Selecção e tradução de Júlio Marques Mota

 

 8. União Bancária: uma receita para o desastre

  Thomas Fazi – A união bancária devia servir para  quebrar o círculo vicioso entre bancos e Estados. No plano dos factos, está a determinar o oposto .

Thomas Fazi, Unione bancaria: una ricetta per il disastro

Eunews, 5 de Fevereiro de 2016

No dia 1º de Janeiro de 2016 entrou oficialmente em vigor a união bancária europeia, um sistema de vigilância e uma resolução bancária a  nível europeu. A criação de união bancária representa, em termos de regulamentação, o êxito mais  significativo de crise – “uma mudança de regime mais do que uma  simples maquilhagem institucional”, como escreve Christos Hadjiemmanuil da  London School of Economics num exaustivo estudo sobre o argumento   – e há um vasto acordo sobre o facto que “mesmo na sua actual forma incompleta [a união bancária] é o maior sucesso político  da União europeia em termos estruturais desde  que  começou  a crise financeira”. Um olhar mais atento, no entanto, mostra  uma exposição que a união bancária – pelo menos na sua forma actual – é apenas a última fase do processo de ajustamento assimétrico a que temos vindo a assistir ao longo destes em anos na Europa. Uma fase que poderia fixar o último prego sobre o caixão do euro.

Nas suas intenções iniciais, a união bancária devia servir “para quebrar o círculo vicioso entre bancos e os Estados”, mutualizando os custos fiscais das resoluções bancárias. Este foi o resultado do tardio reconhecimento por parte dos decisores  políticos europeus quanto à  natureza não orçamental –  seja ela bancária ou  monetária – “da crise das dívidas soberanas” na zona euro. Quando em  2012 a crise da dívida atacou dois países, a Espanha e a Irlanda, que nos anos precedentes à crise tinham registado  entre os dois rácios  défice/PIB e dívida/PIB  mais baixos de  toda a União, os governantes europeus  foram forçados a reconhecer que deixar a gestão das crises bancárias nas mãos de cada um dos  Estados-Membros individualmente – não deixaria  aos políticos nacionais outra escolha que não seja a de financiarem os resgates bancários  com os recursos orçamentais  nacionais – o que tinha feito subir a dívida pública de certos países (especialmente os da periferia da zona euro  que nos anos precedentes à crise tinham sido objecto de massivos  afluxos de capital e em  que estes, por seu lado,  tinham contribuído para a criação de  enormes bolhas especulativas) para níveis insustentáveis. Isto tinha gerado  perigosos desequilíbrios que agora se arriscavam a  minar  a estabilidade da zona euro como um todo.

Por conseguinte, apesar das políticas europeias “anti-crise” permaneceram solidamente ligadas  ao   dogma da austeridade orçamental  (por razões políticas mais que económicas, como argumentei  no meu livro, The Battle for Europes), reconhecia-se a necessidade de uma profunda mudança na política europeia em matéria de resoluções bancárias, com o fim de aliviar individualmente   os países do peso fiscal das operações de resgate dos bancos, e de pôr fim à fragmentação das condições bancárias e monetárias ao longo das fronteiras nacionais. A instituição de um fundo de resolução publico comum  – uma  “protecção  orçamental ” – para a zona euro como  um todo  era considerada como essencial a um tal  objectivo. O pré-requisito para a mutualização dos custos de resgate, não obstante, era a transferência das competências  em matéria de supervisão e a resolução bancária das autoridades nacionais para o  BCE.

Foram estas as condições que levaram os dirigentes  europeus, a 29 de Junho de 2012, a afirmar explicitamente a necessidade de quebrar “o círculo vicioso entre bancos e Estados”, acrescentando que “ uma vez criado  um mecanismo único de supervisão dependente directamente do BCE, o MEE poderá, sob decisão regular,  passar a recapitalizar  directamente os bancos  em dificuldade “.

Durante a fase de construção da união bancária, não obstante, há pois qualquer coisa que mudou: “a centralização da supervisão foi efectuada em modo rápido e decidido, mas entretanto a sua premissa (  a criação “de um mecanismo de protecção orçamental” para a resolução dos bancos) foi  praticamente abandonada“, escreveu  Christos Hadjiemmanuil. Num ano, a Alemanha e os seus aliados obtiveram:

1. a exclusão de qualquer sistema partilhado de tutela dos depósitos

2. a manutenção de um efectivo poder de veto nacional sobre a utilização de  recursos fiscais comuns;

3. a provável exclusão dos chamados  “ legacy assets” – ou seja de  dívidas acumuladas antes da criação da união bancária – de qualquer sistema de recapitalização, na base  do facto que isso  equivaleria uma  mutualização ex- post de falências passadas em matéria de supervisão nacional (a questão  comum permanece em  aberto);

4. a coisa mais  importante, uma hierarquia muito rígida sobre a distribuição dos encargos  visava  assegurar que (a) o emprego dos fundos públicos para as resoluções bancárias devia ser evitado   em todas as  circunstâncias, excepto  nas  mais urgentes (e de qualquer modo circunscritas o mais  possível), pela aplicação de um rígido sistema de resgate interno dos bancos, dito bail-in ; e (b) que a principal  responsabilidade fiscal para as resoluções bancárias permanece situada a  nível nacional, tendo em conta que os recursos fiscais comuns devem ser considerados apenas como um meio de última instância.

“Essas políticas levaram a uma abordagem europeia para a resolução de bancos, que se baseia essencialmente em duas traves mestras: o bail-in através de entidades  privadas  e a exclusão, excepto em circunstâncias extremas, de qualquer assistência  governamental”, observa Hadjiemmanuil. Em suma, quando um banco está em apuros- ele é uma entidade  privada – isto é, é sobre os accionistas e sobre   os detentores de obrigações subordinadas, e, em segunda circunstância, é também sobre os  portadores de títulos seniores e sobre os  depositantes com mais  de 100.000 euros  que são descarregados as perdas e os eventuais custos  de recapitalização.

Só então, se as contribuições privadas não forem suficientes – e, em qualquer caso, sob condições estritas – pode o fundo de resolução única (SRF) do mecanismo de resolução única (SRM) assumir a sua participação. Para além dos problemas decorrentes do mecanismo  de repartição  dos  encargos  bancários previstos da união bancária  – que examinaremos mais tarde – a SRF tem muitos problemas que lhe  próprios. O fundo será financiado pelas contribuições do sector bancário e será gradualmente formado no espaço de oito anos a partir de 1 de Janeiro de 2016. O seu montante total deverá atingir pelo menos 1% da quantidade de depósitos protegidos de todas as instituições de crédito abrangidas pela união  bancária,  um valor estimado em  cerca de 55 mil milhões de euros. Salvo circunstâncias excepcionais, a contribuição do fundo será limitado a 5% do total do passivo do banco. Isto significa que, em caso de crise bancária severa, a contribuição SRF iria mostra-se  quase que seguramente  inadequada (especialmente durante o “período de construção” do Fundo).

Se, esgotados os instrumentos de resolução acima citados, um banco continuar a estar  descapitalizado então  o respectivo país pode exigir a intervenção do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), também chamado de fundo de resgate, através do novo instrumento de recapitalização directa dos bancos (instrumento directo de recapitalização, DRI). O modo pelo qual  o instrumento é  realizado, no entanto, levanta muitas dúvidas sobre a sua funcionalidade prática. Como sublinha  Hadjiemmanuil, as “regras DRI levantam  barreiras importantes  quanto à utilização desta importante  ferramenta em situações em que a recapitalização por fundos públicos é justificada.”

Um dos aspectos mais problemáticos do instrumento é a sua precedência , relativamente  à recapitalização directa dos bancos, dada a recapitalização indirecta dos mesmos através do  MEE, pela via de um empréstimo do governo nacional de referência.  A menos que este tipo de assistência não implique uma drástica deterioração das perspectivas orçamentais do país em causa, considera-se a sua utilização como preferível à utilização de DRI. Em todos os outros casos, deve ser o mesmo governo nacional  a fornecer o apoio financeiro necessário para os seus bancos com problemas, recolhendo os recursos necessários a partir dos mercados financeiros ou, na pior das hipóteses, pedindo ajuda ao MEE .

Neste último caso, ao Estado-Membro que fez o pedido, obviamente, não lhe serão poupadas as temidas condicionalidades da Troika, “incluindo, se necessário, as que estão ligadas às políticas económicas gerais do país membro envolvido.” Por outras palavras, os países que forem forçados a pedir  a ajuda do MEE para recapitalizar os seus bancos provavelmente serão  forçados  a aplicar as mesmas medidas de austeridade e de ajustamento estrutural – os cortes nos subsídios sociais, os  cortes de salários, etc. – que têm sido  impostos nestes  últimos anos aos  Estados que receberam ajuda financeira do fundo.

Curiosamente, mesmo no caso (raro) que um banco esteja  autorizado a obter o  DRI, antes que ele possa receber a injecção directa de liquidez do fundo comum, o governo requerente deve fornecer a quantidade necessária para que o rácio de capitalização do banco se situe ao limite legal de 4,5%, ou se o banco já atingiu o limite legal, deverá entrar com,  um montante equivalente a 10-20% do total com que entra o MEE . Como refere  Hadjiemmanuil, isso significa que, sob as regras atuais a principal responsabilidade orçamental  para as acções de apoio público a favor dos bancos com problemas continua a pesar sobre os governos nacionais:

Mesmo se um governo está na posição nada invejável de ter que financiar a recapitalização de um ou mais dos bancos sistemicamente importantes, e seja  muito fraco orçamentalmente para o fazer sem um  apoio externo, a recapitalização estará, como é regra, a cargo do governo, com o MEE  relegado  a um papel da assistência indirecta, sob a forma de credor. Quanto ao DRI, dadas as regras extremamente rigorosas estabelecidas para a sua utilização  (e a que se adiciona  a aprovação por  unanimidade do conselho de administração da MEE), este instrumento  provavelmente não será  utilizado, excepto em circunstâncias muito excepcionais. E mesmo assim,  vai ser o governo do Estado-Membro envolvido em ter de arcar com grande parte dos encargos financeiros – e isso apesar do facto de não ser responsável pela supervisão dos seus bancos!

De modo mais geral, mesmo o FMI expressou dúvidas sobre o mecanismo previsto, observando que “o  recurso à resolução  centralizada  pode não ser suficiente para lidar com a crise dos grandes bancos”. O montante total que o MEE  será capaz de desembolsar para a recapitalização de qualquer banco foi definido como “apenas” 60 mil milhões de euros (embora se diga  que o limite é flexível). Trata-se   mais ou menos do mesmo montante que deve  ser recolhido de  capitais privados pelo  SRM. Embora pareça uma grande soma, e em alguns aspectos é claro que é uma grande soma, mas no entanto não passa de  uma gota no oceano em comparação com os balanços dos principais bancos europeus. A zona  euro tem um sector bancário muito grande, com activos no valor de mais de três vezes o PIB anual da união monetária, concentrados principalmente nas mãos de um certo número de mega-bancos, cuja  recapitalização exigiria imensos recursos. Para se ter uma ideia , o balanço  médio dos  15 e dos 30 grandes bancos da UE (EUR 800   e  1300 mil milhões, respectivamente) ou seja de 13 a 21 vezes maior que o limite imposto para a recapitalização dos bancos.  Esses bancos não são apenas demasiado grandes para falir; são  também demasiado  grandes para serem salvos.

A falha de qualquer um deles – mesmo supondo que isso não vai  desencadear uma crise sistémica mais ampla – exigiria a mobilização de enormes recursos financeiros. Isso também é demonstrado pela recente crise, com alguns grandes bancos a necessitarem de intervenção pública para mais de 100 mil milhões de euros.

À luz de tudo isso, ainda se poderia especular que o mecanismo de resgate interno, bail-in,  é um passo em frente em relação aos mecanismos de resgate dos últimos anos, uma vez que limita a carga para os Estados e com ele a “socialização” das perdas bancárias. A principal coisa que temos de perceber bem,  é que o resgate interno, o bail-in,  é certamente uma ferramenta útil para ter na mão, e em muitos casos poderia, sem dúvida, ser preferível a uma ajuda do governo. No entanto, isso teria de  ser decidido caso a caso. Os problemas surgem quando os Estados-Membros são obrigados a recorrer ao resgate interno  como o principal método de resolução bancária, independentemente das potenciais consequências que isso pode ter, da natureza dos problemas dos bancos, do mais amplo  ambiente macroeconómico, etc.  No entanto, este é precisamente o que a união bancária prescreve.

Isto é especialmente verdade à luz da assimetria profunda que existe entre os sistemas bancários da UE, que são eles próprios um reflexo dos desequilíbrios sociais e macroeconómicos mais amplos entre o centro e a periferia. Daí os recentes  testes de resistência do  BCE terem  mostrado que os bancos com deficiências de capital mais elevadas estão situados nos países periféricos: Itália, Grécia, Portugal, Irlanda e Chipre. Os problemas de solvabilidade, portanto, parecem situar-se  principalmente nos bancos dos países da zona euro mais atingidos pela crise económica. Não se trata de um resultado surpreendente: vários estudos têm demonstrado que existe uma relação clara entre o desempenho macroeconómico pró-cíclico e a dinâmica dos rácios de adequação de capital dos bancos. Isto é evidente a partir do enorme e crescente volume dos créditos de má qualidade  nesses países, que são uma consequência directa das políticas de austeridade seguidas nos últimos anos e, é claro, a principal razão pela qual os bancos periféricos não passam nos  testes de resistência  do BCE .

Isto  leva-nos à  situação paradoxal onde está  hoje a Itália. Os bancos italianos  saíram-se  relativamente bem durante a crise financeira, e, portanto, não tiveram  necessitado de  ajuda pública durante a crise  (ao contrário dos bancos em muitos outros países). Desde então, como resultado do colapso socioeconómicos sem precedentes devido à crise, por sua vez resultado da austeridade imposta  pela UE, os balanços dos bancos italianos degradaram-se  progressivamente, e hoje – depois de sete anos de crescimento constante de maus empréstimos – os bancos italianos estão a enfrentar  uma crise sistémica sem precedentes

A gravidade da situação explica porque é que  a Comissão Europeia – depois de uma negociação de um ano e, apesar de as regras da  união bancária – autorizou o Governo italiano a prosseguir com a criação de um banco ruim em que se descarregam os  créditos de má qualidade na  posse  dos bancos. Infelizmente, trata-se de um acordo  muito por baixo,  que não resolve nenhum dos problemas fundamentais do sistema bancário italiano; Na verdade, os bancos descapitalizados do nosso país (assim como os de outros países da periferia) não poderão passar sem ter de recorrer permanecer á  intervenção de capital externo  ou, na verdade, ao  bail-in (se não mesmo ao seu encerramento). À luz do afrontamento não resolvido entre o capital do centro da zona euro e o da periferia ( ver o trabalho de Emiliano Brancaccio sobre este tema ), poder-se-ia  assumir que a união bancária irá resultar numa  escalada do  processo de “centralização” do  capital bancário na Europa , ou seja,  um confronto definitivo  entre os  capitais mais frágeis  localizados principalmente no sul da Europa e  os  capitais  mais fortes localizados  predominantemente na Alemanha. Isso ocorre porque a união bancária, tal como está definida, não diminui, mas antes sublinha  a assimetria existente no  sistema bancário da zona  euro.

As novas regras sobre o resgate interno, bail-in,  fazem com que os países mais fracos se tornem ainda mais susceptíveis  de  entrarem numa crise de  pânico e de se provocar uma corrida  aos bancos. E não há razão para não acreditar que este processo esteja já em curso, se continuarmos os saldos no TARGET2 – uma excelente medida de fluxos de capital dentro do euro – é claro que os países periféricos estão a ter uma fuga massiva  de capitais para os países do centro. Não é errado  supor que isso se deva  ao facto de que os depositantes nos países periféricos estão a levar as suas disponibilidades em  dinheiro para  o exterior por medo de iminentes resgates internos, de   confiscos, de  falências bancárias, e assim por diante. Quase oito anos depois do rebentamento da crise financeira o pesadelo europeu continua financeira.

Tradução feita a partir da versão italiana.

Thomas Fazi, publicado por Eunews,  Unione bancaria: una ricetta per il disastro. Texto disponível em:   http://www.eunews.it/2016/02/05/unione-bancaria-una-ricetta-per-il-disastro/50004

Disponível igualmente em versão inglesa.

 

THOMAS FAZI, versão inglesa publicada por Open Democracy, The EU’s banking union: a recipe for disaster, texto disponível em:

https://www.opendemocracy.net/can-europe-make-it/thomas-fazi/eus-banking-union-recipe-for-disaster