Hoje é dia de eleições europeias – “A Alemanha na mó de cima, a Europa na mó de baixo. Debate” (parte I), por Jonathan Story

eleições europeias 3

 

Introdução, por Júlio Marques Mota

Hoje é dia de eleições, de eleições europeias. Nesse sentido, editamos dois textos de Jonathan Story, professor emérito do INSEAD em Fontainebleau, França, escola de onde hoje sai uma grande parte dos neoliberais que ocupam a direção de gabinetes do poder da Comissão e das suas múltiplas agências.

O primeiro – A Alemanha na mó de cima, a Europa na mó de baixo – é um texto académico, profundo, rico de referências para leituras adicionais, enquanto o segundo texto – A trajetória de Theresa May, de Primeira-Ministra a governadora da União Europeia para a província da Grã-Bretanha – igualmente profundo, mas incisivo e politicamente frontal. Deste ponto de vista, um texto excelente sobre o processo de negociação do Brexit entre a UE e o Reino Unido e as suas peripécias, muito diferente do anterior, e que também faz luz sobre o papel de Theresa May nesse processo.

Algumas breves notas sobre o primeiro texto. É um texto que traça em grandes pinceladas de artista as grandes questões que atravessam a União Europeia e que condicionam fortemente o próprio futuro da Europa como espaço.

Servindo-se de uma recensão a dois livros que reputa de muito importantes, Germany and the European Union: Europe’s Reluctant Hegemon?, de Simon Bulmer e William Paterson, e o livro European Disintegration? The politics of Crisis in the European Union, de Douglas Webber, Jonathan Story obriga-nos a todos a refletir sobre o que afinal tem estado em jogo nesta União Europeia e que condicionantes se apresentam sobre o futuro da Europa.

Na minha opinião, nada do que Story aqui nos fala se falou nestas eleições europeias. E devemo-nos perguntar porquê. Do meu ponto de vista, a resposta é bem simples: à direita não se fala porque não corresponde ao diktat de Bruxelas e Berlim, sendo, portanto politicamente incorreto. E, adicionalmente, não nos podemos esquecer que pôr em causa o diktat de Bruxelas e Berlim é colocar em risco uma eventual progressão política para altos quadros nas estruturas de poder da União Europeia. Estas razões são mais que suficientes para que os candidatos ao Parlamento Europeu pertencentes aos Partidos tradicionais do arco do Poder (PS, CDS e PSD) passem sob silêncio os verdadeiros e grandes problemas de que sofre a União Europeia e que a poderão levar à sua própria desintegração. Quanto à esquerda também não se fala deles ou fala-se apenas colateralmente porque a politica de intimidação e de medo desencadeada a partir dos centros de poder nacional e internacional e reproduzida até ao absurdo pelos media gera um sentimento de impotência nas populações que os leva a entrar em pânico face às consequências que poderão advir da oposição a Bruxelas e a Berlim.

A oposição ao pensamento dominante na Europa, ao centro extremo político que é tão perigoso ou mesmo mais que qualquer outro extremismo ocidental, torna-se pois uma posição que eleitoralmente leva a perder votos. Portanto a crítica ao atual modelo europeu torna-se assim tema que a própria esquerda genericamente exclui, se pretende ganhar eleitoralmente. E nas eleições está-se sempre com a intenção de aumentar o seu número de votos. No fundo ganhar à esquerda tem um preço elevado: ficar cúmplice do modelo que é o simétrico do que a própria esquerda defende como política económica e social! Ganhar assim é, mas apenas deste ponto de vista, uma vitória à Pirro. No entanto, não temos outra forma de nos manifestarmos contra esta Europa senão votar à esquerda. Pobres eleitores que nós somos afinal. E tudo isto porque estamos bloqueados num modelo económico e social que nos estrangula quer isoladamente como países quer como espaço integrado que se pode claramente vir a desintegrar.

Curiosamente, a leitura do primeiro texto de Jonathan Story com as suas muitas referências históricas de há décadas sobre livros onde se discute o futuro da Europa de então, afinal o nosso dramático presente de hoje, faz-me lembrar um pequeno incidente da minha longa vida de professor de 37 anos. Um certo aluno de mestrado, de elevada média de licenciatura, queria que o orientasse para a sua tese de mestrado e para a qual não tinha ainda tema. Sugeri-lhe vários temas possíveis. Um deles foi liminarmente por ele rejeitado, porque era um tema fora de moda e porque o obrigaria a ler livros já fora do seu tempo. Lembrei-lhe uma afirmação de Peter Kenen inserida numa nota de pé de página de um seu manual de Economia Internacional onde nos anos noventa recomendava a leitura de um livro de Richard Cooper dos anos 60, dizendo-nos Peter Kenen nessa nota: “o mundo mudou muito mas os problemas são os mesmos”, o que aqui cito de memória. O mesmo se aplica aqui e por isso a importância das citações múltiplas de Jonathan Story sobre livros já “antigos” que merecem agora ser lidos ou mesmo relidos.

Um texto academicamente importante, este de Jonathan Story, e numa altura em que claramente toda a sua temática está deslocada no ensino que se pratica hoje nas nossas Universidades, tanto no âmbito da política económica como da economia política ou ainda e, sobretudo, no âmbito da Política Económica Internacional ou das Relações Económicas Internacionais. Precisamente sobre estes temas tratados  analisados no primeiro texto de Jonathan Story não posso deixar de lembrar aqui o trabalho exemplar a todos os níveis de Joaquim Feio como docente na Faculdade de Economia, na licenciatura em Relações Económicas Internacionais.

Muitos anos já se passaram sobre estes tempos  de docência e do que hoje resta deles e do espirito profundamente crítico  nessa época desenvolvido não terá, de certeza, nada a ver com a temática do texto de Jonathan Story hoje por mim publicado nem com a estrutura analítica de uma exposição rigorosa , profunda e  altamente crítica, que me fez relembrar os tempos de outrora, de antes da reforma de Bolonha .

Por tudo isto dedico a publicação do primeiro texto, A Alemanha na mó de cima, a Europa na mó de baixo, ao meu colega e amigo Joaquim Feio, em homenagem ao trabalho por ele desenvolvido nestas áreas enquanto docente, um texto escrito muito ao seu próprio estilo, profundo, rico de referências para leituras adicionais, de escrita elegante e, por vezes, também elítico, a forçar-nos a aumentar a nossa concentração no próprio texto. Os seus antigos alunos que o confirmem!

Por razões similares dedico a publicação do segundo texto, A trajetória de Theresa May, de Primeira-Ministra a governadora da União Europeia para a província da Grã-Bretanha, ao meu colega e amigo Boaventura Sousa Santos, um texto escrito muito ao seu próprio estilo, profundo, incisivo e politicamente frontal. Deste ponto de vista, um texto muito diferente do anterior. A concluir esta última dedicatória, cabe-me aqui relembrar o seu papel de dinamizador central da construção da FEUC, desde os anos da década de 70, enquanto Faculdade, o seu preponderante papel como docente na área da Sociologia e o seu não menos importante papel de investigador, um homem que formou e moldou várias gerações de investigadores e docentes.

Ao Joaquim Feio e ao Boaventura Sousa Santos daqui lhes mando um abraço, dizendo-lhes que tenho saudades dos tempos em que com eles discutíamos o que ensinar e como ensinar face aos alunos que tínhamos e às necessidades sentidas do país. Tudo isto fazia parte das nossas preocupações e das nossas práticas quase que quotidianas, em alturas em que tudo isto era sujeito a intensos e abertos debates. Uma prática que foi eliminada da vida universitária de hoje, o que é devido à voragem da linha austeritária imposta e conduzida a partir de Berlim e Bruxelas, à traição dos clercs, ao modelo de ensino universitário determinado pela  reforma de Bolonha, à transformação conexa das Universidades em Instituições  equivalentes a entidades cotadas em bolsa, com os seus ratings, e, por fim mas não menos importante, com o corpo docente e a sua atividade a ser altamente desvalorizada em nome também de uma cotação, do rating de cada docente, da transformação da qualidade em quantidade, uma suma, em nome da ditadura das indicadores, das cotações.

Coimbra, 26 de maio de 2019

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A Alemanha na mó de cima, a Europa na mó de baixo? Debate. Parte I

Jonathan Story Por Jonathan Story, professor emérito, INSEAD

Publicado por Writing about history, politics & economics, em 17 de fevereiro de 2019 (texto original aqui)

Uma resposta ocasional à questão a desenvolver no título desta crítica de livros pode sugerir que as duas afirmações contidas no título são causais e que a causa principal é o facto de a Alemanha ser o líder da União Europeia. Ambos os livros sob recensão não se apressam para chegar a uma tal conclusão, mas oferecem análises mais calibradas. O livro Germany and the European Union: Europe’s Reluctant Hegemon?, de Simon Bulmer e William Paterson: responde à questão levantada pelos autores, concluindo que “a Alemanha não se tornou o país hegemónico da UE”. Douglas Webber, o autor de European Disintegration? The politics of Crisis in the European Union termina em forma de conclusão, em complemento a Bulmer e Paterson, com a afirmação de que a Alemanha sozinha não pode manter o projeto europeu unido: “o rejuvenescimento do par franco-alemão, escreve ele, …oferece a melhor oportunidade de oferecer à UE uma liderança hegemónica estabilizadora”.

Ambos os livros estão muito bem documentados. Ambos são escritos por autores com décadas de experiência nos seus respetivos temas. Ambos se baseiam em leituras exaustivas, entrevistas e reflexões. Ambos os livros merecem também uma atenção generalizada, não só nos corredores sagrados das Universidades, mas também nos principais meios de comunicação social – jornais, semanários, rádio e televisão – em toda a Europa, na América do Norte e não só. Afinal de contas, o seu tema é sobre o Estado-líder na Europa e o principal empório do mundo, a propósito do que, na minha opinião, estes autores são cautelosamente pessimistas.

Começarei por fazer a recensão do livro Germany and the European Union, apresentarei a estrutura e os temas principais, depois acrescentarei alguns comentários meus antes de prosseguir na Parte II com uma análise do livro de Webber, European Disintegration? e aqui também apresentarei a estrutura e os temas principais, acrescentarei comentários e terminarei com uma exposição a ligar os dois livros com algumas observações mais gerais sobre o futuro da Europa.

 

O relutante poder hegemónico da Europa?

O livro está estruturado em 7 capítulos, apoiado por uma introdução para enquadrar o tema e uma conclusão. O capítulo 1, Alemanha e integração europeia, está organizado em torno das dimensões política, económica e identitária do que os autores chamam a vocação europeia da Alemanha. O capítulo é essencialmente histórico e revê o papel da Alemanha na UE até à assinatura do Tratado de Lisboa, em dezembro de 2007. O capítulo 2, As fontes do poder europeu da Alemanha, centra-se no período após 2010, tal como o resto do livro. Neste capítulo considera-se a UE como um quadro institucional para a Alemanha; a política enquadra-se nas instituições alemãs; e os recursos disponíveis para a Alemanha como um potencial poder hegemónico. Os capítulos 3 e 4 centram-se na política interna: o capítulo 3, Instituições alemãs e elaboração de políticas da UE: constrangimentos ou possibilidades de execução? apresenta a complexa estrutura institucional da Alemanha, incluindo o governo federal, o Bundestag e o Bundesrat, e duas instituições fundamentais, o Tribunal Constitucional Federal e o Bundesbank. O capítulo 4, Atores Políticos Alemães e a Política Europeia: uma nova politização? discute a opinião pública, os partidos políticos e a importância dos principais grupos de interesse. A tese aqui desenvolvida é que a crescente importância da política europeia tem contribuído para a sua politização na Alemanha. O capítulo 5, A política europeia alemã no século XXI, defende que houve uma forte continuidade desde os primórdios da integração europeia e discute a política alemã em áreas-chave da política interna e externa da UE. Os capítulos 6 e 7 são apresentados como casos particulares da política europeia alemã: o capítulo 6, Política Monetária e a Crise da Zona Euro: a emergência do poder hegemónico alemão?  analisa os anos pós-2010 associados às crises na zona euro; o capítulo 7, Do anão político ao poder politico hegemónico? A política externa alemã em transição, analisa a influência da Alemanha no desenvolvimento da Política Externa e de Segurança Comum Europeia, como é que a opinião alemã foi politizada, com particular referência à crise na Ucrânia em 2014. O capítulo final apresenta uma resposta matizada à pergunta do título do livro, que os autores resumem parafraseando uma afirmação que De Gaulle tinha feito sobre o futuro do Brasil: “A Alemanha é uma hegemonia futura, e sempre o será”. A seguir, apresentarei alguns dos destaques do livro e os meus comentários finais serão deixados para a Parte 2 do presente trabalho.

 

A evolução histórica da vocação europeia da Alemanha.

No início foi a Stunde Null [a hora zero], a rendição incondicional da Alemanha Nacional-Socialista às potências aliadas no decorrer do período de abril a maio de 1945. Quatro anos mais tarde, em 8 de maio de 1949, a convenção constitucional da Alemanha Ocidental aprovou uma Lei Fundamental, estabelecendo a República Federal.

A Lei Fundamental enumera os direitos inalienáveis e fundamentais de todos os cidadãos, aprova a separação de poderes, confirma o Estado de direito, uma imprensa livre e eleições regulares, estabelece regras para assegurar uma maioria governante estável, e coroa este todo com um poderoso Tribunal Constitucional para garantir que as regras do Rechtstaat sejam rigorosamente cumpridas. A Lei Básica obriga igualmente o legislador a criar um banco central federal – um compromisso que foi assumido em julho de 1957, fundindo os bancos centrais regionais (Länder) na autoridade do Bundesbank, atualmente responsável pela emissão de notas de banco e pela estabilidade da moeda. O Tribunal Constitucional Federal (TCF) e o Banco Federal (Bundesbank) são as duas instituições centrais da República Federal que estão acima da política e estabelecem os limites dentro dos quais os assuntos públicos da Alemanha são conduzidos. O artigo 23 da Lei Fundamental também compromete a República Federal a realizar uma União Europeia, “que esteja comprometida com os princípios democráticos, constitucionais, sociais e federais e com o princípio da subsidiariedade e garanta uma proteção dos direitos fundamentais substancialmente comparável à da Lei Fundamental”. O artigo 24 estabelece que a federação pode transferir direitos soberanos para instituições internacionais.

 

Os anos iniciais

Os autores dividem a história da vocação europeia da Alemanha de 1949 a 2018 em diversas fases: os anos de pré-soberania de 1949-55, quando o Chanceler Adenauer lançou as bases para a orientação ocidental do país (Westbindung), nomeadamente com a assinatura do Tratado de Paris de Abril de 1951, que lançou as bases para as instituições europeias supranacionais e a reconciliação com a França; os anos de 1955 a 1969, quando o Chanceler Adenauer e Erhardt se esforçaram por reconstruir a salonfähigkeit [salubridade] da Alemanha ao levarem a cabo a incorporação da República Federal na NATO e depois na CEE; os anos 1969 a 1989, quando o Chanceler Willy Brandt lançou as bases para um desanuviamento nas melhores relações com a URSS, a República Democrática Alemã e os outros Estados comunistas da Europa Central e do Sudeste, e que os Chanceleres Schmidt e Kohl complementaram, passando com a França a incorporar a estrutura intergovernamental em desenvolvimento do Conselho Europeu a par das componentes supranacionais da política europeia; os anos 1989-92, culminando na unificação alemã, descrita pelo eminente analista político alemão, Karl Kaiser, como “um dos maiores triunfos da liderança e do profissionalismo diplomático” na história moderna.

A unificação alemã transformou a Alemanha e transformou a UE. Em termos de opinião pública, incorporou na Alemanha 16 milhões de pessoas que não estavam familiarizadas em nada com todo o processo de integração europeia. Com a unidade alemã alcançada, a identificação com a nação alemã aumentou, como o indicam os autores, e a identificação com a UE estagnou ou ficou sujeita a grandes oscilações de sentimentos. A integração dos novos Länder também alterou o equilíbrio da política partidária e transformou as prioridades da política pública alemã, nomeadamente no que se refere à agricultura e aos auxílios estatais. Ao mesmo tempo, as regras da Alemanha Ocidental e da Comunidade Europeia foram transferidas por inteiro para os novos Länder, juntamente com os compromissos assumidos no Conselho Europeu de Estrasburgo, em dezembro de 1989, e no Conselho Europeu de Dublin, em abril de 1990, de realizar conferências intergovernamentais sobre a união económica e monetária e sobre a união política. A unidade da Alemanha acelerou o desenvolvimento da CE de comunidade para união.

 

Da unidade alemã à hegemonia alemã?

Os anos de 1992 a 2018 marcaram uma mudança fundamental nas relações da Alemanha com a Europa. Durante mais de duas décadas, os contribuintes alemães ocidentais transferiram 6% do PIB em subsídios para os novos Länder; os novos cidadãos da República Federal não tinham sido induzidos a apoiar a orientação ocidental do país; as suas indústrias foram basicamente fechadas por empresas alemãs ocidentais que trabalhavam através do Treuhandanstalt; e as suas grandes herdades diluíram a coligação das pequenas explorações agrícolas da Alemanha Ocidental que tinha sustentado o apoio à Política Agrícola Comum. No entanto, o chanceler Kohl continuou com as políticas de integração herdadas dos seus antecessores, impôs à União Monetária uma configuração do seu Banco central em tudo semelhante ao Bundesbank e impulsionou com sucesso uma agenda alemã para uma Política Externa e de Segurança Comum, enquanto incorporou as questões de segurança interna e de justiça no âmbito amplo dos assuntos europeus.

Depois, deu-se uma grande mudança com os governos de coligação SPD-Verdes de 1998 a 2005, quando o Chanceler Schröder, nas palavras dos autores, se mostrou mais preparado para enquadrar a sua política em torno dos interesses nacionais. Esta é, a meu ver, uma forma suave de afirmar a mudança: em 2002, Schröder decidiu que a Alemanha não apoiaria em circunstância alguma os Estados Unidos e os aliados ocidentais no Iraque (o antigo Chanceler Kohl salientou que tudo o que os aliados ocidentais estavam a fazer era pedir apoio para levar à justiça um criminoso internacional, Saddam Hussein). Esta foi a primeira vez desde 1945 que Berlim disse Nein à politica seguida por Washington. Schröder, em seguida, desrespeitou as regras elaboradas pelos seus antecessores no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento que impunha as regras para se manter a disciplina orçamental na zona euro; Schröder introduziu depois as chamadas reformas Hartz, para tornar o mercado de trabalho mais flexível; para utilizar os processos de negociação salarial de modo a manter os salários baixos e os níveis de produtividade a aumentar; e para promover a poupança sobre o consumo. O resultado foi um enorme aumento do excedente comercial alemão para níveis de 8-9% do PIB na altura da crise financeira mundial de 2008. No cargo, e ainda mais fora do cargo, ele defendeu a Rússia como o principal fornecedor de energia para a Alemanha. Os autores não mencionam que esta política energética pró-russa não passou despercebida em Paris. Ela foi agravada pela decisão abrupta da Chanceler Merkel, em 2011, de abandonar a energia nuclear, cujo principal fornecedor poderia ter sido a França.

A outra prioridade da coligação SPD-Verdes era a defesa do Tratado Constitucional Europeu, elaborado sob a direção do antigo Presidente francês, Giscard d’Estaing. A cláusula fundamental do Tratado era o artigo I-6.º, que estabelecia que “A Constituição e o direito adotado pelas instituições da União no exercício das competências que lhe são atribuídas têm primazia sobre o direito dos Estados-Membros”. A autoridade supranacional para fazer prevalecer a Constituição seria o Tribunal de Justiça Europeu. Mas a Constituição foi rejeitada em referendos sucessivos em França, nos Países Baixos e na Irlanda. Como os autores salientam, a Chanceler Merkel salvou o Tratado, que foi rejeitado, sob a forma do Tratado de Lisboa. Como Giscard d’Estaing disse no Parlamento Europeu, o Tratado de Lisboa era, de facto, o mesmo que o Tratado Constitucional, mas colocado numa outra embalagem e tornado mais opaco. Esta cláusula fundamental da supremacia foi devidamente incluída num anexo do Tratado de Lisboa.

O parecer jurídico de 22 de junho de 2007 em que se baseia este anexo ao Tratado de Lisboa declara: “Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o primado do direito da UE é um princípio fundamental do direito da União. Segundo o Tribunal, este princípio é inerente à natureza específica da Comunidade Europeia. Na altura do primeiro acórdão desta estabelecida jurisprudência (Costa/ENEL, 15 de julho de 1964, Processo 6/641) não havia qualquer menção à primazia no Tratado (o itálico é meu). Continua a ser o caso atualmente. O facto de o princípio do primado não ser incluído no futuro tratado em nada altera a existência do princípio e a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça”. [1]

Por outras palavras, o Tribunal reivindica a supremacia, mas essa supremacia não é reconhecida em nenhuma forma de Tratado. Tem sido reivindicada pelo ativismo judicial, e consentida pelos Estados membros, como uma conveniência provisória.

 

Integração europeia e/ou ordoliberalismo.

Como explicam os autores, duas ideias abrangentes têm guiado a política alemã de integração europeia: uma é uma preferência amplamente partilhada entre as elites alemãs por uma estrutura federal europeia, semelhante à própria experiência interna da Alemanha; a outra é o “ordoliberalismo”, onde o ordo se refere à necessidade de o Estado criar uma ordem, em vez de deixar os mercados entregues aos seus próprios princípios. O ordoliberalismo informa o conjunto de princípios que sustentam a economia social de mercado – concorrência, direitos de propriedade, mercados abertos e, pode-se acrescentar, a redistribuição de rendimento dentro da federação. Os princípios tomam forma institucional na forma do TCE, do Bundesbank, do Cartel Office para contrariar tendências monopolísticas ou do Conselho de Assessores Económicos que se pronuncia regularmente sobre política e desempenho económico. Por sua vez, essas instituições, criadas sob a República Federal, são sustentadas por bancos locais, associações empresariais, sindicatos e pelos dispositivos de formação e de segurança social herdados da era Bismarck

O sucesso alcançado ao longo de décadas consolidou um consenso generalizado em apoio a esta economia social de mercado, que os autores definem incisivamente como um casamento das ideias de ordoliberalismo e da política bismarckiana. Desde os anos da fundação da CEE, a política alemã tem sido a de as exportar para o tecido da integração europeia, vista esta última como antídoto para o nacionalismo. Onde a República Federal desenvolveu uma identidade nacional antes da unificação, nos anos 1989-92, foi em antítese ao passado nacional-socialista e ao presente comunista na RDA. Os autores citam Paul Lever, antigo embaixador britânico na Alemanha, dizendo que “a União Europeia é em certa medida a religião estatal da Alemanha”. Ver a minha recensão ao livro de Lever em: https://storybookreview.wordpress.com/2017/12/30/berlin-rules-why-what-how-and-is-that-so.

 

A Alemanha num mundo em mudança.

Durante as duas décadas entre a unificação alemã e a crise financeira mundial de setembro de 2008, alguns dos fatores que contribuíram para um equilíbrio feliz entre as vocações nacional, europeia e mundial da Alemanha tornaram-se menos favoráveis. A preocupação da opinião pública com os custos da unificação contribuiu para um endurecimento das regras internas em matéria de esbanjamento orçamental; com a unificação, o apoio público a “mais Europa” – a preferência de Kohl – arrefeceu; a França não conseguiu implementar as amplas reformas de política interna necessárias para alinhar a sua economia política com as exigências da união monetária; a expansão da adesão à UE, primeiro aos países nórdicos e à Áustria, e depois aos antigos estados comunistas da Europa Central e do Sudeste, complicou a tarefa de uma governação comunitária mais alargada; a vantagem geográfica da Alemanha no coração da economia europeia mais vasta ajudou a ampliar a diferença da situação alemã face à França e aumentou o número dos seus parceiros preferidos na Europa; a globalização expandiu o número de mercados extra-europeus para o crescimento das empresas alemãs, ajudou a fomentar a ascensão da China e contribuiu para que Obama direcionasse os seus esforços em termos de política externa dos EUA para o Pacífico. Quando a crise da dívida grega eclodiu em maio de 2010, o mundo estava a tornar-se um lugar muito diferente do que era na época da unificação alemã.

Como escrevem os autores, a evolução da União Europeia em 2010 levou a Alemanha a assumir um pouco habitual papel central nos assuntos europeus. As ideias ordoliberais sobre orçamentos equilibrados, agora transpostas para o direito alemão, já não eram tão facilmente compatíveis com o compromisso duradouro da Alemanha para com a União Europeia. As contradições já estavam latentes há algum tempo, eu poderia mesmo argumentar que desde o final da década de 1960. Tornaram-se mais evidentes durante as negociações do Tratado de Maastricht e revelaram-se impossíveis de ocultar a partir de maio de 2010. O livro centra-se nos anos que se seguiram, quando a política europeia foi atingida por crises sucessivas: a crise da zona euro; o declínio na importância da relação com a França; o retrocesso do sul da Europa para as políticas de austeridade da zona euro em grande parte moldadas pelas preferências do governo de Berlim; a crise da Ucrânia de 2014, e a anexação militar da Crimeia pela Rússia; a crise grega do primeiro semestre de 2015, seguida pela crise dos refugiados do segundo semestre; a divisão entre os Estados-Membros da Europa Ocidental e Oriental sobre como lidar com a crise da imigração; o voto Brexit de abril de 2016, seguido pela vitória do Trump nas eleições presidenciais de novembro. Inevitavelmente, as tensões mostravam uma notável politização da política europeia da Alemanha, evidenciada pela ascensão dos partidos da extrema esquerda, Die Linke, e da extrema direita, a AfD. Os autores argumentam, com razão, que o ponto de viragem na diplomacia europeia da Alemanha deu-se a partir da crise da zona euro e foi aprofundado pelo que os autores descrevem como o desequilíbrio decisivo da relação franco-alemã. A sua interpretação é que a liderança foi imposta à Alemanha pelos acontecimentos: a Alemanha é um “relutante país hegemónico”.

 

Hegemonia e política interna.

O ponto de partida dos autores é que a Alemanha se encontra numa situação de interdependência política e económica na Europa e no mundo. Os seus interesses nacionais nesses domínios são moldados pela política interna mediada pelas suas instituições e colorida pela história alemã. Nisso, a Alemanha não é diferente de outros países-membros da UE. O que difere é que ela se tornou dominante de um modo que não é facilmente compatível com a inspiração original da integração europeia, que era impedir a hegemonia de qualquer um ou de um grupo de estados-membros. Para aqueles que estão familiarizados com as discussões sobre política internacional, a integração supranacional é concebida como a antítese para se alcançar o equilíbrio do poder político.

Os autores utilizam dois conceitos como um dispositivo de organização para a sua discussão. O primeiro é o conceito de hegemonia, que eles utilizam como uma ferramenta para explicar os aspetos internacionais do papel da Alemanha na UE. O segunda é a política interna, concebida como sendo expressa pelos partidos políticos, grupos de interesse e elites da Alemanha através das suas instituições.

Os autores apresentam três conjuntos de ideias sobre hegemonia: o fornecimento de bens coletivos para o sistema pelos estados líderes; o conjunto de ideias vigentes; e o ingrediente chave do consentimento dos seguidores, tanto internos na Alemanha como no resto da Europa.

 

Fornecimento de bens coletivos.

A sua fonte de discussão sobre o fornecimento de bens coletivos é Charles P; Kindleberger, no seu livro The World in Depression: 1929-1939, University of California Press, 1973. O famoso economista e historiador do MIT estudou as crises financeiras e o fenómeno das situações de pânico e de euforia. Kindleberger argumentou que os participantes do mercado poderiam entrar em pânico por uma multiplicidade de razões, e que a liderança desempenha um papel fundamental na forma como as crises financeiras se desenrolam. Como escreveu na introdução do seu livro Manias, Panics, and Crashes, de 1978: A History of Financial Crises, Nova York: Basic Books (revisto e ampliado, 1989, 3ª ed., 1996): “Em […] The World in Depression, 1929-1939, cheguei à conclusão de que a depressão de 1929 era tão ampla, tão profunda e tão prolongada porque não havia nenhum credor internacional de último recurso. Exausta pela guerra e cambaleante pela recuperação abortada da década de 1920, a Grã-Bretanha não pôde agir nessa capacidade e os Estados Unidos não estavam dispostos a fazê-lo”.

Esta tese gerou uma série de estudos sobre o que veio a ser conhecido como “teoria da estabilidade hegemónica” (TEH ). Como escreveu Kindleberger, “os cientistas políticos interpretaram […] a liderança económica num sentido mais amplo de hegemonia, estendendo-a do económico ao político, militar e cultural […] o domínio e a hegemonia não me atraem como retórica, implicando, como eles o têm feito, o uso da força em vez do exemplo, a persuasão e até mesmo os subsídios”. [2] Kindleberger estava essencialmente interessado nas funções económicas desempenhadas pelas potências hegemónicas. Estas sempre se interessaram por si mesmas: a questão chave era saber se eles eram benevolentes. Para isso, teriam que cumprir cinco funções: manter um mercado relativamente aberto para bens em dificuldade; fornecer empréstimos contracíclicos, ou pelo menos estáveis, a longo prazo; vigiar um sistema relativamente estável de taxas de câmbio; assegurar a coordenação de políticas macroeconómicas; agir como emprestador de último recurso, atualizando ou de outra forma fornecendo liquidez face a situações de crises financeiras.

Custos significativos, escreve Kindelberger, estão associados à atuação como poder hegemónico  benevolente: “um país líder tipicamente paga mais do que a sua parcela proporcional de uma missão conjunta como, por exemplo, uma guerra travada por aliados, ou um programa de ajuda externa […] a necessidade de suprir falhas surge da presença de “passageiros clandestinos”, que participam do consumo de bens públicos, incluindo paz, liberdade de agressão, estabilidade económica e similares, mas que se abstêm de contribuir para o pagamento dos respetivos custos”. [3] Portanto, uma questão central é: porque é que deveria uma potencial hegemonia assumir tais custos? Os custos são prontamente mensuráveis; eles têm um impacto diferente sobre os segmentos da sociedade de origem do país hegemónico; ao longo do tempo, eles estruturam as atitudes políticas predominantes entre os beneficiários. Em contrapartida, as elites do país que assume o papel de hegemonia são recompensadas na base da saúde financeira e de prestígio.

Assim, as questões-chave relacionadas com a análise dos nossos autores sobre a Alemanha como potência hegemónica relutante podem ser formuladas em termos do adjetivo e do substantivo: porquê a relutância? Será que Berlim forneceu tais bens coletivos à UE, tal como prescrito pela TEH, nomeadamente as cinco funções? Esta situação é permitida pela governação da UE, destinada a evitar, como salientam os autores, a recorrência do papel dominante da Alemanha na Europa?

 

O papel das ideias dominantes em política

A definição dada pelos autores sobre o papel das ideias deriva do escritor comunista italiano Antonio Gramsci: os autores afirmam que não estão a utilizar o conceito de ideia em termos de análise de classe, mas mais amplamente como ideias predominantes e sobre quais as forças materiais que as geram. As ideias que apresentam ao longo do livro são aquelas que informam a fundação da República Federal, como distinto das subjacentes ao Nacional Socialismo ou ao Comunismo; a proeminência do ordoliberalismo e a sua incorporação em instituições como o Bundesbank, o Conselho de Conselheiros Económicos ou as autoridades de concorrência; a distribuição e separação de poderes dentro da federação; ou a batalha de ideias políticas como a travada entre partidos políticos, ou os valores e instituições que informam a economia política da Alemanha.

Gramsci é bem conhecido pelas suas ideias sobre hegemonia cultural, que ele entendia como a liderança intelectual e moral apresentada por um grupo dominante ou classe social. Como salientam os autores, o foco nas ideias permite destacar “tanto o choque de ideias na Alemanha como a influência das ideias alemãs na UE”. Embora os autores não desenvolvam as ideias de Gramsci, vou aqui apresentar uma pequena nota apenas para destacar duas dimensões das suas ideias: uma é que as elites dominantes podem governar por consentimento e não por coerção, na medida em que os seus valores e normas sejam partilhados como “senso comum” pelo povo. A outra é a ênfase de Gramsci nas estratégias que as elites podem usar para perpetuar a sua ordem e poder. Uma versão moderna desta tese seria a de Eric Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, Cambridge, Harvard University Press, 1981, onde Nordlinger enumera os estratagemas disponíveis para as autoridades públicas que podem ir desde a coerção, a persuasão, à aceitação de exigências provenientes do sistema político, ou de um acordo fundamental entre elites e os seus partidários. Por outras palavras, as elites governantes têm uma bateria de ferramentas para se manterem nos comandos do poder.

Duas questões decorrem desta perspetiva de consentimento: qual é o “senso comum” reinante na Alemanha; e quais são as estratégias que a Alemanha aplica ou pode aplicar para promover as suas ideias na UE?

 

Consentimento e hegemonia.

Os autores assinalam o livro de Robert Keohane de 1984, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, como testemunha do ponto vital de que o consentimento dos governados é necessário para sustentar a hegemonia. Eles citam Keohane: “A hegemonia desempenha um papel distintivo, proporcionando aos seus parceiros liderança em troca de deferência”. Substituindo a palavra “deferência” por “legitimidade”, afirmam que “se a Alemanha pretende ser um ator hegemónico que assegura a estabilidade na zona euro, ou mais amplamente, na UE, este estatuto terá de ter legitimidade”.

Aqui e para esta recensão gostaria de acrescentar dois pontos. O primeiro é que Keohane escreve mais adiante (p.46) que, ao contrário de uma potência imperial, um poder hegemónico “não pode fazer e aplicar regras sem um certo grau de consentimento de outros Estados soberanos”. Como a experiência do período entre as duas grandes guerras ilustra, a predominância material por si só não garante nem estabilidade nem uma liderança eficaz. De facto, o poder hegemónico pode ter de investir recursos em instituições para garantir que as suas regras preferidas orientarão o comportamento de outros países”.

O segundo ponto é que o colega de Keohane, Joseph Nye, escreveu dois livros contestando a tese do declínio dos EUA. O primeiro, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, foi publicado em 1991 como um contraponto à literatura em que se defendia a existência do declínio em autores como Paul Kennedy, em The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000, publicado em 1987. O seu segundo livro, Is The American Century Over? deu a resposta: Não, ainda não, e por uma ampla margem. “Os Estados Unidos continuam a ser a maior e mais rica potência (no mundo) com a maior capacidade de moldar o futuro”. Ver: https://storybookreview.wordpress.com/2018/03/11/america-and-the-world-part-ii-american-century-or-asian-century/

No nosso contexto da Alemanha na UE, podemos dizer que a Alemanha continua a ser a maior potência da UE, embora não a mais rica em termos de rendimento per capita. Mas será que tem a “maior capacidade” para moldar o futuro da UE, sozinha, bilateral ou multilateralmente, dentro ou fora da UE?

Estes são, portanto, os três conceitos – o fornecimento de bens coletivos, o papel das ideias e o consentimento – que os nossos autores apresentam para discutir a hegemonia alemã na UE. Os conceitos de consentimento e legitimidade são a sua ponte para a discussão da política interna alemã. Como eles escrevem, a política de Berlim da UE tem de ser legitimada internamente, e porque o país está enredado em todos os cantos e recantos concebíveis da UE, “é a mistura do papel de liderança da Alemanha na UE e a crescente politização interna que é capturada no termo “hegemonia relutante”.

Os capítulos 2, 3 e 4 apresentam as fontes do poder europeu da Alemanha, as principais instituições nacionais, os partidos políticos e os grupos de interesse relevantes para a política alemã na UE. Estes capítulos devem ser lidos com muito cuidado; são os mais sucintos e completos que eu conheço sobre o assunto.

Com o tempo, a UE tornou-se parte supranacional, parte intergovernamental. A Alemanha tornou-se adepta de assegurar posições-chave na Comissão e tem o maior contingente nacional de eurodeputados no Parlamento Europeu. No Conselho Europeu, a Alemanha é a primeira entre iguais. Mas, como os autores indicam, existe uma diferença entre ser o primeiro entre doze no momento da assinatura do Tratado de Maastricht, em fevereiro de 1992, e o primeiro entre 28 em 2018. No entanto, a política da UE tem vindo a evoluir de uma forma que reflete os interesses alemães. A Alemanha é a maior economia, beneficia de elevadas taxas de poupança, de um grande excedente comercial, de orçamentos equilibrados, da acumulação de ativos de empresas estrangeiras e as suas empresas beneficiam de uma moeda subvalorizada. Os interesses económicos e políticos são agregados e processados através do bom funcionamento das instituições do governo federal, do Bundestag, do Bundesrat, do Tribunal Constitucional e do Bundesbank. Os autores apresentam os partidos políticos, os principais grupos de interesse, as mudanças subtis na opinião pública e a politização da política europeia, especialmente na última década.

Uma mensagem clara emerge destes excelentes capítulos: à medida que a UE ganhou poderes, o gabinete do Chanceler tornou-se mais proeminente nos assuntos da UE; os poderes do Parlamento foram reforçados; o Tribunal Constitucional contestou as pretensões de  supremacia do Tribunal de Justiça Europeu; e a opinião pública alemã tornou-se mais importante, mais assertiva, tanto na crise económica pós-2010 na UE, como nas políticas externa e de segurança.

 

A política alemã na Europa.

O capítulo 5 abrange as grandes linhas da política europeia alemã; o capítulo 6 centra-se na crise da zona euro; o capítulo 7, na política externa e de segurança, e a conclusão junta os fios entre eles. Também estes são uma leitura indispensável.

A chave, como escrevem os autores, é que a UE é considerada estrategicamente importante para defender a paz e os princípios democráticos na Europa e para os projetar na cena mundial. A imagem que emerge do envolvimento do país é variada: a Alemanha tem sido o principal beneficiário do mercado interno; como contribuinte líquido da UE, a Alemanha tem feito refletir a sua política orçamental restritiva interna na política orçamental, impondo politicas de rigor na elaboração do orçamento da UE; os empréstimos da UE vêm agora com condições associadas, dependendo particularmente da cortesia de, entre outros, Berlim; na política agrícola, algumas partes do aparelho governamental querem mais fundos, outras menos. Os autores concluem que em todas estas áreas o pluralismo institucional e os interesses seccionais da Alemanha têm obstruído o seu papel de hegemonia. Como salientam os autores, desde 1949 até à assinatura do Tratado de Lisboa, em dezembro de 2007, a Alemanha liderou a CEE/UE em conjunto com a França e apoiou a transferência de poderes para as instituições da UE, o que dificilmente pode ser considerado a posição de uma hegemonia ambiciosa. O único domínio onde estas restrições não se aplicam é o do dinheiro.

A Alemanha, escrevem os autores, tem estado disposta a ceder poderes soberanos à UE, mas apenas no caso de as regras e instituições europeias imitarem o modelo alemão. Eles assinalam, com razão, que a França lançou o processo, mas que a União Monetária Europeia é essencialmente de conceção alemã, tal como o Pacto de Estabilidade e Crescimento de 1997. Em resposta à crise do euro de 2010 e aos desenvolvimentos subsequentes – o endurecimento das regras orçamentais da UE, a resistência do Ministério das Finanças a uma união bancária plena – os autores não andam com rodeios. “A Alemanha, escrevem eles, está a adotar uma abordagem assente em conseguir vantagens próprias à custa dos Estados membros seus parceiros da UE.” (p. 196).

Na sua conclusão ao Capítulo 6, escrevem: “é claro que a força económica alemã, a sua orientação para as exportações, os seus resultados económicos, e as suas instituições do mercado de trabalho colocaram-na numa posição forte em comparação com alguns outros Estados da zona euro, nomeadamente no sul da Europa. Os Estados menos competitivos não foram capazes de forçar as alavancas da política tradicional para provocar o ajustamento, nomeadamente a desvalorização. Ao contrário da Alemanha, estes Estados não dispunham de poder de fixação de agenda devido à falta de credibilidade no mercado. Além disso, dado que a Alemanha se opunha a uma “união de transferências”, os instrumentos políticos tradicionais para gerir tais situações dentro de um Estado também foram excluídos … Enquanto os países devedores se debatiam com situações de sobre-endividamento, a exposição dos bancos franceses e alemães era intrínseca à crise… a maior parte do financiamento dos dois primeiros resgates da área do euro, de facto, foi para os bancos credores destes dois países e não para o Estado grego. Estas circunstâncias subjacentes não constituíram uma hegemonia enquanto tal, mas dotaram a Alemanha de um poder estrutural significativo mesmo antes de se considerar a sua dimensão diplomática”.

A opinião pública alemã, e também as opiniões públicas holandesa e finlandesa recusaram-se a ceder. As dificuldades da França e dos países do Mediterrâneo não tinham nada a ver com o enorme excedente comercial da Alemanha nem com a insistência da Alemanha na contenção fiscal, – eram os seus argumentos – e tinha tudo a ver com o esbanjamento orçamental latino (e grega). Mais especificamente, os nossos autores referem que os princípios da boa gestão monetária publicamente aprovados pela Alemanha, derivados de ideias ordoliberais, estavam em conflito com o discurso pró-integração da Alemanha. Com os aliados do norte da Alemanha a pedirem liderança, e os Estados do sul a criticarem a hegemonia alemã, a legitimidade da posição de liderança da Alemanha na UE tornou-se tanto problemática quanto divisiva. Eles não poupam a Chanceler Merkel. “A completa ausência de uma visão pró-europeia do governo alemão no meio da crise da zona do euro tornou mais claro do que nunca que a sua diplomacia foi determinada pelos interesses nacionais… A consolidação de princípios monetários sólidos e do ordoliberalismo na Alemanha; a atenção prestada à opinião pública; as intervenções do Bundesbank; e um fraco sentido de visão da Chanceler Merkel transformaram-se numa força irresistível por trás da persistência e da insistência na aplicação de políticas de austeridade na zona do euro. A politização na Alemanha, longe de ser um obstáculo à política europeia de Berlim, serviu para reforçar a hegemonia das ideias alemãs”. (p200).

A Alemanha é hegemónica na política externa e na segurança política? Os autores contestam esta afirmação. O cerne do argumento da Alemanha como potência geoeconómica está centrado nas relações entre a Alemanha e a Rússia. A relação é apoiada pelo grande capital, pela culpa resultante da Segunda Guerra Mundial, pelo SPD e pelo seu investimento desde 1970 nas relações com Moscovo, pela opinião pública e por um sentido de equidistância ideológica entre os Estados Unidos e a Rússia. Mas a Rússia, dizem-nos os autores, é o décimo primeiro mercado de exportação da Alemanha em tamanho; Merkel impôs sanções que prejudicam os interesses alemães quando a Rússia invadiu a Ucrânia em 2014; e, em qualquer caso, a Alemanha não tem um conceito de segurança sustentável num mundo em rápida mudança. Continua a ser um importador de segurança através da NATO.

Em termos gerais, a conclusão é que a Alemanha não se tornou o poder hegemónico da UE. Ela afirmou o seu poder estrutural na crise da zona euro e exportou as suas ideias ordoliberais para a UE com o Pacto Orçamental de 2013. Quando Merkel abriu unilateralmente as portas da Alemanha aos refugiados, em agosto de 2015, enfrentou com a sua decisão a rejeição dos países da Europa Central e Oriental, e rompeu com o compromisso dos acordos de Schengen a favor da livre circulação de pessoas. Quanto à Ucrânia, não surgiu nenhuma divisão importante entre os Estados-Membros. O principal risco para a UE, concluem os autores, reside nas situações em que a UE não pode agir eficazmente pela existência de divisões entre os Estados-Membros.

 

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Notas

[1]La C.E.D. est rejetée: une vibrante Marseillaise a salué le résultat du scrutin”, L’Humanité, 30.08.1954.

[2] De iure belli ac pacis, Book I.Chapter 3.Section 7.paragraph1.

[3] Citado em Miller’s “Hugo Grotius” entrada na Stanford Encyclopedia of Philosophy: segundo Miller, “Grotius ficou perturbado quando o poderoso cardeal francês Richelieu lhe contou” este princípio (6-7).

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O autor: Jonathan Story (1940-) é Professor Emérito de Economia Política Internacional no INSEAD e Professor Visitante Distinto na Fordham Graduate School of Business, Nova Iorque. Antes de ingressar no INSEAD em 1974, trabalhou em Bruxelas e Washington, onde obteve seu doutoramento na Johns Hopkins School of Advanced International Studies.

O seu último livro é China UnCovered: o que você precisa saber para fazer negócios na China, (FT/ Pearson’s, 2010) (www.chinauncovered.net) Os seus livros anteriores incluem “China: The Race to Market” (FT/Pearsons, 2003), The Frontiers of Fortune, (Pitman’s, 1999); e The Political Economy of Financial Integration in Europe : The Battle of the Systems, (MIT Press, 1998) sobre união monetária e mercados financeiros na UE, em co-autoria com Ingo Walter da NYU. O tema principal que ligou este trabalho foi a análise da mudança dinâmica na Europa, no mundo e na China e das suas implicações para o comércio internacional. Os seus livros estão traduzidos para francês, italiano, alemão, espanhol, chinês, coreano e árabe. Ele também é co-autor do Oxford Handbook on Business and Government (2010), e contribuiu com inúmeros capítulos em livros e artigos em revistas profissionais. É colaborador regular de jornais e foi quatro vezes vencedor do prémio “Melhor Caso do Ano” da European Case Clearing House.

Ele ministra cursos sobre negócios internacionais e economia política global. No campus INSEAD, em Fontainebleau e Singapura, ensinou política europeia e mundial, mercados e negócios no MBA e programas de doutoramento. Ensinou no Programa de Gestão Avançada emblemática do INSEAD nas últimas três décadas, bem como em outros cursos de Desenvolvimento Executivo e cursos específicos da empresa. Jonathan Story trabalha com governos, organizações internacionais e empresas multinacionais.

 

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