Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Por Jonathan Story, professor emérito, INSEAD
Publicado por Writing about history, politics & economics, em 6 de março de 2019 (texto original aqui)
O livro de Douglas Webber é um livro muito diferente, mas também é muito complementar ao livro de Bulmer e Paterson, Germany and the European Union. Ambos têm um ponto de interrogação no título, e ambos colocam a Alemanha no centro das atenções, mas o tema de Webber é mais a (des)integração europeia e sobre a Alemanha como membro da UE, enquanto o livro de Bulmer e Paterson é fundamentalmente sobre a Alemanha. Ambos os livros focam também o período desde 2008-2010 e a eclosão da crise financeira mundial e depois europeia. No seu primeiro capítulo introdutório, Webber começa com a pergunta principal se, em comparação com as crises anteriores que afetaram o projeto europeu, desta vez as coisas são ou não são diferentes. O capítulo 2 discute diferentes perspetivas teóricas sobre o projeto, apontando que nenhuma delas explica a divergência nos resultados da crise, particularmente nos anos pós-2010. A componente que falta nestas teorias, argumenta em uníssono com Bulmer e Paterson, é o conceito de liderança hegemónica. Os capítulos 3 a 6 apresentam casos detalhados de crises na zona euro; a anexão russa da Crimeia; a crise dos refugiados e o Brexit. O autor reúne aos pontos chave da sua argumentação no capítulo final, argumentando que a Alemanha é uma “hegemonia coxa” e que o projeto da UE só pode ser resgatado por um renascimento de um sólido duopólio franco-alemão.
No seu primeiro capítulo, Webber aborda o tema da resiliência da UE face à adversidade. A ideia é melhor expressa a partir de uma observação de Jean Monnet, o mestre arquiteto da UE. A Europa, afirmou Monnet, “será forjada em crises e será a soma das soluções adotadas nestas crises”. Isto é verdade? pergunta Webber. Uma análise de algumas das principais crises sugere que sim. Quando, em 1954, a Assembleia Nacional francesa rejeitou a proposta do próprio Governo francês de criação de uma Comunidade Europeia de Defesa supranacional, os seus protagonistas proclamaram que o céu iria cair: os dirigentes do Partido Comunista francês ficaram encantados [1]. No entanto, no intervalo de um ano, o projeto estava de novo de pé. Em 1965, o Presidente de Gaulle insistiu, no Compromisso do Luxemburgo, que as decisões tinham de ser tomadas por consenso, um acordo para discordar que foi seguido da conclusão da Política Agrícola Comum e da união aduaneira. Após cinco anos a insistir para que a contribuição orçamental do Reino Unido fosse reduzida, em 1984 a Primeira-Ministra Thatcher juntou-se ao Presidente da Comissão, Jacques Delors, para defender o mercado interno. Após a expulsão da libra esterlina e da lira do mecanismo de taxas de câmbio europeu em 1992-93, a calma regressou aos mercados cambiais. Em 2005, o Tratado Constitucional foi rejeitado pelos eleitores nos Países Baixos e em França, mas os Estados-Membros assinaram o semelhante Tratado de Lisboa em dezembro de 2007. Q.E.D [quod erat demonstrandum]. A UE mostrou resiliência no passado e é muito provável que o faça no futuro.
Mais devagar, avisa Webber. As crises anteriores não são um elemento de comparação confiável. Elas foram limitadas no tempo; as crises desde 2010 não têm precedentes na sua duração; e todas elas estão altamente politizadas, sugere ele, em relação às crises que as antecederam. São também multidimensionais e é assim que devem ser encaradas se quisermos pensar no processo de (des)integração na UE. A primeira dimensão, propõe ele, é analisar se as áreas temáticas sobre as quais a UE tem competências são alargadas ou reduzidas; a segunda é se houve uma expansão ou contração das competências baseadas em tratados que afetam a autoridade dos órgãos supranacionais; a terceira refere-se ao número de Estados-Membros da UE envolvidos. Ele chama a isto as três dimensões setoriais, verticais e horizontais.
Teorias da (des)integração europeia.
No Capítulo 2, Webber apresenta uma série de teorias que tentam avaliar a desintegração. Nenhuma delas constitui uma visão coerente das pressões em curso na UE. O seu método consiste em perguntar o que fica dito ou não dito sobre o fenómeno de uma possível desintegração. Cada uma tem o seu lugar específico na nomenclatura dos estudos da UE. Não é minha intenção recitá-los aqui, mas sim selecionar grupos de abordagens, a fim de realçar o seu foco e as questões que procuram levantar e responder.
Destaco quatro: a primeira é o foco nos Estados como atores principais numa arena internacional de competição pela riqueza e pela segurança; a segunda é a forma como as instituições internacionais podem ou não podem atuar como constrangimentos ao comportamento dos Estados; a terceira é a ênfase nas comparações entre as culturas, políticas, instituições e economias internas dos Estados-nação, interligados como estão numa economia e sociedade mundiais altamente interdependentes; e a quarta é a importância atribuída às ideias dos seus dirigentes políticos, às suas diferenças e à sua relação com a opiniões pública nacional ou estrangeira.
A primeira abordagem é a tradição realista da política, que coloca os Estados como atores principais nas relações internacionais, em contraste com indivíduos, corporações ou organizações internacionais. Está enraizada no Tratado de Vestefália, assinado em 1648, concluindo as guerras de religião que tinham devastado a Europa desde 1520 e que desafiaram as reivindicações universais do papado à autoridade moral sobre a cristandade ocidental. Um conceito central no tratado era a soberania, definida pelo advogado holandês contemporâneo Hugo Grotius como ” o poder… cujas ações não estão sujeitas ao controlo legal de outro” [2]. Como não há autoridade terrena acima delas, os soberanos distinguem-se pelas suas capacidades, com os príncipes mais fracos bem-aconselhados a seguir o conselho do Cardeal Richelieu de França no sentido de que “os mais fracos estão sempre errados em matéria de Estado”[3]. Na sua formulação mais sombria, os Estados – enquanto egoístas coletivos movidos pelo medo e pela ganância – esforçam-se por aumentar o seu poder relativo sobre os outros. A concorrência e o conflito são a norma; a paz é um interlúdio entre graus de guerra, começando por uma competição por território ou mercados, e transformando-se numa guerra durante todo o resto do tempo. Tanto na paz como na guerra, a sociedade dos Estados está sempre num grau de anarquia. Paradoxalmente, é esta condição de anarquia que encoraja os Estados a comportarem-se previsivelmente como atores racionais para melhorar a sua segurança e riqueza: somente quando a razão do Estado cede às paixões é que o cálculo do poder político falha e a guerra transforma-se na guerra de todos contra todos.
Depois das duas guerras mundiais e revoluções da primeira metade do século XX, este “sistema vestefaliano” de Estados soberanos caiu em descrédito. Se não eliminarmos os Estados soberanos, escreveu o economista de mercado liberal Lionel Robbins, os Estados soberanos livrar-se-ão de nós. Como Jean Monnet disse a Shimon Peres – três vezes primeiro-ministro e então presidente de Israel – no final da década de 1950, “Temos de unir a Europa porque a alternativa é que as nossas escaramuças, as nossas guerras, os nossos insultos que caracterizaram a Europa no passado continuarão pelos próximos mil anos”. [4]
Pode parecer surpreendente dizê-lo, mas esta é a melhor definição possível da escola neo-realista de relações internacionais. Webber cita um dos seus principais defensores, John Mearsheimer, que escreveu que sem a cola de um inimigo comum na forma da URSS, e sem a presença militar de um protetor comum, os Estados Unidos, os Estados europeus voltarão ao seu estado habitual de anarquia. Eles assim fariam não porque a paixão substituiria a razão, como argumentavam os realistas clássicos, mas porque o conflito é inerente à estrutura do sistema estatal. Este é particularmente o caso das grandes potências, escreve Mearsheimer, porque “as grandes potências reconhecem que a melhor maneira de garantir a sua segurança é alcançar a hegemonia agora, eliminando assim qualquer possibilidade de um desafio de outra grande potência”[5]. A grande potência da Europa, ausente os EUA, é a Alemanha.
A segunda abordagem não nega a propensão dos Estados que vivem em anarquia para o conflito, mas considera que as instituições internacionais podem agir como restrições ao seu comportamento. Esta foi a abordagem dos governos trabalhistas britânicos de 1945 a 1951, que desempenharam um papel importante na criação das instituições europeias do pós-guerra, como o Conselho da Europa, a Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE) ou a NATO. Mas o Primeiro-Ministro Attlee recusou a adesão à CECA alegando que as instituições supranacionais eram incompatíveis com a primazia do Parlamento britânico. As ideias do General De Gaulle seguiam caminhos semelhantes, exceto pela diferença de que ele via as ambições supra-nacionalistas da CEE como um meio para criar uma esfera de influência europeia ocidental centrada na França, que ajudaria a amarrar a Alemanha Ocidental a uma carruagem francesa e a moderar a influência dos anglo-saxónicos. De Gaulle também não era fã dos parlamentos, daí a sua criação do poderoso e diretamente eleito cargo de Presidente da República Francesa.
Em retrospetiva, De Gaulle introduziu estruturas intergovernamentais no projeto europeu e fez a CEE servir os interesses franceses. Monnet queria que fosse ao contrário: que as instituições supranacionais acabassem por convencer os Estados-nação a renunciarem à sua soberania. O tema ganhou formato académico num livro do cientista político Ernst Haas, no seu livro de 1958, The Uniting of Europe, Stanford: Stanford University Press. Haas argumentou a favor do “processo de efeitos de repercussão”, -em francês, engrenagem – em que uma função de governo após outra passaria para as mãos das instituições da CEE/UE. À medida que o processo se desenrola, os lobbies e os políticos migram para Bruxelas. Mas o processo abrandou ao ponto de arrastar-se no decurso da década de 1960.
O agente era De Gaulle. Os soberanos, proclamou ele, devem saber dizer Não. Este era o tema do ensaio de Stanley Hoffman, “La France, l’Europe et le sort de l’Eat-Nation” [6], onde ele defendia que os Estados-nação não eram obsoletos, mas sim obstinados: “Para que a unificação política (na CEE/UE) tivesse êxito, os Estados-nação não deveriam ser apanhados, por um lado, num turbilhão de pressões, devido à grande diversidade das suas situações internas e das suas heranças externas; e, por outro, serem constrangidos e preparados para se dedicarem exclusivamente à tarefa da construção (da UE)…”. Hoffman chegou a uma conclusão não muito diferente num volume, co-editado com Robert Keohane e Joseph Nye- de que falámos na primeira parte deste ensaio – em que os autores concluíram que “as instituições internacionais – tanto as organizações como os regimes – são significativas não porque exercem controlo sobre os Estados (com poucas exceções, não o fazem) mas porque são úteis aos Estados”. [7]
A engrenagem (Engrenage) foi retirada da reforma nos anos 80, sob a égide de Jacques Delors como Presidente da Comissão. Com o apoio do Presidente Mitterrand e do Chanceler Kohl, Delors iniciou a sua política de bonecas russas: a boneca nº 1 era o mercado interno; a boneca nº 2, a liberalização dos movimentos de capitais; a boneca nº 3, a união monetária; e a boneca nº4 a união política. Este foi o tema de The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, de Andrew Moravcsik, Ithaca, Cornell University Press, 1998. A UE, explicou Moravcsik, surgiu através de uma série de negociações entre Estados, envolvendo intensos intercâmbios diplomáticos e seguidos de períodos de atividades incrementalistas por parte das instituições e dos Estados-Membros. As grandes negociações tornaram-se possíveis devido a uma convergência de interesses e preferências dos estados membros. Essas preferências e interesses, por sua vez, foram moldados pelas constelações particulares de políticas internas.
A terceira abordagem para o estudo da Europa é comparar as culturas nacionais, políticas, instituições e economias dos Estados-nação, entrelaçados como eles estão numa economia e sociedade mundial altamente interdependentes. Como assinala Webber, os defensores da interdependência argumentam que os Estados estão presos numa rede cada vez mais estreita de interdependência política e dos mercados, reduzindo drasticamente a discricionariedade de que dispõem para responder às exigências internas ou aos desafios internacionais. Como os mercados são globais e enormes, até mesmo os maiores Estados estão tão condicionados como Gulliver – um ponto levantado em 1968 por Stanley Hoffman [8]. Pode ser esse o caso, diz Susan Strange, mas os mais pequenos do sistema mundial estão ainda mais limitados. Ela propõe uma forma de pensar sobre a estrutura de poder global menos centrada no Estado. Essa estrutura tem quatro subestruturas – segurança, produção, finanças e informação – e os EUA estão no centro de todas elas. “Em todas as dimensões da estrutura de poder”, escrevi eu sobre a visão de mundo de Strange, “os EUA são proeminentes e, portanto, influenciam o equilíbrio de poder entre autoridades e mercados num ‘novo mundo medieval’ para afetar resultados que, mais cedo ou mais tarde, correspondem aos valores e interesses dos EUA”. Pouco mudou na estrutura global desde a morte de Strange em 1996.
Strange não prestou atenção suficiente, a meu ver, às diferenças nas instituições nacionais, na política, nas estruturas de mercado e nas culturas. No entanto, esta é uma dimensão crucial, que o livro de Bulmer/Paterson aborda. O volume editado por Peter Katzenstein, Between Power and Plenty , Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, University of Wisconsin press, 1978, deu um contributo importante para a compreensão da diferença de desempenho das economias nacionais. O volume compara as diferentes estratégias, estruturas e desempenhos internos dos EUA, Reino Unido, Japão, Alemanha Ocidental, França e Itália em resposta à sua condição comum de interdependência económica. A chave para essas diferenças, o tema do livro, está nas especificidades das “redes de políticas que ligam os setores público e privado”. O estudo dessas diferenças gerou uma enorme literatura, encapsulada no volume magistral de Peter Hall e David Soskice, intitulado Varieties of Captialism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford University Press, 2001, onde é feita uma distinção importante entre economias nacionais que utilizam mecanismos de mercado e de não-mercado para a coordenação entre empresas, indivíduos e instituições. Desde a sua publicação, um outro campo de estudo tem surgido comparando as diferentes maneiras com que os estados moldam os sistemas de negócios capitalistas [9]. Este campo comparativo serve para recordar que as empresas operam num sistema político e de mercado mundial institucionalmente diversificado, do qual a Europa é uma parte diversa e internamente diferenciada.
A quarta abordagem ao estudo da Europa é centrar-se nas ideias dos líderes políticos, nas suas diferenças e na sua relação com as opiniões públicas nacionais ou estrangeiras. Todos os livros acima citados tratam de ideias: O famoso livro de Haas sobre as repercussões, publicado em 1958, descreve as ambições do Presidente da Comissão, Hallstein, nos primeiros anos da CEE; os escritos de Hoffman sobre De Gaulle colocam uma certaine idée de la France do General De Gaulle no centro da sua análise da evolução provável da CEE; o conceito de Moravcsik sobre o avanço da UE através de grandes negociações ocasionais assentava numa convergência dos interesses dos Estados-Membros e da forma como esses interesses eram definidos e concebidos pelos líderes que tomavam as decisões fundamentais. Obviamente, tal ênfase presta-se tanto à visão da história do Grande Homem como a uma visão conspiratória de povos inconscientes que se encontram enredados em situações que nunca pretenderam.
Isto é particularmente relevante numa discussão sobre a resiliência da UE às crises que a têm assolado regularmente ao longo das décadas. O “método Monnet” era seguir em frente e nunca aceitar um “não” como resposta. O interesse superior da Europa impunha “mais Europa”. As elites da Europa, segundo a argumentação do autor, estavam a operar no interesse a longo prazo do continente: uma vez estabelecido o fait accompli, a população viria a apoiar o novo status quo. O método funcionou maravilhosamente enquanto as ambições do projeto ainda estavam situadas no futuro: mas entre 1992, ano em que o Tratado de Maastricht foi assinado, e 2007, quando o Tratado de Lisboa foi confirmado, não havia nenhum disfarce credível do objetivo final do projeto – fundir os Estados da Europa como províncias dos Estados Unidos da Europa. Isto não impediu que as elites da UE continuassem como se nada tivesse mudado. Aqui está, por exemplo, Jean-Claude Juncker sobre os referendos que se iam realizar em França e nos Países Baixos sobre o Tratado Constitucional em 2005: “Se for um Sim, vamos dizer ‘em frente’, e se for um Não, vamos dizer ‘continuamos’. Ele cumpriu bem a sua palavra.
Depois, em 2010, as coisas mudaram: A Alemanha assumiu a liderança na UE e o Sul da Europa foi precipitado numa situação de desemprego em massa. Ninguém melhor que Jürgen Habermas, um ardente defensor da UE, sublinhou num discurso de 2011 em Berlim, que as elites políticas da UE “estão a enterrar as suas cabeças na areia… Elas estão a persistir obstinadamente no seu projeto elitista e no desencantamento da população europeia”[10].
As implicações das várias escolas expostas por Webber também podem ser situadas dentro das minhas quatro categorias – soberania do sistema estatal anárquico; instituições internacionais, nomeadamente a UE, como possíveis constrangimentos ao comportamento dos estados; uma interdependência partilhada, mas diferentes sistemas de negócios nacionais; as ideias dos líderes são importantes, assim como o são as das populações.
- Webber observa que os Estados-Membros ainda não se debruçaram sobre questões “duras” de segurança, como John Meersheimer sugeriu que fariam ou poderiam fazer. É verdade. Mas há um amplo espectro que vai desde a paz, num extremo, à guerra, no outro extremo. Como observa Webber, passamos de um “consenso permissivo” de apoio ao projeto europeu para um “dissenso constrangedor” – e isto torna muito mais difícil encontrar o terreno comum necessário.
- Webber salienta que a abordagem intergovernamental/institucional sugere uma série de implicações para a (des)integração: a rutura da cooperação franco-alemã não é uma boa notícia; nem a propagação de interesses divergentes numa UE alargada; nem é claro que o comportamento dos Estados-Membros maiores possa ser constrangido no seio da UE.
- Webber considera que todos os Estados-Membros partilham uma condição de interdependência de mercado, mas fazem-no com sistemas empresariais notavelmente diferentes. Tanto Bulmer/Paterson como Webber observam que o sistema interno de coordenação negociada da Alemanha, por exemplo, do trade-off entre salários e produtividade, não é reproduzido na França nem nos países do sul da Europa.
- Webber considera que as ideias dos líderes e dos povos são importantes. Sim. Mas, pergunta este autor, quais são as condições para que as atitudes “anti-europeias” prosperem? Uma resposta simples é: não impor austeridade a um continente durante uma década e não seguir políticas que o público não apoia. Apenas 2% dos cidadãos da UE se consideram “europeus” na conceção de à Monnet de se sentirem à vontade com a ideia de Estados Unidos da Europa [11].
Ao resumir as teorias existentes de (des)integração, Webber classifica-as como otimistas e pessimistas: as teorias otimistas são aquelas que consideram que os Estados membros estão tão entrelaçados na UE que o único caminho sensato é uma integração mais estreita; as teorias pessimistas são aquelas em que a política prevalece sobre a economia, especialmente em condições em que o ambicioso projeto de união cada vez mais estreita conseguiu politizar grandes massas de população. O autor acrescenta um outro ingrediente à mistura: a teoria da liderança hegemónica – consagrada na minha discussão sobre Bulmer/Paterson – coloca a Alemanha no centro das atenções. Mas, acrescenta Webber, a Alemanha é uma “hegemonia coxa”.
Os quatro casos: zona euro, Ucrânia, Schengen e Brexit.
A Alemanha, relembra Webber, tem desempenhado um papel central em todas as crises, mas com diferentes graus de sucesso. Os resultados de cada crise também diferem em termos de maior ou menor integração. Em 2018, o euro, observa, passou a ter mais três membros do que quando a crise eclodiu; o BCE emergiu como sendo o principal estabilizador, não a Alemanha; tanto os poderes da Comissão como os do BCE foram reforçados; um (pequeno) mecanismo de resgate foi criado para ajudar os Estados membros atingidos; a tarefa de supervisão bancária passou dos Estados-Membros para o BCE; um fundo de resolução da zona euro foi criado para ajudar a liquidar bancos falidos; e os Estados-Membros assinaram o contrato orçamental, para seguir os passos da Alemanha e equilibrar os seus orçamentos. Em suma, a UE emergiu mais integrada do que menos como resultado da crise da zona euro.
Webber segue o início da proposta francesa de criação de uma união monetária desde o momento em que o Presidente Pompidou assumiu o governo de De Gaulle; as ambições do Plano Werner de criar uma moeda única com um grande braço orçamental; a serpente monetária europeia de vida curta; a iniciativa franco-alemã de criar o Sistema Monetário Europeu; a emergência, nos anos 80, do Bundesbank como o banco central da Comunidade Europeia; a determinação do Presidente Mitterrand de ligar a união monetária ao apoio francês à unificação alemã. O Tratado de Maastricht foi em grande parte de inspiração alemã: a união não dispunha de qualquer mecanismo de estabilização orçamental; o futuro BCE foi proibido de financiar os défices dos governos dos Estados-membros; não foi prevista qualquer regulamentação financeira a nível europeu. Por outras palavras, Maastricht foi uma casa meio feita. Foi rejeitada pelo eleitorado dinamarquês e só foi aprovada no referendo francês de 1992, com 51% dos eleitores a favor. Havia um pressuposto generalizado de que as deficiências de Maastricht seriam colmatadas quando a esperada crise rebentasse.
Neste capítulo registam-se os três resgates gregos e o papel central da Alemanha em todo o processo. As principais razões para a sua influência foram o poder estrutural que a Alemanha detinha na UE, por ser de longe a sua maior economia e pelas vantagens conferidas aos Estados-Membros do Norte pelos seus sistemas de negociação salarial relativamente aos sistemas de negociação salarial mais fracos do Sul da Europa. Além disso, o Governo alemão teve de exportar imperativos internos – estas são palavras minhas – para a UE: a sua opinião pública era esmagadoramente hostil aos resgates no sul da Europa; as empresas receavam que a desagregação do euro fizesse explodir a moeda alemã que lhe sucedesse, o que minaria a competitividade pelos preços das exportações alemãs e levando à falência os bancos alemães com exposições aos outros países da zona euro; não menos importante, Webber argumenta que a declaração de Merkel de que a sobrevivência do euro era uma questão existencial para a Alemanha sublinhava o medo em Berlim de que, se o euro falhar, o “problema alemão” de um grande Estado da Europa Central, rodeado por Estados menores, ressurgisse. Por outras palavras, o neo-realismo desempenhou o seu papel, mas como um aviso e não como uma prescrição política.
A Ucrânia é o segundo estudo de caso. Em novembro de 2013, o presidente Yanukovitch rejeitou o acordo de associação proposto pela UE e assinou a União Económica Eurasiática de Putin – uma espécie de União Soviética fantasma. O conflito entrou numa situação de escalada; a Rússia em 2014 anexou a Crimeia, para grande aclamação popular em casa; a maioria russa na península votou entusiasticamente num referendo para aceitar a soberania de Moscovo. Merkel rapidamente assumiu a liderança na orquestração da resposta europeia, realizando 68 conversações com o presidente russo entre fevereiro de 2014 e novembro de 2015. Foram impostas à Rússia sanções à escala da UE, sustentadas por um amplo consenso europeu de que as ações da Rússia na Ucrânia representavam uma ameaça fundamental para a segurança europeia.
O papel de liderança da Alemanha, escreve Webber, pode ser atribuído à sua localização geográfica no centro da Europa; ao seu estatuto de principal parceiro comercial e de investimento da Rússia; ao estado saudável das finanças públicas alemãs, que permitiu a Berlim dar uma ajuda ao governo de Kiev; e também porque, como pessoa que domina a língua russa e que cresceu na República Democrática Alemã, Merkel tinha uma longa experiência em lidar com Putin. Como escreve Webber, ela alcançou a maioria de seus objetivos: a UE desenvolveu uma posição comum sobre a crise; a Alemanha, com apoio da França, negociou os acordos de Minsk com a Rússia; a UE não se desintegrou com o caso da Ucrânia, como aconteceu, por exemplo, durante a crise do Iraque em 2002-3, quando Berlim e Paris acabaram por ficar ao lado de Moscovo, contra o apoio britânico, polaco ou espanhol a Washington. No geral, Webber considera a política de Merkel como um sucesso na manutenção da unidade da UE, face às tensões entre capitais e empresas que pressionam por uma posição mais acomodatícia em relação a Moscovo e a um lobby mais firme dos governos que colocam as preocupações de segurança europeias no topo das suas prioridades.
O resultado da crise de Schengen e dos refugiados foi muito menos bem-sucedido. O acordo de Schengen de 1985, no qual os governos membros tinham concordado em abolir os controlos fronteiriços ao longo do tempo, foi absorvido pelos órgãos supranacionais da UE – a Comissão, o Parlamento Europeu e o TJE. Mas, em 2015, agudizaram-se os conflitos entre os Estados-Membros sobre a política de acolhimento de refugiados da zona de guerra do Oriente Médio, levando Merkel a fazer a sua famosa declaração de agosto de 2015, “Wir schaffen es” – sinalizando o Willkommen da Alemanha para uma onda de imigrantes, que terá atingido cerca de um milhão naquele ano. A sua ideia parece ter sido de que outros países membros seguiriam o exemplo da Alemanha. Mas Merkel enganou-se. A maré de imigração do mundo muçulmano tocou em preocupações profundas sobre o Islão como força política e religiosa na Europa; sobre os direitos dos estados membros de moldar as suas próprias políticas de imigração sobre quem poderia ou não tornar-se cidadão dos seus respetivos países de acolhimento; e sobre a legitimidade de Bruxelas em alocar quotas de imigrantes aos estados membros. Como aponta Webber, Merkel rapidamente descobriu que não tinha um parceiro estável; a autoridade do TJE foi questionada; e passou a verificar-se alguma renacionalização quanto à livre circulação e à política de asilo político. A Alemanha não teve a influência necessária na crise dos refugiados, observa Webber, que estava a ter na mesma altura face à crise da zona euro.
Quanto ao Brexit, Merkel sentou-se no banco de trás. O Primeiro-Ministro Cameron parece ter esperado poder fazer uma aliança entre Londres e Berlim a favor de uma UE mais intergovernamental. Mas, como já registei noutro local deste blogue, esta não foi a direção da política seguida por Berlim e Paris após a eclosão da crise na zona euro. Como diz Webber, Merkel não estava disposta a liderar o Brexit. Eu diria um pouco diferente: ela estava bastante preparada para permitir que Hollande assumisse a liderança e confrontasse Cameron com uma escolha clara: ou assinar “mais Europa”, ou ir para a porta da saída. De facto, o resultado da “renegociação” de Cameron do Reino Unido na UE provou ser invendável para o povo britânico; Merkel lamentou publicamente a votação do Brexit em 23 de junho de 2016. Mas depois da sua primeira reunião com a primeira-ministra May, quando se relata que May estava a tentar dar seguimento às esperanças vãs do seu antecessor para se alcançar um acordo bilateral entre Berlim e Londres, Merkel disse: “Não quero voltar a estar sozinha com esta mulher”. Merkel apoiou a posição francesa sobre o Brexit para delegar na Comissão a tarefa de negociar a saída do Reino Unido. A unidade dos 27 foi assim assegurada.
Eu diria que Merkel ajudou, de facto, a empurrar o Reino Unido para fora da UE, e ela fê-lo porque a pretensão do Reino Unido de uma UE de malha frouxa era incompatível com a sua própria preferência por uma UE forte e mais integrada. Em outubro de 2015, a Presidente Hollande e a Chanceler Merkel dirigiram-se ao Parlamento Europeu numa demonstração de solidariedade por “mais Europa” [12]. “Se alguém não quer uma Europa mais forte”, disse Hollande em referência ao Reino Unido, “o único caminho possível é simplesmente deixar a Europa”. Merkel não discordou abertamente: “Temos agora de resistir à tentação de voltar atrás, à prática dos governos nacionais. Neste momento, precisamos de mais Europa! A Alemanha e a França estão prontas”. Nigel Farage foi mais direto: “Quando Kohl e Mitterrand vieram aqui representar os seus países, foi uma parceria de iguais. Mas já não é assim. A França está agora diminuída, encurralada numa moeda, a moeda única. É uma ironia que um projeto concebido para conter o poder alemão nos tenha dado agora uma Europa totalmente dominada pelos alemães”.
Esta não é seguramente a conclusão de Webber. Encerrando a sua discussão sobre a (des)integração na UE, ele fornece uma visão matizada: A UE está a atravessar a crise da zona euro ficando mais integrada; não há mudança em termos de desintegração ou integração da UE no tratamento coletivo da crise da Ucrânia pela UE: há uma desintegração parcial da crise dos refugiados; e há uma grande desintegração “horizontal” com o Brexit. Webber não o diz, mas o Brexit é o equivalente à perda de 20 Estados-Membros mais pequenos da UE. Por outras palavras, não há um padrão uniforme de (des)integração a emergir dos seus estudos de caso: A sua conclusão: A Alemanha enquanto “hegemonia coxa” não é um Atlas capaz de manter a UE unida sobre os seus próprios ombros. Precisa de um parceiro de hegemonia e o seu parceiro preferido é a França.
Comentários finais sobre os livros de Bulmer/Paterson e de Webber.
Como os leitores terão compreendido, considero estes dois livros excelentes contributos para o debate em curso sobre para onde caminha a Europa. O livro Germany and the European Union: Europe’s Reluctant Hegemon? de Simon Bulmer e William Paterson argumenta que “a Alemanha não se tornou o poder hegemónico da UE”. Poderia ser lido em conjunto com o texto do antigo embaixador britânico em Berlim, o livro de Paul Lever, Berlin Rules, que argumenta que todas as grandes iniciativas sobre a UE e a Europa são primeiramente passadas pelo escrutínio alemão. O livro de Douglas Webber European Disintegration? The Politics of Crisis in the European Union, também nos apresenta uma visão matizada e vê o futuro da UE como mais bem assegurado através do “rejuvenescimento do par franco-alemão”. O seu livro pode ser lido em conjunto com o livro de Mai’a K. Davis Cross, The Politics of Crisis in Europe, (Cambridge University Press, 2017), que argumenta que as crises que analisa levaram ao reforço da União. Luuk Van Middelaar, em Quand l’Europe improvise: dix ans de crises politiques, (Gallimard, 2017, traduzido do holandês) argumenta que as graves crises dos últimos dez anos mostram a Europa em gestação de uma construção apolítica, herdada dos primeiros anos do projeto europeu, para uma entidade mais altamente politizada. Fiz uma recensão sobre cada um destes livros em https://storybookreview.wordpress.com/2019/01/21/british-ideas-of-europe-part-3-the-european-union-in-crisis/
O que se segue são algumas das minhas observações finais. Estas giram em torno dos conceitos-chave de realismo, da soberania dos Estados e da condição de anarquia. Estes são bem atuais e bem presentes nas ações dos dirigentes europeus e no comportamento dos principais Estados europeus, a Alemanha e a França. Jean Monnet é a pista. Se não se conseguir uma união federal, diz o principal arquiteto do projeto, então a condição de anarquia no mundo, e entre os Estados-Membros, esmagar-nos-á a todos, e lançar-nos-á no caminho da revolução e da guerra. Talvez o caminho seja longo, marcado por uma lenta deterioração das relações entre os Estados, mas a direção da viagem estará então bem definida. Para evitar esse futuro, a Europa tem de ser reformulada. Foi essa a motivação subjacente à disponibilidade de Kohl para colocar a DM como sacrifício no altar da Europa em 1989-92. Foi o que Mitterrand quis dizer quando disse ao Parlamento Europeu que “nacionalismo é guerra”. É o que leva Jean-Claude Juncker a dizer, “quando a questão se torna séria, é preciso mentir”.
Será que esse sentimento influencia a política de Berlim? A resposta de Paul Lever é que a Alemanha está a exercer o poder sem qualquer objetivo. A minha leitura dos autores destes dois livros é que eles discordam silenciosamente. Os autores destes dois livros consideram que a Alemanha se encontra na situação paradoxal de ter de impor a sua vontade aos outros Estados-Membros – nomeadamente na união monetária, sem êxito na crise dos refugiados – no interesse superior da União Europeia. A hegemonia alemã não está coxa na zona euro; atinge quase todos os seus objetivos; não está incomodada com a falta de consentimento entre os restantes Estados membros; a sua linguagem corporal diz que se se quer a união monetária, então será dentro das minhas condições. Tem de o fazer porque, caso contrário, perde o crucial apoio interno. Esse apoio, como Bulmer e Paterson demonstram, não pode ser tomado como garantido. A minha sobrinha bávara expressa-o numa frase de poucas palavras, não propriamente como piada: “hauptsächlich mir geht’s gut” – mal traduzido por “enquanto eu estiver bem, está tudo bem”. Não é uma filosofia muito exaltante e não oferece uma visão muito atual do futuro da Europa. Mas trata-se do n.º 1 da Europa através da proteção da sua base nacional e, se necessário, fá-lo utilizando o poder estrutural da Alemanha no euro. É baseada na posição de que devemos cuidar dos nossos próprios assuntos e de que os outros devem cuidar dos seus, tanto nacionais como dos compromissos que assumem na UE. A Nicolas Sarkozy terá sido dito o mesmo por Merkel ao discutir uma proposta de esforço conjunto para apoiar o sistema bancário europeu: “A Chanceler disse-nos: Devemos todos limpar a nossa própria merda”. [13]
Os autores dos dois livros apresentam diferenças matizadas quanto ao papel da Alemanha como estabilizador. A resposta de Webber é que a Alemanha é um estabilizador parcial: foi o BCE, não a Alemanha, argumenta ele, que estabilizou a zona euro – embora num equilíbrio instável; Merkel terá desempenhado um papel de liderança na crise da Ucrânia; não foi definitivamente um estabilizador na crise dos refugiados; e assumiu um papel secundário em relação ao Brexit. Bulmer e Paterson têm palavras mais duras a dizer sobre a crise da zona euro.
Kindelberger apresenta cinco funções para existir uma hegemonia, se se quiser atuar como um estabilizador nos mercados e na política internacionais. Desde 2010, a Alemanha desempenhou duas dessas funções: ajudou a controlar um sistema estável de taxas de câmbio (o euro) e assegurou a coordenação das políticas macroeconómicas. Mas estas duas funções têm sido aplicadas com critérios ordoliberais, que carecem de legitimidade na França e no sul da Europa. A Alemanha manteve um mercado aberto para mercados em dificuldade, opôs-se aos empréstimos anticíclicos, mas acabou por se tornar o principal fornecedor de crédito a países membros em dificuldades; e foi muito relutante em aceitar que o BCE atuasse como mutuante de último recurso nas facilidades do TARGET 2 do BCE, onde os excedentes comerciais alemães incorreram num impagável milhão de milhões de euros pelos parceiros comerciais do Sul da Alemanha. É impagável porque a Alemanha rejeitou a tese de que a crise da zona euro não se deve a uma crise de falta de competitividade, mas sim a uma crise de procura [14].
Porquê? Uma resposta rápida é que o ordoliberalismo não gere a procura. Mas há mais na política económica internacional da Alemanha do que ideias, embora definitivamente haja um choque de ideias entre o que pode ser chamado de uma França keynesiana e uma Alemanha ordo-liberal. Durante décadas, os aliados ocidentais – França, Reino Unido e Estados Unidos – solicitaram, intermitentemente, que a Alemanha permitisse que a moeda se revalorizasse (antes de 1999 e da introdução do euro) ou impulsionasse a procura interna. A resposta tem sido um Nein consistente.
Há duas razões para isso: a primeira é que, a partir de 1951, a Alemanha tem mantido quase persistentemente um excedente comercial; na década de 2000, esse excedente comercial ultrapassou muitas vezes o da China. O objetivo original do excedente comercial era que a República Federal evitasse a instabilidade monetária associada ao pagamento das dívidas do Tratado de Versalhes e aos défices regulares da balança corrente durante a década de 1920. Tal como com a abordagem da convenção constitucional na elaboração da Lei Fundamental, o objetivo primordial após a guerra foi evitar todos os erros, reais ou presumidos, cometidos pela República de Weimar. Um dos componentes do desejo de estabilizar a economia era a obtenção de um excedente comercial.
A segunda é a preferência por um sistema financeiro e bancário estável. Quando o marco alemão começou a revalorizar-se face a outras moedas a partir do final dos anos 60, o Bundesbank teve muito cuidado em não manter os fundos excedentários no sistema financeiro alemão, e assim fez da Alemanha, mais tarde de Berlim, um centro financeiro de primeira grandeza, em concorrência com Londres, Nova Iorque ou Paris. Em 1967, os três “grandes bancos” receberam uma piscadela do Bundesbank para se instalarem no Luxemburgo, onde podiam facilmente reciclar os referidos fundos sem perturbar o controlo apertado do Bundesbank sobre os agregados monetários domésticos. O Bundesbank também encorajou os grandes bancos a instalarem-se em Londres e em Nova Iorque durante a década de 1990: como o Sr. Kopper, presidente do Conselho de Administração do Deutsche Bank, disse em 1994, tanto o comunismo como o nacional-socialismo viram a taxa de juro como uma fonte de exploração. “Os sistemas desmoronam-se e os preconceitos sobrevivem”. [15] A consciência da história da Alemanha na primeira metade do século XX continua a assombrar a política alemã, e mais forçosamente em questões relacionadas com a finança e o dinheiro.
Por outras palavras, a Alemanha definitivamente prossegue um interesse nacional, e fá-lo através da exportação das suas preferências internas para a arena internacional como uma exigência. Além da opinião interna e das características especiais do sistema empresarial alemão, essas exigências derivam de dois pilares da República Federal.
O Bundesbank tem sido um pilar da República Federal, expressamente colocado acima da política e dedicado à estabilidade de preços. O outro pilar é o Tribunal Constitucional, cuja missão é proteger e promover o Estado de direito, o Rechtstaat. Por razões diplomáticas relacionadas com a política francesa, o Bundesbank insistiu em que o BCE fosse moldado à sua semelhança.
A França acedeu. O Tribunal Constitucional atuou em paralelo: tomou medidas nos seus dois acórdãos sobre Maastricht e Lisboa para reforçar os poderes das duas Câmaras do Parlamento. Ao afirmar que os Estados membros eram “senhores dos tratados”, diluiu fortemente o conceito de supranacionalismo; confirmou-o no acórdão sobre Lisboa ao declarar que a UE não era um Bundestaat, mas um Staatenbund, uma aliança de Estados soberanos; confirmou os direitos fundamentais dos cidadãos alemães, consagrados na Lei Fundamental, que tinham um direito inalienável através do exercício dos seus votos nas eleições para sancionar os seus legisladores.
O livro de Bulmer/Paterson dá grande relevo a este desenvolvimento crucial. Devia ser lido por todos os Remainers do Reino Unido, que permitiram a perda no referendo, porque não prestaram atenção suficiente às exigências do eleitorado britânico em ser capaz de sancionar os seus legisladores na altura das eleições. O Reino Unido, como argumentei, noutros locais, permaneceu oficialmente mais supranacional do que o Papa. Os altos funcionários de Whitehall juntaram-se a outros altos funcionários de outros Estados-Membros e marginalizaram Westminster. Não aconteceu nada disso na Alemanha.
O Tribunal Constitucional e o Bundesbank, nos seus próprios domínios, insistiram na defesa dos valores alemães, tal como estabelecidos na Lei Básica e na própria fundação estatutária do Bundesbank. Será que a Alemanha tem capacidade para moldar o futuro da Europa? O Tribunal Constitucional afirmou que se a UE quisesse avançar no sentido de se tornar um Bundestaat, teria de ser convocada uma convenção constitucional. Está longe de ser claro que a convenção decidiria a favor de uma federação da UE: os únicos termos em que se poderia considerar que ela decidiria a favor de uma federação europeia seria se essa federação tivesse, de facto, na sua base a própria Constituição alemã no seu conjunto.
Esta é a visão da Alemanha. Não devemos procurar uma visão, sugiro, nas palavras da Chanceler Angela Merkel. Não lhe compete a ela apresentar-nos uma visão. Isso é tarefa para o Presidente alemão, para o Bundesbank e para o Tribunal Constitucional.
Qual é a possibilidade de a França engolir um tal formato para o futuro da Europa? O Presidente Macron parece pensar que é possível: fala da soberania da UE, uma soberania que poderia ser compatível com a ideia dos Estados como “senhores dos Tratados”. Mas a própria frase é baseada no facto de os Estados membros serem os seus próprios donos, donos separados e distintos. Isso está longe de ser uma conceção da UE como supranacional. É o Tribunal Constitucional que contesta as reivindicações do TJE, e com razão: como o texto do parecer jurídico sobre o Tratado de Lisboa citado acima indica claramente, os poderes que o TJE alega como sendo os seus nunca foram reconhecidos categoricamente em qualquer Tratado. Se o Tratado Constitucional de Giscard d’Estaing tivesse ultrapassado o obstáculo dos referendos holandês, francês e irlandês, a UE ter-se-ia tornado supranacional de um dia para o outro. Não o é, e a defesa da Alemanha da sua própria soberania permanece firmemente no seu lugar.
Se vivemos numa meia casa, em parte supranacional, em parte intergovernamental, será que a Alemanha dispõe dos meios para impor os seus pontos de vista como uma potência hegemónica? Pode utilizar pagamentos paralelos; pode pisar países pequenos, como a Grécia, por causa da crise da zona euro, ou como Portugal e a Irlanda em 2003, que foram criticados por apresentarem défices orçamentais, enquanto a Alemanha tomou a lei nas suas próprias mãos e não respeitou no seu próprio país o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Pode repreender a Hungria e a Polónia por serem “nacionalistas”. Mas, diz Webber, a história da UE fala por si. Tem um papel central mas trata-se de uma hegemonia coxa. Precisa da França.
Na crise da zona euro, a Alemanha ficou efetivamente sozinha. Na minha opinião, Merkel rasgou o véu da pretensão dos chanceleres anteriores de que a Alemanha e a França eram iguais. E isto foi feito brutalmente; a Alemanha, é a conclusão a tirar, está na mó de cima e a Europa está na mó de baixo. A Alemanha pode ser uma hegemonia coxa ou relutante, mas é uma hegemonia largamente não negociável. De facto, a Alemanha fez com que a integração se processasse a passos largos no domínio da união monetária, orçamental e bancária. Mas esse progresso na integração tem sido, em si mesmo, divisor, polémico. Definitivamente, a Alemanha na crise da zona euro não agiu de forma benevolente. Na política externa e de segurança, ela tem uma política: não cumprimento do compromisso da NATO para que os países membros invistam um pouco mais de 2% do PIB em segurança. A Alemanha investe pouco mais de 1%. Quanto ao plano dos valores, a Alemanha é militantemente pacifista. Talvez essa seja a chave para o papel que Merkel desempenhou na crise da Ucrânia: talvez ela estivesse à procura de minimizar as consequências da briga entre Berlim e Moscovo. Definitivamente, tanto a França como a Polónia estão de olho nas relações da Alemanha com a Rússia.
Os autores destes dois livros que suscitam uma séria reflexão argumentam muito claramente que a Alemanha não está à altura da tarefa de liderar uma política tão complexa como a da Europa. Precisa de parceiros: o Reino Unido seguirá talvez o Brexiting; a França, com o Presidente Macron, está disposta, mas será que vai conseguir obter o que andou a pedir durante vinte anos de união económica de uma Alemanha que sempre disse Nein? Macron está a tentar novamente: numa carta a ” Dear Europe: Brexit is a lesson for all of us; it’s time for renewal”, (Querida Europa: O Brexit é uma lição para todos nós; é tempo de renovação”), [16] escreve, “Estamos num momento crucial para o nosso continente, um momento em que juntos precisamos de reinventar política e culturalmente a forma da nossa civilização num mundo em mudança. Chegou o momento de um renascimento europeu. Assim, resistindo à tentação do isolamento e da divisão, proponho que construamos juntos esta renovação em torno de três ambições: liberdade, proteção e progresso”.
O que Macron quer é um Grande Salto para escrever uma constituição para os Estados Unidos da Europa. Implicitamente, com os seus aliados britânicos, ele deseja que o Brexit venha a falhar. Explicitamente, ele teme o renascimento do nacionalismo – a onda populista que Webber sinaliza no seu último capítulo. Qual é o nacionalismo que ele mais teme? A tragédia que pode estar no centro da política francesa desde 1950 para uma Europa federal supranacional, é que ela é cega para a realidade de que o Estado nacional é Janus: guerreiro, de um lado, e democrático do outro. Ao arriscar a supressão da democracia parlamentar a favor de uma Europa mais supranacional, a diplomacia francesa arrisca-se a contribuir para reavivar a face mais feia do nacionalismo. É este tema que desenvolvo em “Europe’s revolution-the unintended consequences of good intentions – A revolução da Europa – as consequências involuntárias das boas intenções”, texto este disponível em: https://storybookreview.wordpress.com/2018/09/30/europes-revolution-the-unintended-consequences-of-good-intentions/
________________________________________
Notas
Parte II
[1] “La C.E.D. est rejetée: une vibrante Marseillaise a salué le résultat du scrutin”, L’Humanité, 30.08.1954.
[2] De iure belli ac pacis, Book I.Chapter 3.Section 7.paragraph1.
[3] Citado em Miller’s “Hugo Grotius” entrada em Stanford Encyclopedia of Philosophy: segundo Miller, “Grotius ficou perturbado quando o poderoso cardeal francês Richelieu lhe contou” este princípio (6-7).
[4] Citado em Strobe Talbott, Monnet’s Brandy and Europe’s Fate: a determined Frenchman’s vision of integration serves as a guide to the unending eurozone crisis”, The Brookings Essay, November 2, 2014.
[5] John Mearsheimer,The Tragedy of Great Power Politics, New York: W. W. Norton, 2001. p. 35.
[6] Em Stanley Hoffman, Essais Sur La France, Editions du Seuil, 1974, pp. 383-433.
[7] Robert O. Keohane, Joseph S. Nye, Stanley Hoffman, After the Cold War: International Institutions and State Strategies in Europe, 1989-1991, Harvard University Press, 1992.p. 383.
[8] Stanley Hoffman, Gulliver’s Troubles: or, the Setting of American Foreign Policy, McGraw-Hill, 1968.
[9] Redding G, The thick description and comparison of societal systems of capitalism, Journal of International Business Studies, 2005, Vol. 36, 123–155; M A Witt and G. Redding “The Oxford Handbook of Asian Business Systems”, Oxford University Press, 2014
[10] Judy Dempsey, E.U. Elites Keep Power From the People, New York Times, August 22, 2011.
[11] European Commission, Standard Barometer, Spring 2015. Tables of Results. Public Opinion in the EU. TNS opinion and social. European citizenship. p. T115.
[13] Jean Quatremer, « L’Allemagne est-elle encore européenne», Le Canard Enchainé, 2 février 2009.
[14] Charles Wypolosz, The Eurozone Crisis and the Competitiveness Legend, Asian Economic Papers, 12(3):63-81 October 2013.
[15] “Kopper gesteht Arroganz”, Handelsblatt, June 15, 1994.
[16] The Guardian, March 4, 2019.
_______________________________________
O autor: Jonathan Story (1940-) é Professor Emérito de Economia Política Internacional no INSEAD e Professor Visitante Distinto na Fordham Graduate School of Business, Nova Iorque. Antes de ingressar no INSEAD em 1974, trabalhou em Bruxelas e Washington, onde obteve seu doutoramento na Johns Hopkins School of Advanced International Studies.
O seu último livro é China UnCovered: o que você precisa saber para fazer negócios na China, (FT/ Pearson’s, 2010) (www.chinauncovered.net) Os seus livros anteriores incluem “China: The Race to Market” (FT/Pearsons, 2003), The Frontiers of Fortune, (Pitman’s, 1999); e The Political Economy of Financial Integration in Europe : The Battle of the Systems, (MIT Press, 1998) sobre união monetária e mercados financeiros na UE, em co-autoria com Ingo Walter da NYU. O tema principal que ligou este trabalho foi a análise da mudança dinâmica na Europa, no mundo e na China e das suas implicações para o comércio internacional. Os seus livros estão traduzidos para francês, italiano, alemão, espanhol, chinês, coreano e árabe. Ele também é co-autor do Oxford Handbook on Business and Government (2010), e contribuiu com inúmeros capítulos em livros e artigos em revistas profissionais. É colaborador regular de jornais e foi quatro vezes vencedor do prémio “Melhor Caso do Ano” da European Case Clearing House.
Ele ministra cursos sobre negócios internacionais e economia política global. No campus INSEAD, em Fontainebleau e Singapura, ensinou política europeia e mundial, mercados e negócios no MBA e programas de doutoramento. Ensinou no Programa de Gestão Avançada emblemática do INSEAD nas últimas três décadas, bem como em outros cursos de Desenvolvimento Executivo e cursos específicos da empresa. Jonathan Story trabalha com governos, organizações internacionais e empresas multinacionais.