Selecção e tradução de Júlio Marques Mota

A sustentabilidade da dívida – Parte 3

Bill Mitchell, Fiscal sustainability 101 – Part 3d

Billy Blog, 17 de Junho de 2009

 

Compreender porque é que os governos emitem dívida

 

Os princípios fundamentais que surgem num sistema monetário de moeda fiduciária são os seguintes:

O banco central define a taxa de juro de curto prazo com base nas suas aspirações políticas.

• A despesa do governo é independente dos emprestimos do governo, devendo estes ultimos ser considerados como ocorrendo depois,a seguir à despesa.

• A despesa pública fornece os activos financeiros líquidos (reservas bancárias), que em última análise, representam os fundos utilizados pelos agentes não-governamentais para a compra da dívida.

• Os défices públicos colocam uma pressão à baixa  sobre as  taxas de juros, ao contrário dos mitos que aparecem nos livros didáticos  de macroenomia   sobre o efeito de evicção.

• A ‘penalização por não ir ao mercado contrair empréstimos   é que a taxa de juros vai cair no fundo de um  ‘corredor’ prevalecente no país que pode  ser mesmo  zero se o banco central não oferece um retorno sobre as reservas. Por exemplo,  o Japão facilmente mantém uma política de taxa de juro zero com défices públicos historicamente elevados simplesmente gastando mais do que o que levanta de empréstimo nos mercados.

• A emissão  de dívida pública é uma decisão da  ‘política monetária’  seguida ,  ao invés de ser intrínseca à “política orçamental “, embora num  moderno paradigma monetário a distinção  entre política monetária e fiscal, como tradicionalmente  definidas  é hoje fortemente discutível

Nesse sentido, a dívida é emitida como uma estratégia de manutenção da taxa de juro pelo banco central. Não tem nenhuma correspondência com qualquer necessidade de financiar as despesas públicas. A dívida também pode ser emitida se o governo querque  o sector privado   tenha menos  poder de compra disponível.

Além disso, a idéia de que os governos simplesmente receberiam  o que banco central  monetariza como  dívida do tesouro  (o que é visto  pelos  economistas ortodoxos como a alternativa do método de financiamento” das despesas públicas ) é altamente enganador. Assim,  a monetarização da dívida é geralmente referida como um processo pelo qual o banco central compra títulos públicos diretamente ao Tesouro . Por outras palavras, o governo contrai como empréstimo dinheiro directamente do banco central, em vez de ir ao sector privado, ao público em geral. A monetarização da dívida é o processo normalmente implicado quando um governo   quando se diz que o o governo está a  imprimir  dinheiro. A monetarização da dívida, com tudo o resto igual, significa  estar a aumentar a oferta de dinheiro e pode levar a uma  severa inflação.

No entanto,  o medo de monetarização da dívida é infundado, não só porque o governo não precisa de ter  dinheiro para gastar, mas também porque o banco central não tem a opção para monetarizar todo e qualquer valor da dívida pendente ou de dívída  recentemente emitida pelo governo. .

Enquanto o banco central tem um mandato para manter um  dado objetivo para  a  taxa de juro a curto prazo , os volumes das suas aquisições e vendas de dívida pública não são discricionários. Uma vez que o banco central define um objectivo para a  taxa de juro a curto prazo, a sua carteira de títulos do governo muda somente por causa das transações que são necessárias para suportar o objectivo da taxa de juro. A ausência de controlo pela parte do  banco central  sobre a quantidade de reservas ressalta a impossibilidade de monetarização da dívida. O banco central é incapaz de monetarizar a dívida pública  através da compra de títulos públicos à sua vontade  porque para isso faria com que a taxa juro  alvo a curto prazo viesse a cair para zero ou para uma  taxa de apoio. Se o banco central comprasse  títulos diretamente ao Tesouro e o Tesouro, em seguida, gastasse  o dinheiro, as suas despesas apareceriam como  excesso de reservas no sistema bancário. O banco central seria forçado a vender uma quantidade igual de títulos para suportar a taxa de juro tomada como alvo. O banco central iria atuar apenas como um intermediário. O Banco Central compraria  títulos  ao  Tesouro e iria vendê-los depois  ao público. A monetização não teria então existido.

Além disso, o conceito de monetarização da dívida é inaplicável. No entanto, o Banco Central pode concordar  em pagar a taxa de juro de  curto prazo aos bancos que detêm reservas em excesso e à vista junto  do Banco Central  Isso eliminaria a necessidade dos bancos comerciais em aceder ao mercado interbancário para se llibetarem  de quaisquer excedentes  de reservas e permitiria que o Banco Central  mantenha o seu objectivo  de taxa de juros  sem emissão de dívida.

Nesse sentido, o conceito de sustentabilidade orçamental nunca deve ter  qualquer ligação de financiamento entre a emissão de dívida e as despesas públicas líquidas. Não há nenhuma inevitabilidade para a dívida  subir quando aumentam os défices. As decisões voluntárias do governo para fazer uma  tal ligação não têm nenhuma base nos fundamentais  do sistema monetário assente na moeda fiduciária.

Estabelecimento de metas  orçamentais

As long as there is deficiencies in aggregate demand (a positive spending gap) output and income adjustments will be downwards and budget balances and GDP will be in flux.

Qualquer objectivo financeiro quanto aos défices  orçamentais  ou q         uanto aos rácios da dívida pública/PIB  nunca pode ser considerado  sensato por todas as razões descritas acima. É altamente improvável que um governo realmente poderia enfrentar  um objectivo  previamente determinado se não é   consistente com o objectivo público  que visa conduzir à  utilização da capacidade produtiva  total. Desde que há insuficiências na procura agregada efectiva (uma diferença positiva na despesa pública ) os ajustamentos sobre a produção e o rendimento  irão diminuir  e os saldos orçamentais e o PIB refletiraão estes  fluxos.

O objectivo da política orçamental   deve ser sempre o de cumprir o objectivo  público  e o rácio dívida pública/PIB resultante refletirá apenas os fluxos de contabilidade que são necessários para alcançar este objectivo público geral..

Nesse sentido, o conceito de sustentabilidade orçamentral  não pode ser sensatamente ligado  a uma qualquer entidade  contabilística  como, por exemplo, a  uma relação dívida/PIB.

Exposição ao  estrangeiro

Em primeiro lugar, aprendemos que as exportações são um custo e as importações permitem-nos  benefícios. Esta não é a maneira como  os economistas  neoliberais pensam mas reflecte o fato de que se damos alguma coisa que poderíamos utilizar  (exportações) isto  é um custo e se adquirimos alguma coisa que não tínhamos  anteriormente (importações) isto é um benefício. A razão pela qual  um país pode estar numa situação de défice comercial – importações superiores às  exportações – é porque os estrangeiros (que nos vendem as importações) querem acumular ativos financeiros na nossa moeda  relativamente  ao nosso desejo de acumular as suas moedas como activos financeiros.

Isto exige que o  estrangeiro nos entrega mais bens e serviços do que  o que nós lhes enviamos.  Tanto quanto esta situação durar  este  verdadeiro desequilíbrio nas trocas comerciais  proporciona-nos  benefícios líquidos. Se os estrangeiros mudam os seus objectivos quanto a manterem  activos financeiros na nossa moeda, então os fluxos comerciais irão refletir essa mudança e os nossos termos de troca comerciais  vão mudar nesse sentido. É possível que os estrangeiros não desejem  acumular  activos financeiros na nossa moeda o que significaria que teríamos de exportar  mais do que o fazemos para as mesmas importações.

Quando os estrangeiros exigem menos quantidade da nossa moeda, o valor da nossa moeda então diminuiu. Os preços sobem em certa medida na economia tomada como economia  nacional, ou seja, na nossa economia,  mas as nossas exportações tornam-se mais competitivas. Este processo teve historicamente limites em que variaram as flutuações referidas. Na pior das hipóteses, significa  preços mais baixos para os bens importados . Se pensamos que a depreciação é uma das consequências de se   alcançar o pleno emprego através das despesas  públicas líquidas  então o que estamos na verdade  a dizer  é que quando  apreciamos  estar a ter  acesso a carros estrangeiros  mais baratos  seja  de passeio  ou de luxo, estamos  a apreciar menos  ter toda a gente em idade ativa a trabalhar . Significa que queremos que os desempregados  estejam a “pagar” para as  nossas férias mais baratas e para os carros  que importamos.

Poderíamos gostar  de ter esses valores incorporados  nas  políticas públicas, mas não penso  que o conceito de sustentabilidade orçamental deva  refletir essas normas éticas perversas.

Além disso, os estrangeiros não financiam  as despesas de um governo soberano. Se os chineses não querem comprar títulos do governo dos EUA então eles não os compram.  O governo dos EUA podem  ainda   continuar a ter défice  e os chineses terão agora nesta hipótese menos activos em dólares.  Não há nenhuma perda para os EUA.

Nesse sentido, o conceito de sustentabilidade orçamental exclui  qualquer noção de limites de “financiamento” estrangeiro  nem está ligado  às preocupações estrangeiras relativamente à   solvabilidade do governo soberano.

A entendermos o que é um custo

O debate défice-dívida continuamente reflete um mal-entendido sobre o que constitui um custo económico. Os números que aparecem nas declarações de orçamento não são custos! O governo gasta quando regista a crédito  números em contas no sistema bancário.

O verdadeiro custo de qualquer programa são os recursos reais adicionais  que o programa requer para a sua aplicação. Assim,  o custo real de uma garantia de emprego é o consumo extra  que podem fazer  os trabalhadores anteriormente desempregados e o capital extra etc,  que é necessário para fornecer equipamentos para os trabalhadores utilizarem nas  suas atividades produtivas. Em geral, quando há um desemprego elevado e persistente  há uma abundância de recursos reais disponíveis que são atualmente não utilizados ou subutilizados. Assim, em certo sentido, o custo de oportunidade  de muitos programas quando a economia está a caminho de uma recessão é pura e simplesmente ZERO.

Mas em geral, os  programas de governo devem ser  avaliados em termos  reais    mais quanto à  forma como utilizam os recursos   do que quanto aos valores envolvidos e expressos  em termos nominais.

Nesse sentido, o conceito de sustentabilidade orçamental deve estar relacionado com as taxas de utilização de recursos reais, o que nos leva de novo  ao ponto inicial sobre a busca de objectivos de bens  e fins publicamente assumidos .

Sustentabilidade fiscal nunca deve estar associada com a subutilização dos recursis de trabalho.

Conclusão

Este terceiro texto teve como objetivo reunir os dois textos anteriores como partes da discussão. Há nestes textos muita repetição  entre esta  mini-série e  os meus textos em geral.  Nunca se consegue dizer o suficiente sobre estas matérias.

Mas ao definirmos  um conceito da sustentabilidade orçamental que  funcione evitámos assim … como se  pode ver… muita  análise da dívida, encargos orçamentais  intergeracionais  e outros conceitos utilizados  na histeria da  dívida  pelos défices nazis.  Estes últimos são conceitos largamente  irrelevantes   que desviam  a nossa atenção da natureza essencial da prática de política orçamental  que é a de prosseguir fins públicos e em primeiro lugar a começar por querer alcançar e manter de forma sustentada o pleno-emprego.

Bill Mitchell, Fiscal sustainability 101 – Part 3, texto disponível em:

http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=2943