Nota de editor:
A parte II , Em torno de Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – As Origens Políticas de Bretton Woods, por G. John Ikenberry
Texto 2 – O que é que aprendemos com a investigação recente sobre Bretton Woods, por Eric Helleiner, Eric Ruachway e Kurt Schuler
Texto 3 – Defesa de Bretton Woods, declaração de Marriner Eccles submetida ao Comité Bancário e Monetário do Senado dos EUA
Texto 4 – Harry Dexter White e o Fundo Monetário Internacional, por James M. Boughton
Texto 5 – Porque é que a história de Benn Steil de Bretton Woods distorce as ideias de Harry Dexter White?, por James M. Boughton
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
20 min de leitura
Parte II – Texto 1. As Origens Políticas de Bretton Woods(*)
(*) Nota de editor: dada a extensão do presente texto, apresentá-lo-emos em duas partes. Hoje a segunda.
Por G. John Ikenberry
Publicado por 
, em Janeiro de 1993 (original aqui)
Texto de um volume esgotado do National Bureau of Economic Research
(conclusão)
III. Situando o papel da Comunidade Política
Para localizar um papel para a comunidade política que orientou as negociações britânicas e americanas durante a guerra, é importante analisar as opiniões abrangentes e frequentemente antagónicas sobre a ordem do pós-guerra que se espalhou pelo establishment político britânico e americano. Nos Estados Unidos, estas opiniões variavam desde as propostas de comércio livre do Departamento de Estado até às opiniões dos planificadores do New Deal que favoreciam uma gestão governamental alargada da economia em detrimento das instituições para promover o livre fluxo do comércio e do capital. Por detrás dos debates americanos em tempo de guerra estava um Congresso de mentalidade doméstica e muito avaro quanto a recursos. Na Grã-Bretanha, as divisões eram ainda mais profundas, até porque as virtudes de um sistema multilateral liberal eram menos evidentes. Os conservadores estavam relutantes em abandonar o sistema de preferência imperial, e muitos da esquerda viam uma economia aberta como uma perigosa ameaça ao planeamento económico e às políticas de bem-estar social. Situados entre estes grupos estavam os conselheiros económicos do governo em tempo de guerra que não estavam ansiosos por regressar ao comércio bilateral e ao sistema de preferências, mas que pensavam que tal opção poderia ser necessária para proteger a balança de pagamentos britânica do pós-guerra e, em qualquer caso, poderia ser utilizada para extrair concessões dos Estados Unidos (ou seja, para concordar com um sistema mais clemente e expansionista – precisamente o “novo pensamento” que Keynes e os seus homólogos americanos estavam a tentar desenvolver).
Antes de examinarmos essas opiniões concorrentes e o impasse inicial nas negociações que elas produziram, é importante estabelecer um ponto de vista já mencionado anteriormente. Esse ponto é que as estruturas subjacentes de poder e interesses estabeleceram os parâmetros gerais em torno dos quais poderia ser construído um acordo, mas não eram imperativos que produzissem inevitavelmente o acordo.
Os Estados Unidos tinham um interesse básico e cada vez mais robusto num sistema aberto, e as principais elites económicas e políticas americanas reconheceram este facto. Na década de 1930, com o manifesto colapso da economia internacional e a emergência de blocos económicos regionais alemães e japoneses, estadistas e intelectuais americanos debateram a plausibilidade de alternativas regionais a uma economia mundial aberta. Estas questões cresceram em importância no início da década de 1940, quando as elites políticas debateram se os Estados Unidos deveriam envolver-se na guerra. Poderiam os Estados Unidos continuar a seguir em frente dentro de um bloco hemisférico ocidental? O culminar académico deste debate veio com o trabalho de Nicholas Spykman, que articulou o que se tornou a sabedoria convencional, que um bloco hemisférico não seria suficiente para proteger os interesses económicos e geopolíticos americanos (Spykman 1942). Os planeadores militares dos Departamentos de Guerra e Marinha durante a guerra também começaram a conceber os interesses estratégicos americanos do pós-guerra em termos globais (Leffler 1984). A partir de 1941, opiniões semelhantes surgiram em discussões entre peritos económicos e políticos no Conselho das Relações Exteriores sobre a natureza da Grande Área, ou seja, as regiões centrais do mundo de que os Estados Unidos dependiam para a sua viabilidade económica (Council on Foreign Relations 1941). O ataque a Pearl Harbor apenas reforçou esta visão evolutiva: que os Estados Unidos teriam de trabalhar com a Grã-Bretanha para reintegrar o máximo possível da economia mundial. Além disso, nas duas décadas entre as guerras mundiais, os sectores da economia americana de orientação internacional expandiram-se consideravelmente, aumentando os interesses da nação numa ordem mundial liberal mais vasta (Frieden 1988). Estes debates económicos e de segurança nacional e as mudanças económicas subjacentes apontaram todos na mesma direção e reforçaram o pensamento internacional liberal entre as elites políticas.
O conjunto subjacente de interesses britânicos é mais difícil de especificar. Fred Block argumenta que a participação britânica num sistema patrocinado pelos americanos não era inevitável. Ele descreve a alternativa central ao multilateralismo liberal como “capitalismo nacional” – um sistema fechado onde a intervenção e o planeamento do Estado seriam utilizados para sustentar o pleno emprego e a capacidade industrial. Block argumenta que “há boas razões para acreditar que, após a guerra, poderia ter havido experiências substanciais com o capitalismo nacional entre os países capitalistas desenvolvidos”. Argumenta ainda que “a razão pela qual estes controlos não foram elaborados em experiências em larga escala com o capitalismo nacional foi que se tornou um objetivo central da política externa dos Estados Unidos impedir o surgimento de experiências capitalistas nacionais e ganhar uma cooperação generalizada na restauração de uma economia mundial aberta” (Bloco 1977,9).
Esta opinião é invocada por aqueles que argumentam que os britânicos (e outras nações europeias) tinham valores políticos e interesses económicos que as poderiam ter levado a acordos alternativos (por exemplo, regionais ou bilaterais) do pós-guerra se não fosse o poder hegemónico dos Estados Unidos. Continua a existir uma disputa histórica sobre este assunto, mas a versão forte do argumento, de que a Grã-Bretanha poderia ter permanecido dentro da Commonwealth com o seu sistema imperial, é provavelmente incorreta (ver pontos de vista contrastantes em Rowland 1976). Os Estados Unidos enfrentaram uma resistência considerável ao multilateralismo liberal na Europa (ver Watt 1983). As reservas europeias sobre uma ordem económica liberal faziam parte de diferenças mais amplas entre os Estados Unidos e a Europa sobre assuntos como o império, as esferas de influência e o regionalismo.
Os Estados Unidos encontraram uma resistência considerável à sua agenda liberal do pós-guerra, mas é menos claro que a Grã-Bretanha (e a Europa continental) tivessem alternativas viáveis à participação num sistema patrocinado pelos americanos. Quais eram as alternativas? Teria sido muito difícil e dispendioso para os britânicos terem construído um sistema alternativo organizado em torno do comércio bilateral e do sistema de preferência imperial.
As elites políticas britânicas tinham opiniões divididas; no entanto, tinham pouca escolha a não ser cooperar com os Estados Unidos. Para os funcionários britânicos que tinham esta opinião, a sua tarefa era utilizar as capacidades intelectuais e políticas que a Grã-Bretanha tinha para moldar o acordo de forma a servir os seus objetivos socioeconómicos e encontrar formas de assegurar esse acordo dentro de uma paisagem política conflituosa e fragmentada.
As estruturas subjacentes de poder e interesse fornecem informação suficiente para explicar o facto de que o sistema do pós-guerra fosse mais ou menos aberto. Mas esta informação não é suficiente para explicar o carácter desse sistema aberto. Nem é suficiente para explicar como as muitas posições políticas conflituosas foram conciliadas na obtenção de um acordo, mesmo que concordemos que a Grã-Bretanha e os Estados Unidos têm interesses “objetivos” comuns num sistema multilateral liberal. É útil esboçar estas posições conflituosas dentro e entre os governos britânico e americano e depois traçar a evolução do acordo entre Keynes e os negociadores americanos.
IV. Planos Anglo-Americanos Concorrentes para a Ordem do Pós-Guerra
As elites da economia e da política externa de ambos os países tiveram uma opinião muito variada sobre a ordem económica do pós-guerra. Os antagonistas cruciais nestes debates foram altos funcionários americanos, sobretudo do Departamento de Estado, que pretendiam construir um sistema comercial aberto e não discriminatório, e funcionários do governo britânico que, por razões de conveniência política e vulnerabilidade económica, resistiram ao abandono do sistema de preferências imperial e do bloco libra esterlina. O debate durante a guerra foi realmente uma continuação das controvérsias que tinham surgido nos anos 30, quando vários governos fizeram experiências com blocos comerciais regionais (ou, como no caso da Grã-Bretanha, imperiais) e monetários (Rowland 1976,200).
Os defensores mais acérrimos dentro da administração Roosevelt de um sistema de comércio livre e multilateralismo vieram do Departamento de Estado, liderado pelo Secretário Cordell Hull, pelo seu assistente, Leo Pasvolsky, e pela Divisão de Política Comercial e Acordos Comerciais, chefiada por Harry Hawkins (Penrose 1953, 15). Existe uma consistência na orientação de Cordell Hull e de outros funcionários do Departamento de Estado que percorre todo o período Roosevelt. Esta era a convicção de que um sistema comercial internacional aberto era central para os interesses económicos e de segurança americanos e que um tal sistema era fundamental para a manutenção da paz. Estas ideias liberais, bem ancoradas na história americana, foram expressas na Carta Atlântica, assinada por Roosevelt e Churchill durante a guerra.
A consistência da posição do Departamento de Estado pode ser encontrada na sua contínua oposição ao sistema de preferência imperial britânico. Segundo Cordell Hull, os Acordos de Ottawa de 1932 representaram “o maior prejuízo, do ponto de vista comercial, que foi infligido a este país desde que estou na vida pública” (Van Dormael 1978, 25). Hull acreditava que o bilateralismo e os blocos económicos da década de 1930, praticados pela Grã-Bretanha (mas também pela Alemanha e Japão), eram uma causa fundamental da instabilidade do período e do início da guerra (Pollard 1985, 11-12). Encarregado da responsabilidade pela política comercial, o Departamento de Estado defendeu acordos de redução pautal, com maior destaque na Lei do Acordo Comercial Recíproco de 1934 e no Acordo Comercial EUA – Grã Bretanha de 1938 (ver Gardner 1964).
Outro campo dentro da administração Roosevelt era composto por planificadores económicos e New Dealers, e a sua preocupação central era a economia interna. Este grupo, que incluía Harry Hopkins, o vice-presidente Wallace, e economistas keynesianos no Conselho Nacional de Planeamento de Recursos, estava interessado num papel alargado para o governo na gestão da economia ao serviço do pleno emprego e do bem-estar social. Este grupo de altos funcionários, como defende Fred Block, tinha pouca simpatia com a visão multilateral do Departamento de Estado: “Este grupo favorecia um sistema mundial composto por capitalismos nacionais devido à prioridade que davam à procura do pleno emprego. Acreditavam que a manutenção de elevados níveis de emprego e o desenvolvimento do planeamento nacional em todo o mundo deveria ter precedência sobre a abertura das economias ao livre fluxo de investimento e comércio” (Bloco 1977, 36-37). Ao mesmo tempo, estes altos funcionários não eram isolacionistas. Favoreciam acordos internacionais para fomentar políticas económicas internas expansionistas e instituições para canalizar capital para áreas subdesenvolvidas. Assim, na administração Roosevelt, existiam estes dois campos de pensamento concorrentes na ordem do pós-guerra.
Antes da 2ª Guerra Mundial, as atitudes britânicas em relação ao sistema de preferência imperial dividiram-se em grande parte segundo as linhas partidárias (Gardner 1980; Woods 1990). O núcleo do partido conservador favoreceu a manutenção do império, e o sistema de preferências de Otava fazia parte destas relações especiais: “Uma secção do Partido Conservador valorizou o sistema de direitos preferenciais sobre os bens do Império como uma força de solidariedade no seio da Comunidade Britânica de Nações” (Penrose 1953, 19). Estes indivíduos sublinharam a importância dos laços da Commonwealth: isto era um símbolo do estatuto de poder da Grã-Bretanha. Na Grã-Bretanha”, escreve Roy Harrod, “alguns ressentiram-se da ideia [de desmantelar as preferências imperiais] principalmente por razões sentimentais de que nos deveria ser “pedido que revogássemos este símbolo valioso da unidade da Commonwealth e do Império” (Harrod 1951, 515). Além disso, foram as nações da Commonwealth, como o Canadá, Austrália, e Nova Zelândia, que se levantaram em apoio de uma Grã-Bretanha sitiada durante a guerra. Estes conservadores identificavam os interesses britânicos com os da Commonwealth (Penrose 1953, 20). Outros no Partido Conservador estavam menos entusiasmados com as preferências imperiais. Churchill e os seus seguidores simpatizavam com a posição de comércio livre. De acordo com Penrose, embora Churchill “tenha tolerado um certo grau de protecionismo como um facto consumado, ainda pensava que havia uma presunção geral do lado do comércio livre e não sentia entusiasmo pelo sistema de preferências imperiais adotado em Otava” (Penrose 1953, 20). A sua principal consideração era proteger a unidade da sua coligação governante e prosseguir com a guerra.
As forças de apoio e oposição ao sistema de preferência imperial começaram a mudar durante a guerra. A deterioração da posição económica do país tornou as preferências mais atrativas para alguns funcionários britânicos que, de outra forma, não apoiariam práticas comerciais discriminatórias (Penrose 1953, 14). Para alguns destes funcionários, o sistema de preferências poderia ser uma forma de proteger a balança de pagamentos britânica após a guerra, pelo menos a curto prazo, particularmente se a economia internacional caísse em recessão. Perceberam que o afastamento do comércio e dos pagamentos multilaterais significaria confiar nas restrições comerciais e nos controlos monetários. Embora dividindo o mundo em blocos, um sistema de blocos isolaria a Grã-Bretanha da concorrência estrangeira de baixo custo e dos efeitos deflacionistas de uma recessão americana. Eckes aponta para os grupos que favoreciam esta opção: “Na Grã-Bretanha, uma improvável coligação de socialistas e imperialistas conservadores favoreceu esta alternativa – os socialistas para alcançar o pleno emprego e a reforma interna, os imperialistas para preservar os laços tradicionais com a Commonwealth. Mas embora estes interesses fossem articulados e gozassem de algum apoio no gabinete, onde Churchill e Beaverbrook atribuíam uma importância considerável à preservação do império, a rígida visão restricionista. tinha pouco apelo entre os economistas oficiais” (Eckes 1975, 64-65).
Outros altos funcionários eram mais céticos em relação ao comércio bilateral e ao sistema de preferências, mesmo como opção de recurso, mas viram o recurso ameaçador a essa opção como uma forma de ganhar vantagem negocial com os Estados Unidos (Harrod 1951). Para estes funcionários, a única opção real era cooperar com os Estados Unidos, mas queriam fazê-lo de uma forma que permitisse à Grã-Bretanha atingir os seus objetivos económicos” [10].
Resumindo, à medida que as discussões começaram durante a guerra, houve divisões notáveis entre e dentro dos governos britânico e americano. Em Washington, o Departamento de Estado articulou uma visão notavelmente crua do comércio livre do século XIX. Em Londres, o governo de guerra, preocupado com a estabilidade da sua coligação política e com a fragilidade da sua iminente posição económica do pós-guerra, entreteve noções de acordos económicos regionais e geridos. Estas diferenças tornaram-se evidentes nas primeiras discussões da ordem do pós-guerra.
V. Do impasse comercial ao Acordo Monetário
Os primeiros intercâmbios sobre questões económicas do pós-guerra entre os Estados Unidos e a Grã-Bretanha foram desencadeados no Verão de 1941 durante as negociações sobre Lend-Lease, e surgiram imediatamente desacordos. Funcionários do Departamento de Estado quiseram aproveitar esta ocasião para assegurar uma promessa britânica de que liberalizariam o sistema de preferência imperial. Os funcionários britânicos resistiram e procuraram ligar o desmantelamento das práticas discriminatórias a um programa mais vasto de reconstrução do pós-guerra que garantisse a expansão económica e a estabilidade do emprego. Contudo, os princípios e mecanismos desse maior acordo permaneceram obscuros.
As discussões começaram no Verão de 1941 quando John Maynard Keynes, que tinha sido nomeado conselheiro do chanceler do Tesouro, chegou a Washington para negociar os termos do acordo Lend-Lease. Mas a visita apenas sublinhou as diferenças entre o pensamento oficial britânico e o americano (Harrod 1951; Gardner 1964). O desacordo centrou-se nos termos propostos no Artigo VII, que estabelece o quadro para o acordo pós-guerra das obrigações de ajuda mútua. O artigo previa que, no cumprimento destas obrigações de Lend- Lease, não deveriam ser estabelecidas condições para obstruir o comércio e que deveriam ser tomadas medidas para reduzir as barreiras comerciais e eliminar os direitos preferenciais. Numa reunião no Departamento de Estado, Keynes perguntou se esta disposição “levantava a questão das preferências imperiais e dos controlos cambiais e outros controlos comerciais no período pós-guerra” (Foreign Relations of the United States, 1941, 3: 11). O Secretário Adjunto Acheson reconheceu que sim, embora não se destinasse a impor obrigações unilaterais ao Império Britânico. Keynes opôs-se veementemente a esta disposição: “Disse que não via como os britânicos poderiam assumir tal compromisso de boa-fé; que isso exigiria uma conferência imperial e que impunha sobre o futuro uma fórmula férrea do século XIX. Disse que contemplava a tarefa impossível e desesperada de regressar a um padrão-ouro onde o comércio internacional era controlado por dispositivos monetários mecânicos e que se tinham revelado completamente inúteis” (Foreign Relations of the United States, 1941, 3:12). Keynes argumentou que, para manter economias em equilíbrio sem grandes excessos de importações ou exportações, os países do período pós-guerra precisariam de controlos cambiais, precisamente os tipos de medidas que pareciam ser proibidas pelo artigo VII (Harrod 1951,512).
O desacordo era claro e aparentemente fundamental, e Keynes deixou Washington sem ceder à posição do Departamento de Estado. A dificuldade das negociações anglo-americanas sobre o Artigo VII levou alguns funcionários britânicos a reconsiderar as virtudes da negociação bilateral e das preferências imperiais. Economistas importantes do governo britânico manifestaram reservas sobre o bilateralismo em finais de 1941. Nessa altura, Keynes estava também a repensar os seus pontos de vista. Um funcionário americano que conheceu Keynes durante este período regista a mudança: “Na sua própria mente, Keynes tinha abandonado, ou estava prestes a abandonar, o argumento de que se teria de recorrer a duras negociações bilaterais; e estava a substituí-lo por um plano para uma instituição internacional lidar com questões de equilíbrio de pagamentos” (Penrose 1953, 18). Ao longo da sua carreira, é claro, Keynes tinha tido duas opiniões sobre as virtudes do comércio sem restrições e dos acordos monetários. Uma opinião mostrou-se após a Primeira Guerra Mundial quando argumentou que o comércio livre era um imperativo tanto económico como moral. A outra opinião de Keynes era de que os bens deveriam ser “fabricados onde fosse razoável e convenientemente possível … uma maior medida de autossuficiência nacional e isolamento económico entre países do que existia em 1914 pode tender a servir a causa da paz e não o contrário” (Robbins 1971, 194). Keynes foi capaz de articular tanto posições restritivas como expansionistas na ordem do pós-guerra. No Outono de 1941, ele moveu-se vigorosamente na direção expansionista. Chegou à conclusão de que talvez se pudesse chegar a um acordo com os Estados Unidos para uma ordem monetária que fosse expansionista, uma ordem que pudesse manter o sistema comercial aberto mas salvaguardado contra a depressão (Eckes 1975, 65). A procura de um acordo pós-guerra envolvendo tanto um sistema de comércio relativamente aberto como medidas para assegurar a estabilidade do emprego rapidamente tornou-se a preocupação de Keynes e de outros planificadores britânicos.
Do lado americano, como vimos, houve conflitos entre os Departamentos de Estado e do Tesouro sobre o planeamento do pós-guerra. O impasse na ordem económica do pós-guerra, a que se chegou nas discussões de acordos comerciais, não impediu os funcionários do Tesouro de prosseguirem com o planeamento monetário, e, no processo, as negociações monetárias tornaram-se a vanguarda do planeamento do pós-guerra. A centralidade do planeamento monetário deveu-se ao contencioso inicial das discussões anglo-americanas sobre comércio e à relativa facilidade com que os peritos monetários britânicos e americanos conseguiram encontrar uma base comum.
Uma onda de planeamento monetário eclodiu em ambos os lados do Atlântico. Na Grã-Bretanha, Keynes ouviu argumentos de vários quadrantes e retirou-se para o país para produzir o seu famoso plano para uma União de Compensação Internacional. O que emergiu foi um plano ambicioso de cooperação de longo alcance nas relações monetárias, envolvendo mecanismos tanto para o ajustamento ordenado das taxas de câmbio como para a mobilização de crédito que impedissem o recurso à deflação como meio de corrigir os desajustamentos [11]. A União de Compensação teria a autoridade para criar e gerir uma moeda internacional que seria utilizada para gerir os saldos entre países. Esta facilidade de descoberto teria autoridade para criar e gerir 25 a 30 mil milhões de dólares de uma nova moeda internacional para liquidar saldos de pagamentos (Eckes 1975, 66). Uma disposição fundamental da União de Compensação de Keynes era a pressão que procurava exercer sobre os países deficitários e excedentários para corrigir desequilíbrios de pagamentos; isto assumiria a forma de um imposto sobre o excesso de reservas das nações credoras, bem como outras medidas para assegurar políticas corretivas tanto nos países deficitários como excedentários.
O planeamento americano começou no início de 1942 sob a direção de Harry Dexter White. O plano americano era semelhante ao de Keynes na sua tentativa de eliminar os controlos cambiais e as práticas financeiras restritivas, e previa regras para alterações nas taxas de câmbio. Embora proporcionasse apoio às autoridades monetárias em dificuldades internacionais, diferia do plano de Keynes ao propor recursos relativamente modestos para este fim e ao limitar severamente as obrigações das nações credoras de contribuir para esse alívio. O esquema da União de Compensação de Keynes obrigava as nações credoras a aceitar uma unidade de compensação (bancor) até ao limite do montante deste apoio. O plano White restringiu a obrigação dos credores ao montante da sua subscrição com o fundo.
Estes dois planos formaram o quadro básico das negociações que se seguiram ao longo de 1943 e até à conferência de Bretton Woods. Muitos dos compromissos foram feitos a favor do plano White menos ambicioso, mas muitas das exigências britânicas foram também satisfeitas. O capital deveria ser subscrito ao abrigo do plano de compromisso; não haveria uma nova moeda internacional. Além disso, a responsabilidade primária pelo restabelecimento do equilíbrio internacional recairia sobre os países deficitários; não seria, como Keynes propôs, partilhada com os países excedentários. O poder das nações membros para alterar as suas taxas de câmbio foi aumentado no acordo emergente, que ia ao encontro do interesse britânico na flexibilidade. Finalmente, a tentativa no esquema de Keynes de resolver problemas financeiros a curto prazo do pós-guerra foi deixada de fora do plano. As dívidas em tempo de guerra, bem como os empréstimos para reconstrução, seriam tratados noutros acordos bilaterais e num banco de desenvolvimento (Penrose 1953,55-60).
O avanço crucial nas negociações anglo-americanas ocorreu em Setembro de 1943, quando o lado britânico concordou em abandonar a ideia de “responsabilidade ilimitada” dos países credores contida no esquema da União de Compensação. Lionel Robbins observou posteriormente que, “uma vez reconhecida a inaceitabilidade política da responsabilidade ilimitada do credor, o resto foi um compromisso entre negociadores essencialmente amigáveis” (Robbins 1971, 200). Após esta concessão, muito do que se seguiu envolveu ajustamentos práticos aos interesses nacionais específicos e à política interna.
VI. Ideias sobre políticas e a construção de uma coligação política
O “novo pensamento” adotado pelos planificadores anglo-americanos, com a sua síntese de objetivos intervencionistas e liberais, tem uma ressonância política dentro de círculos políticos britânicos e americanos mais amplos e controversos. As ideias de Bretton Woods desempenharam um papel de integração política – permitiram aos líderes políticos e aos grupos sociais de todo o espectro político vislumbrar uma ordem económica do pós-guerra onde objetivos múltiplos (e anteriormente concorrentes) poderiam ser alcançados simultaneamente. As alternativas do passado – do século XIX e do período entre guerras – sugeriam opções que eram demasiado rígidas do ponto de vista político. Fora da estreita comunidade transatlântica de economistas governamentais, os homens políticos estavam à procura de opções que pudessem conduzir um rumo intermédio. No final, a capacidade dos peritos políticos para articularem ideias que respondessem às necessidades dos políticos práticos britânicos e americanos era o aspeto mais consequente do seu trabalho.
Ao longo das suas discussões com funcionários americanos, os britânicos procuraram um meio-termo entre o bilateralismo (e o sistema de preferência imperial) e o laissez-faire. Isto foi registado num telegrama do Embaixador Halifax ao Ministério dos Negócios Estrangeiros britânico em Outubro de 1942, na sequência de uma visita de John Foster Dulles (na altura um advogado empresarial em Nova Iorque):
“O ponto mais interessante do lado económico da discussão foi a exposição do Sr. Dulles da escola de comércio livre de Cordell Hull, e o lugar que ocupava nos planos da Administração. Disse-lhe que pensava que não compreendíamos claramente qual era o significado das políticas de Cordell Hull. Havia um sentimento em alguns quadrantes de que estávamos perante duas alternativas, ou devíamos regressar a um sistema de laissez-faire completamente do século XIX, ou então devíamos salvaguardar a nossa posição na balança de pagamentos, desenvolvendo um sistema bilateral de comércio com aqueles países para quem constituíamos o seu mercado natural. Pareceu-me que nenhuma destas vias iria funcionar, a primeira era claramente impossível, a segunda poderia ser desastrosa. Perguntei ao Sr. Dulles se não haveria alguma via intermédia que tivesse em conta as nossas dificuldades especiais e que, ao mesmo tempo, satisfizesse o Sr. Cordell Hull na questão da discriminação, preferências, etc. [12]
Se estamos à procura de momentos históricos em que as elites políticas estão abertas a intelectuais e especialistas com novas ideias políticas, aqui está um deles. No final do ano, quando Keynes e os britânicos mudaram de parceiros de negociação – do Departamento de Estado (e política comercial) para o Tesouro (e política monetária) – surgiram oportunidades para encontrar esse meio-termo.
Tanto na Grã-Bretanha como nos Estados Unidos, o início de uma grande guerra estimulou e alargou o debate político sobre o futuro da ordem económica mundial. Mesmo antes da guerra, políticos e editorialistas da esquerda e da direita tinham defendido uma vasta gama de posições sobre a direção adequada do comércio mundial e da ordem monetária. Nos círculos liberais e progressistas americanos, como se viu, por exemplo, nas páginas de New Republic e de The Nation , as opiniões em tempo de guerra afirmaram os objetivos de pleno emprego e planeamento económico e incluíram apelos à federação económica mundial do pós-guerra e à cooperação multilateral. Os porta-vozes liberais e progressistas sublinharam objetivos diferentes: alguns avançaram compromissos vagos ao internacionalismo liberal, outros favoreceram a primazia do planeamento económico, e ainda outros reafirmaram um compromisso com o comércio livre. A maioria dos comentadores concordou que uma nova ordem económica deve ser construída; houve pouco acordo sobre o que isso significava.
Contudo, uma vez que as propostas de Bretton Woods estavam sobre a mesa, os vários comentadores liberais e progressistas alinharam-se em grande parte por detrás do acordo. Os planificadores keynesianos viram o acordo como uma tentativa de trazer a gestão keynesiana para a economia mundial; os adeptos do comércio livre viram um compromisso de expansão do comércio; os internacionalistas viram poucas alternativas. De facto, é impressionante a rapidez com que as várias alternativas a Bretton Woods desapareceram do debate público após 1944. Como uma questão prática e intelectual, poucos planeadores económicos ou internacionalistas viram qualquer alternativa real a Bretton Woods. Além disso, a coligação contra Bretton Woods – banqueiros de Nova Iorque, defensores da altas-tarifa, defensores da prata e isolacionistas – foi logo vista como um grupo estranho, fora da corrente política dominante (ver “Apoio a Bretton Woods” 1945).
Na Grã-Bretanha, as propostas de Bretton Woods também desempenharam um papel de integração política. Isto pode ser visto quando se rastreiam os comentários editoriais durante o final dos anos 30 e a guerra no Spectator, uma revista conservadora adepta de comércio livre. Não há elogios ao planeamento económico e existe pouca discussão sobre a política britânica de pleno emprego. Não há comentários sobre as grandes ferramentas de planeamento e de fim do ciclo económico. Foram apoiados o comércio livre e uma nova ordem económica para a Europa (ver Sterling 1941). No entanto, as propostas de Bretton Woods pareciam ir ao encontro das necessidades do Spectator. Apenas discussões favoráveis das propostas White e Keynes apareceram nos dois anos que antecederam o acordo (ver “Moeda e Comércio” 1943). Quando a guerra começou, o Economist, outra revista conservadora de comércio livre, sublinhou a necessidade de cooperação económica pós-guerra com os Estados Unidos. Durante a guerra, a voz editorial da Economist não foi clara na definição dos problemas e soluções económicas do pós-guerra [13]. No final, os editores apoiaram Bretton Woods, mas argumentaram que o seu sucesso dependeria de todo o tipo de outros ajustamentos e mudanças na forma como as nações conduzem os seus negócios económicos.
Na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, as propostas de Bretton Woods representaram uma “via intermédia” que gerou o apoio tanto dos conservadores adeptos do comércio livre como dos novos profetas do planeamento económico. O “novo pensamento” económico em tempo de guerra ajudou a refinar a corrente política, tornando possíveis novas coligações. Tal como um pedaço de cristal, o acordo de Bretton Woods tinha muitas superfícies diferentes – projectava coisas diferentes para grupos diferentes. Nenhuma outra proposta internacionalista poderia comandar uma coligação tão ampla.
VII. Conclusão
A questão aqui colocada é: Como podemos explicar o acordo anglo-americano? Porque é que certas propostas se tornaram uma base eficaz para o acordo anglo-americano, e como, dadas as posições nacionais e burocráticas divergentes e conflituosas, foi possível chegar a acordo num contexto político mais amplo e fragmentado? O argumento é que o acordo foi fomentado por uma comunidade de peritos composta por economistas e especialistas políticos britânicos e americanos de espírito liberal que partilhavam um conjunto de pontos de vista técnicos e normativos sobre as características desejáveis da ordem monetária internacional e a quem foi dada uma autonomia notável para negociar um acordo. Esta comunidade de especialistas fomentou o acordo alterando o debate político sobre a política do pós-guerra: cristalizaram áreas de interesse comum entre os dois governos, e elaboraram um conjunto de ideias politicamente ressonantes que serviram para construir coligações maiores dentro e entre governos. Estes argumentos podem ser examinados mais aprofundadamente.
VII.1 Moldando Conceitos de Interesses dos Governos
Todos os incrementos de tempo histórico não são iguais. Há conjunções ou “pontos de ruptura” quando as possibilidades de grandes mudanças são particularmente grandes e o âmbito dos possíveis resultados é invulgarmente amplo. Neste século, os vários anos que rodearam 1945 seriam certamente um desses momentos. Ninguém sabia como a ordem mundial seria reorganizada, mas todos acreditavam que a reorganização era inevitável. O fim de uma grande guerra ou o rescaldo de uma grande crise económica altera os parâmetros da formulação de políticas: a insatisfação com a política passada cria uma nova vontade por parte dos líderes políticos de reavaliar os seus interesses, objectivos e doutrinas; as perturbações e quebras de regras e instituições criam uma necessidade de tomada de decisões não incrementais; e o colapso das antigas coligações políticas exige uma busca de novas coligações. Nestes momentos, a remoção de obstáculos à mudança ocorre simultaneamente com a presença de impulsos de mudança. Quando isto acontece a uma escala global, é possível uma mudança fundamental.
Nestes pontos de viragem críticos, os interesses e capacidades dos grupos, estados e classes dominantes são importantes, como sempre o são, mas as incertezas sobre as estruturas de poder e as insatisfações com as definições de interesses prevalecentes criam oportunidades para a reformulação de interesses. No centro do acordo do pós-guerra estiveram líderes políticos britânicos e americanos abertos à redefinição dos interesses da política económica nacional. Keynes, White, e os outros “novos pensadores” estavam particularmente bem situados para moldar a resolução destas incertezas: a “aliança” transgovernamental que formaram permitiu-lhes moldar a agenda, tirando a iniciativa ao Departamento de Estado orientado para o comércio livre; a complexidade das questões deu-lhes uma posição privilegiada para avançar com propostas; e as suas ideias eram particularmente bem adaptadas à construção de coligações políticas vencedoras.
VII.2 Construção de Novas Coligações Políticas
O consenso entre peritos monetários britânicos e americanos forneceu uma base para quebrar várias camadas de conflitos e impasses dentro e entre os governos britânico e americano. Mais imediatamente, o consenso entre os peritos anglo-americanos cortou os conflitos, deslocando o terreno do debate de questões comerciais para questões monetárias. De uma forma mais geral, o acordo monetário serviu o propósito de compromisso político ao articular ideias que criaram possibilidades para novas coligações políticas. As ideias políticas adoptadas pelos peritos anglo-americanos, não totalmente disponíveis numa época anterior, proporcionaram uma base intelectual sólida para um meio termo político entre um sistema aberto não regulamentado e agrupamentos bilaterais ou regionais. Este é o argumento de Albert Hirschman sobre o keynesianismo: que as ideias económicas “podem fornecer um terreno comum inteiramente novo para posições entre as quais não existia qualquer meio termo” (Hirschman 1989, 356). Foram os britânicos (Keynes em particular) os mais empenhados em encontrar um meio-termo – algo que nas primeiras discussões anglo-americanas sobre acordos comerciais do pós-guerra parecia tão esquivo. O acordo de Bretton Woods articulou uma posição intermédia entre um sistema de comércio livre do século XIX e arranjos capitalistas regionais ou nacionais. As opiniões políticas dos peritos monetários eram intelectualmente sintéticas e politicamente robustas: proporcionaram uma posição respeitável entre os extremos e, assim, prepararam o terreno para um compromisso político entre os governos britânico e americano, e prefiguraram (e talvez permitiram) uma reordenação sociopolítica mais ampla das coligações no seio das democracias capitalistas ocidentais do pós-guerra.
As ideias políticas fazem mais do que simplesmente “iluminar” as elites políticas. Têm um impacto político, bem como cognitivo. Oferecem oportunidades para novas coligações de interesses, ou pelo menos podem dar força intelectual ou inspiração a esses agrupamentos. As ideias mudam as mentes, mas é o seu valor prático na resolução de dilemas políticos que lhes dá uma força na história.
VII.3 Legitimação do Poder Americano
Os líderes americanos queriam certamente promover os interesses americanos, e estavam dispostos a usar as capacidades de poder da nação para o fazer. Mas também se pode detectar um desejo por parte de muitos respponsáveis de promulgar um sistema pós-guerra que teria um apelo normativo às elites de outras nações. Os altos funcionários americanos perceberam que a construção da ordem económica internacional numa base coerciva seria dispendiosa e, em última análise, contraproducente. Isto não quer dizer que os Estados Unidos não exercessem o poder hegemónico; quer dizer que existiam limites reais para a prossecução coerciva da agenda americana do pós-guerra. Os registos históricos mostram que os funcionários americanos queriam evitar parecer que estavam a impor políticas aos europeus. Esta observação geral ajuda a explicar porque é que os funcionários americanos prestaram mais do que uma atenção insignificante às bases normativas do acordo pós-guerra e porque é que estavam dispostos a fazer ajustamentos ao longo do caminho para dar ao sistema uma certa legitimidade.
VII.4 Uma Questão de Oportunidade
Finalmente, é razoável perguntar por que razão esta comunidade política não surgiu mais cedo – depois da Primeira Guerra Mundial ou entre as guerras – e desempenhou um papel na promoção de um acordo económico internacional. Há várias razões. Para começar, nestes períodos anteriores, o leque de opiniões políticas legítimas sobre as relações monetárias era muito mais amplo. As experiências dos anos 30 foram cruciais para desacreditar as ideias monetárias associadas às taxas de câmbio flutuantes (Odell 1989). As lições aprendidas pelos economistas e políticos britânicos com o regresso desastroso ao padrão-ouro em 1925 foram também cruciais para estreitar o leque de opiniões de especialistas. Além disso, a própria guerra deu aos planificadores económicos uma oportunidade de conceberem regras e instituições internacionais de uma forma não totalmente disponível na década de 1930. A guerra também serviu para atrair economistas para os governos britânico e americano, a maioria dos quais foram treinados no “novo pensamento”. A formação de uma comunidade influente de peritos monetários anglo-americanos teve de esperar por estes desenvolvimentos.
Para além destes factores imediatos, houve mudanças de pensamento mais difusas entre as elites britânicas e americanas relativamente às virtudes e necessidades do internacionalismo. Paradoxalmente, grande parte deste novo valor atribuído às instituições internacionais (e, em particular, a percepção da necessidade de fazer um acordo entre os Estados Unidos e a Grã-Bretanha) resultou do aumento progressivo das obrigações sociais assumidas pelo Estado Providência Moderno. Pleno emprego, estabilização económica e bem-estar social – estes foram objectivos que encontraram repetidamente o seu caminho nas discussões da ordem económica do pós-guerra durante o início dos anos 40, em revistas populares, no Congresso e no Parlamento, e nas deliberações de planeamento anglo-americanas. Nada de semelhante foi evidente em 1918, onde o rápido regresso ao laissez-faire e as forças automáticas da vida económica estavam na ordem do dia. Entre as guerras, os fundamentos sociopolíticos do estado moderno tinham mudado. Como resultado, as elites que comandaram os governos britânico e americano em 1945 tinham um conjunto diferente de percepções e objectivos para a ordem do pós-guerra do que os seus predecessores tinham em 1918. Neste sentido, a “procura” de novas ideias foi maior da segunda vez. Ao mesmo tempo, a dimensão da potencial coligação sociopolítica na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos que poderia favorecer soluções internacionalistas para os problemas da reconstrução do pós-guerra foi também maior da segunda vez. O que era necessário era uma base intelectual e política para a construção de uma coligação em grande escala, e foi isto que os “novos pensadores” keynesianos proporcionaram.
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Notas
[10] Esta era a posição da maioria dos altos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros britânico e do Tesouro (ver o relatório do Foreign Office “Note on Post-War Anglo-American Economic Relations,” 15 de Outubro de 1941, Londres, Public Record Office, FO 371128907.
[11] O projecto inicial e as versões subsequentes do plano Keynes estão publicados em Keynes (1980), 25:21-40).
[12] Despacho do Embaixador Halifax para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, 21 (?) de Outubro de 1942, Londres, Gabinete de Registos Públicos, FO 371131513
[13] The Economist favorecia claramente o multilateralismo aos blocos e o comércio bilateral. No final da guerra, os seus editores argumentaram que o mundo precisava de avançar para um “comércio livre gerido” (ver “A Abordagem Multilateral” 1944).
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O autor: G. John Ikenberry é professor associado de ciências políticas na Universidade da Pensilvânia. Durante 1992-93, é associado sénior da Carnegie Endowment for International Peace. O apoio à investigação foi prestado pelo Fundo Peter B. Lewis e pelo Centro para os Estudos Internacionais na Universidade de Princeton. Uma versão anterior deste artigo apareceu como ” A World Economy Restored: Expert Consensus and the Anglo-American Post-war Settlement”, Organização Internacional 46, no. 1 (Inverno de 1992): 289-321.
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