Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
20 min de leitura
Parte IV – Texto 6. Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global (2/2) (*)
(*) Dada a extensão do texto, publicá-lo-emos em duas partes. Hoje publicamos a 2ª parte.
Por Eric Helleiner
Publicado por 
em 12 de Janeiro de 2018 (original aqui)
(continuação – conclusão)
Rumo a uma governação financeira global “que reforça a autonomia” hoje em dia?
As discussões sobre controlos cooperativos e empréstimos públicos internacionais revelam como tanto Keynes como White viram uma relação complementar entre o reforço do espaço político nacional e o reforço da cooperação multilateral. A sua posição tem uma importante relevância contemporânea.
Os debates sobre a melhor forma de abordar as crescentes desigualdades nacionais no contexto da economia global de hoje apresentam frequentemente duas alternativas difíceis. De um lado está a posição “globalista” que favorece uma governação económica global mais forte porque o Estado-nação é visto como demasiado pequeno e ineficaz para enfrentar as causas sistémicas globais das crescentes desigualdades nacionais. Por outro lado, há uma posição mais “nacionalista” que rejeita esta ideia em favor de controlos económicos nacionais mais fortes, com base no facto de a economia global e os acordos existentes de governação económica global estarem a contribuir para o aumento das desigualdades nacionais e/ou a restringir o espaço político necessário para as combater.
Os arquitectos de Bretton Woods rejeitaram o carácter binário deste debate. Da sua perspectiva, a cooperação multilateral reforçada era um instrumento para reforçar o espaço político nacional que era necessário para abordar as desigualdades nacionais. Por outras palavras, uma governação económica global mais forte não era vista em oposição à autonomia nacional, mas sim complementar e de reforço da mesma.
De um ponto de vista actual, o que distingue esta posição é o facto de destacar a necessidade de diferenciar entre os diferentes tipos de governação económica global. No contexto contemporâneo, a governação económica global é geralmente retratada como minando a autonomia nacional. Mas a visão de Bretton Woods sugere que não precisa de o ser. Como Dani Rodrik observou, a variedade de multilateralismo de Bretton Woods era mais compatível com o espaço político nacional do que o tipo de governação económica global que tem caracterizado a era mais recente da globalização (Rodrik 2011).
O próprio Rodrik (2011, xvii) sugere o termo multilateralismo “superficial” para se referir à variedade de Bretton Woods. Esta descrição enquadra-se bem nos acordos comerciais incorporados no fraco Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) no início dos anos do pós-guerra. Pode, contudo, ser menos útil como descrição de algumas das ambiciosas ideias financeiras dos arquitetos de Bretton Woods, tais como os controlos cooperativos de capital que, se tivessem sido implementados, teriam envolvido formas bastante “profundas” de cooperação. Um rótulo alternativo para a visão multilateral de Bretton Woods poderia ser “autonomizar” a governação económica global.
Esta variedade de governação económica global é potencialmente tão importante como era na época de Bretton Woods, se não é mesmo mais do que isso. Debates recentes sobre os controlos de capital fornecem um exemplo do seu significado. Desde a crise financeira de 2008, o apoio aos controlos de capital tem crescido nos círculos políticos públicos internacionais, incluindo no seio do FMI [11]. No seu documento sobre este projeto, LaGarda, Linares, e Gallagher mostram como as preocupações com o aumento das desigualdades nacionais constituem uma das novas razões para os controlos de capital. Mas os apoiantes dos controlos de capital estão também muitas vezes bem conscientes de um problema assinalado pelos arquitetos de Bretton Woods: as dificuldades de tornar eficazes os controlos de capital nacionais. Na verdade, este problema é ainda mais agudo na atual economia global integrada do que era na altura de Bretton Woods.
Neste contexto, não é inteiramente surpreendente ver um interesse renovado nas ideias de Bretton Woods sobre controlos “em ambos os extremos”. Por exemplo, alguns funcionários do FMI chamaram recentemente a atenção para as propostas de cooperação de Keynes e White como um instrumento para aumentar a eficácia dos controlos de capital. Como disseram Ostry, Ghosh, e Korinek (2012, 22),
Tanto Keynes como White defenderam firmemente que as regras de gestão dos fluxos de capital seriam muito mais eficazes se os movimentos de capital “pudessem ser controlados em ambos os extremos” do que se uma manta de retalhos de políticas unilaterais governasse o dia…A integração financeira global progrediu muito em seis décadas, mas a supervisão multilateral tanto dos países de origem como dos países beneficiários para ajudar na gestão da volatilidade dos fluxos de capital continua a ser um objetivo digno, e provavelmente essencial para salvaguardar a estabilidade do sistema monetário internacional.
Este novo interesse do FMI em mecanismos de controlo cooperativo fornece uma ilustração importante de como o espaço político nacional poderia ser reforçado – em vez de minado por uma cooperação global mais forte. Demonstra também como o conteúdo da governação económica global pode servir propósitos muito diferentes. Não há muito tempo atrás, em meados da década de 1990, a direção do FMI pressionou – sem sucesso, no final – por regras globais mais fortes para promover a liberalização financeira entre todos os membros do FMI (Abdelal 2007). Os objetivos dessa iniciativa anterior eram muito diferentes dos subjacentes ao novo interesse do pessoal do FMI em controlos cooperativos. Enquanto a primeira iniciativa procurava uma espécie de forma de governação económica global “restritiva da autonomia”, a segunda defendia uma variedade de “reforço da autonomia”. Em ambos os casos, as práticas multilaterais seriam reforçadas e aprofundadas, mas os seus objetivos são bastante distintos uns dos outros.
Embora o novo trabalho do FMI sobre os controlos cooperativos ainda não tenha gerado iniciativas de reforma internacionais específicas, já houve alguns contextos específicos onde a ideia de controlos cooperativos já foi implementada de forma limitada. Estes contextos incluem os esforços internacionais para travar as saídas ilícitas de capitais dos países em desenvolvimento através do programa Stolen Asset Recovery do Banco Mundial e outras iniciativas multilaterais para reduzir os fluxos financeiros internacionais ligados ao branqueamento de capitais, financiamento do terrorismo, evasão fiscal, corrupção e suborno. Nestes vários casos, os governos procuraram conter fluxos financeiros indesejáveis através de novos acordos de cooperação multilateral complexos que envolvem as próprias disposições que Keynes e White discutiram no início dos anos 40: partilha de informação, bloqueio de fluxos, e/ou repatriação de ativos.
Dadas as dificuldades envolvidas em tornar eficazes os controlos unilaterais, estes mecanismos cooperativos são de importância crítica para o reforço do espaço político nacional dos países em causa. A cooperação é particularmente importante em contextos em que os Estados têm fracas capacidades administrativas para impor controlos. Estas iniciativas demonstram assim como novos esforços para proteger o espaço político nacional de fluxos financeiros ilícitos estão associados e necessitam da construção de práticas multilaterais mais fortes com novos objetivos de “reforço da autonomia”.
Muitas destas iniciativas são também diretamente relevantes para a questão de abordar a desigualdade nacional. Os fluxos financeiros ligados à evasão fiscal ou à fuga ilícita de capitais são muitas vezes os principais contribuintes para o agravamento da desigualdade nacional. Como Keynes e White sugeriram, estes movimentos de capitais podem ser associados à protecção e/ou aumento da riqueza dos ricos. Igualmente importantes, podem minar a posição dos pobres, provocando cortes nos serviços públicos (no caso de evasão fiscal) ou problemas económicos nacionais mais vastos que os afectam de forma desproporcionada (no caso de fuga de capitais de países mais pobres).
Relativamente a este último caso, é interessante que White tenha invocado os problemas especiais que a fuga de capitais colocava aos países mais pobres ao justificar os controlos de capitais nas suas versões iniciais dos acordos de Bretton Woods de 1942:
Menos agitado e menos dramático ainda no caso de alguns países durante algumas fases do seu desenvolvimento, capaz a longo prazo de causar danos ainda maiores, é a fuga constante de capital de um país que precisa de capital mas que é incapaz, por uma razão ou outra, de oferecer um retorno monetário suficiente para manter o seu capital em casa (Helleiner 2014, 110).
As perspetivas e os problemas causados por esse tipo de “drenagem constante” de capital dos países mais pobres tornaram-se hoje muito mais agudos com a proliferação de paraísos fiscais.
Por estas razões, é importante não assumir que o reforço da governação económica global na era atual irá sempre minar a autonomia política nacional. Este ponto tem implicações importantes para as escolhas dentro do conhecido paradoxo da globalização de Rodrik (2011, xviii): “Não podemos simultaneamente prosseguir a democracia, a determinação nacional, e a globalização económica”. Rodrik critica aqueles que favorecem a “governação global” como solução para o paradoxo, uma solução que ele sugere reflete a sua vontade de abandonar o Estado-nação e rejeitar a solução de “Bretton Woods” do liberalismo embutido que deu prioridade ao espaço político nacional. Mas os esforços contemporâneos para regular os fluxos financeiros sublinham como a priorização do espaço político nacional requer frequentemente uma governação global reforçada para ser eficaz.
A própria discussão de Rodrik (2011, 2264) sobre os detalhes da sua ordem financeira global preferida parece também apontar para esta conclusão. Embora tal ordem dê prioridade ao espaço político nacional, ele argumenta que ela “envolveria certamente um FMI melhorado com recursos acrescidos”. Incluiria também a imposição de um novo “pequeno imposto global sobre transações financeiras”, que, “geraria dezenas de milhares de milhões de dólares para enfrentar os desafios globais”. Além disso, Rodrik salienta a necessidade de uma nova carta financeira internacional “centrada em encorajar a transparência financeira, promover a consulta e a partilha de informação entre os reguladores nacionais, e colocar limites às jurisdições (tais como paraísos financeiros seguros) que exportam instabilidade financeira”. Todas estas reformas implicariam o reforço e novos tipos de cooperação multilateral.
As propostas de Thomas Piketty para abordar as crescentes desigualdades nacionais levantam a mesma questão na outra direção. Piketty (2014 471, 515) apela a um “imposto global progressivo sobre o capital”, bem como ao reforço da “transparência financeira internacional” e à partilha de informação para apoiar esta iniciativa fiscal. Piketty (2014, 516) contrasta este programa de reforma “global” com políticas mais “defensivas” e “nacionalistas” associadas ao protecionismo comercial e ao controlo do capital. Mas o contraste binário que traça entre as propostas globalmente orientadas e as mais defensivas, nacionalistas, parece estar ultrapassado. Afinal, as suas propostas são concebidas para proteger e aumentar a capacidade redistributiva do que ele chama o “estado social” nacional. A cooperação global intensificada, por outras palavras, está a servir o objetivo defensivo e nacionalista de proteger e reforçar o espaço político.
O modelo liberal incrustado de governação financeira global desenvolvido pela primeira vez pelos arquitetos de Bretton Woods tem assim uma relevância contemporânea considerável. No seu cerne, este modelo procura abordar as desigualdades nacionais através do reforço de formas de governação financeira multilateral que possa impulsionar o espaço político dos governos nacionais na prossecução de objetivos orientados para a igualdade. Essas formas de cooperação podem incluir as identificadas durante as negociações de Bretton Woods, tais como os controlos de capital cooperativo ou a concessão de vários tipos de empréstimos. Mas podem também incluir outros tipos de cooperação multilateral, incluindo os destacados por Rodrik e Piketty, tais como iniciativas para introduzir um imposto global sobre transações financeiras, esforços para aumentar a transparência financeira internacional e a partilha de informação, e planos para restringir jurisdições que “exportam instabilidade financeira”.
Um outro exemplo de cooperação de “reforço da autonomia” envolve iniciativas para reforçar a capacidade administrativa dos Estados mais pobres. Por exemplo, como parte da construção da nova ordem liberal incorporada durante a década de 1940, Harry Dexter White e outros funcionários norte-americanos deram prioridade à prestação de assistência técnica aos países mais pobres, que foi concebida para reforçar a capacidade institucional destes países para proteger a sua autonomia política. A assistência centrou-se em questões como o estabelecimento de novos bancos centrais, a consolidação das moedas nacionais, nova legislação para apoiar os controlos de capital e taxas de câmbio ajustáveis, e o reforço da capacidade de investigação. Estes altos-funcionários americanos salientaram como os seus conselhos eram diferentes dos conselhos mais ortodoxos oferecidos pelos anteriores “médicos do dinheiro” americanos, que tinham insistido em políticas que restringissem a autonomia política, tais como a adesão ao padrão-ouro (Helleiner 2014). O contraste evidenciou mais uma vez como a cooperação internacional pode servir quer para reforçar a autonomia política quer para a minar.
O que moldou a reforma financeira global?
Um estudo sobre as origens de Bretton Woods é útil não só para salientar como os decisores políticos do passado associaram as preocupações sobre as desigualdades nacionais a este novo modelo “liberal embutido” de reforma financeira global. A história também fornece uma visão sobre algumas das variáveis políticas que podem conduzir e moldar o processo de reforma financeira global. As negociações de Bretton Woods são amplamente vistas como a iniciativa mais ambiciosa de reforma da governação financeira global que alguma vez foi empreendida. O que tornou esta iniciativa possível?
Para começar, as ideias eram importantes. Ruggie destaca como o compromisso partilhado com a nova visão liberal incorporada entre funcionários anglo-americanos ajudou a facilitar o sucesso das negociações. O seu sentido de propósito social partilhado estendeu-se para além da visão liberal geral incorporada a muitas das ideias mais tecnocráticas sobre a forma de a implementar, tais como a necessidade de controlos de capital, fixação de taxas de câmbio ajustáveis, e empréstimos públicos internacionais. Estudos mais recentes mostraram como o apoio a estas ideias foi também generalizado entre funcionários de muitos dos outros 42 governos envolvidos nas negociações (Helleiner 2014).
O consenso de ideias entre os negociadores de Bretton Woods foi um produto de algumas circunstâncias únicas. É importante lembrar que os planos de Bretton Woods foram desenvolvidos entre aliados militares que travavam uma guerra memorável. Este contexto de guerra encorajou a forja de um sentido de propósito comum. De facto, as primeiras propostas de White e Keynes tinham um objetivo de propaganda explícito de delinear uma alternativa atraente às propostas públicas alemãs para uma “Nova Ordem” nas relações económicas internacionais. Este papel foi também evidente no final da própria conferência de Bretton Woods, quando Morgenthau disse aos delegados:
Temos de oferecer isto [os acordos de Bretton Woods] aos homens nos exércitos e no mar e no ar. Temos de lhes oferecer alguma esperança de que há algo a esperar um pouco melhor do que no passado e gosto de pensar que Bretton Woods é a esperança sob uma forma algo concreta (Departamento de Estado dos EUA 1948, 1126).
A gravidade da Grande Depressão também desempenhou um papel importante ao minar a legitimidade dos velhos paradigmas políticos na governação financeira global e criou uma abertura para uma nova visão comum. Essa abertura foi preenchida de forma muito eficaz por alguns “empreendedores normativos” notáveis, entre os quais se destacam Keynes e White pela sua capacidade intelectual durante as negociações de Bretton Woods. Como John Ikenbery (1992) observou, estes empreendedores promoveram a sua nova visão liberal incorporada de forma muito eficaz através do cultivo de uma coligação transnacional de peritos apoiantes. A natureza altamente técnica das questões financeiras globais deu a esta “comunidade epistémica transnacional” uma autonomia considerável para moldar os resultados das negociações.
As negociações de Bretton Woods foram moldadas não só por este compromisso de partilha de ideias, mas também por relações de poder inter-estatais. O facto de os EUA serem uma potência dominante na altura foi muito importante para o sucesso das negociações. Não só os EUA eram capazes de lançar o seu peso para garantir acordos, mas também outros estados estavam dispostos a adiar muitas das suas preferências porque reconheciam que os EUA iriam emergir da guerra como o banqueiro chave para o mundo. Além disso, a posição económica preeminente dos Estados Unidos da América deu aos funcionários americanos um forte incentivo para assumirem o papel de liderança na reconstrução de uma economia global mais aberta e estável que beneficiaria a sua economia e empresas líderes.
Embora o poder estivesse distribuído de forma muito assimétrica na altura, os altos-funcionários norte-americanos reconheceram a importância de cultivar o apoio de outros poderes-chave. A Grã-Bretanha era particularmente significativa na altura e o seu poder proporcionou a Keynes muitas oportunidades para tentar moldar os resultados, tanto antes como durante a conferência de 1944. Alguns países menos poderosos também reforçaram a sua influência nas negociações através da construção de coligações. Particularmente importantes foram os governos da América Latina, que constituíram 19 dos 44 governos representados na conferência de Bretton Woods. Porque a conferência tomou uma decisão com uma regra de um país sobre um voto, eles puderam fazer valer a sua força votando em bloco (Helleiner 2014).
A terceira variável política chave que ajuda a explicar o sucesso das negociações de Bretton Woods é uma variável institucional. A erudição institucionalista histórica tem demonstrado como a governação global raramente é redesenhada de uma forma “big bang”. Em vez disso, as reformas bem sucedidas da governação global são normalmente mais incrementais, assentando diretamente em inovações e legados institucionais anteriores que moldaram preferências políticas e proporcionaram precedentes, modelos e oportunidades para permitir novas reformas (Fioretos 2012; Fioretos et al 2016). Os acordos de Bretton Woods não foram uma exceção a este padrão.
Embora sejam frequentemente retratadas como um processo dramático em que a ordem financeira global foi transformada de novo, as negociações de Bretton Woods foram de facto cuidadosamente construídas sobre um conjunto de inovações institucionais incrementais que antecederam as negociações formais. Uma delas foi o Acordo Tripartido de 1936 entre a Grã-Bretanha, França e os EUA que estabeleceu o precedente de um novo tipo de cooperação financeira multilateral que endossou a fixação de taxas de câmbio ajustáveis. Mas mais importante foi um conjunto de inovações institucionais concebidas no contexto interamericano no final da década de 1930 (Helleiner 2016).
Estas inovações surgiram de uma mudança na política dos EUA para a América Latina que estava associada à Política de Boa Vizinhança de Roosevelt. A Política de Boa Vizinhança tinha inicialmente sido centrada na ideia de renunciar à intervenção militar dos EUA na região. No final da década de 1930, no entanto, os altos-funcionários norte-americanos defenderam cada vez mais uma ideia mais ativa de ser pioneiro de um novo tipo de parceria financeira com os países da América Latina, concebida para promover o desenvolvimento económico destes últimos. As motivações para esta mudança na política dos EUA incluíam uma mistura complexa de objetivos económicos, receios estratégicos da crescente influência alemã na América Latina, e o idealismo do New Deal.
A nova parceria financeira incluiu programas bilaterais de empréstimos públicos aos governos da América Latina, tanto para efeitos de estabilização cambial a curto prazo como de desenvolvimento a longo prazo. Estes programas anteciparam as funções de empréstimo do FMI e do BIRD, e ajudaram a estabelecer um precedente chave para os planos dos EUA das instituições de Bretton Woods. Em 1939-40, os altos-funcionários norte-americanos foram um passo além para conceber (em cooperação com os governos da América Latina) um novo Banco Interamericano (IAB) que pudesse oferecer este tipo de empréstimos através de um ambiente institucional público multilateral. O IAB combinou as funções de empréstimo das futuras instituições de Bretton Woods num único organismo e as suas estruturas de governação anteciparam as principais características dessas instituições. As deliberações dos EUA em torno da conceção do IAB também discutiram outras questões, tais como a fuga de capitais de países mais pobres que mais tarde foram abordadas nos planos de Bretton Woods. Embora a oposição do Congresso impedisse a ratificação do IAB, o seu projeto serviu como uma espécie de “primeiro projeto” para os planos de Bretton Woods de White no início de 1942 (Oliver 1975, 99) [12]. White tinha de facto estado no centro do projeto do IAB, bem como de outras iniciativas de empréstimo público dos EUA no final da década de 1930
As negociações de Bretton Woods envolveram assim menos inovação do que por vezes é sugerido. O seu sucesso foi construído diretamente sobre uma pré-história institucional de inovações incrementais que ajudaram a preparar o terreno para as reformas de Bretton Woods. Estes legados institucionais geraram não só precedentes e modelos de reforma, mas também novas experiências e relações que ajudaram a moldar preferências e a construir apoio para as subsequentes negociações de Bretton Woods. Por exemplo, os novos programas de empréstimo público dos EUA à América Latina no final da década de 1930 beneficiaram os exportadores americanos e as empresas transformadoras orientadas internacionalmente de formas que contribuíram para um alargamento do apoio político interno a uma política económica externa mais internacionalista dos EUA na altura. O extenso envolvimento de White na América Latina no final da década de 1930 também construiu relações com altos-funcionários latino-americanos que mais tarde o ajudaram a cultivar apoio naquela região para as propostas de Bretton Woods (Helleiner 2016).
Estratégias para a reforma contemporânea
Esta breve análise histórica destaca como a reforma da governação financeira global no início dos anos 40 foi moldada por uma combinação única de fatores. O ambiente político atual é obviamente diferente em muitos aspetos, mas cada uma das três variáveis políticas fundamentais reveladas pelas ideias históricas de Bretton Woods, as relações de poder interestatais, e os legados institucionais – continua a ser relevante para determinar as perspetivas de reforma atuais. Aqueles que procuram construir um modelo de governação financeira global mais “liberal incorporado”, podem estabelecer estratégias em conformidade.
No domínio das ideias, os reformadores contemporâneos deveriam beneficiar do facto de as desigualdades nacionais já se terem tornado uma questão de grande preocupação em países de todo o mundo, com políticos de muitas linhas políticas prometendo – muitas vezes com retórica bastante populista – a abordar esta questão. O consenso emergente sobre a necessidade de ação foi confirmado em 2015, quando os líderes mundiais aprovaram os novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU. Incluído nesta recomendação estava o SDG 10, que apelava à redução da desigualdade não só “entre países” mas também “dentro” deles.
Igualmente importante é o facto de o SDG 10 delinear uma meta que parece ligar o compromisso de reduzir a desigualdade nacional à causa da reforma financeira global: ” Melhorar a regulação e supervisão dos mercados e instituições financeiras globais e reforçar a implementação destes regulamentos” [13]. O próximo passo político é traduzir esta formulação vaga numa visão mais específica da reforma financeira global que pode reunir um amplo apoio, especialmente entre os peritos tecnocráticos que dominam a formulação de políticas na esfera financeira global.
A experiência de Bretton Woods chama a atenção para o importante papel a ser desempenhado neste processo por empreendedores normativos com capacidade e talento para construir coligações transnacionais de peritos. No início dos anos 40, esse papel foi assumido por responsáveis políticos nacionais, tais como Keynes e White. Mas um leque muito mais vasto de grupos participa hoje ativamente em debates de peritos sobre a reforma financeira global, incluindo funcionários em organizações internacionais, académicos fora dos círculos oficiais, grupos de reflexão, e outros grupos não governamentais. Os líderes intelectuais destes vários grupos podem desempenhar papéis-chave no avanço de agendas pormenorizadas de reforma financeira global que estão ligados à causa mais ampla de abordar as desigualdades nacionais.
A história de Bretton Woods também realça a importância do contexto das relações de poder interestaduais. Embora o seu poder económico global tenha diminuído desde o tempo das negociações de Bretton Woods, os EUA continuam a ser a potência chave no sistema financeiro mundial por várias razões, incluindo a importância internacional dos seus mercados financeiros e do dólar, bem como a sua influência no seio de instituições-chave da governação financeira global. Tal como em Bretton Woods, as preferências dos EUA são assim de importância crucial para as perspetivas de reforma financeira global segundo linhas mais liberais incorporadas.
Neste contexto, deve ser significativo que as preocupações com as tendências nacionais de desigualdade tenham assumido uma elevada saliência política nos EUA na era atual. A tarefa-chave dos reformadores é mobilizar essa saliência em apoio às transformações na governação financeira global. Um exemplo recente de como o poder dos EUA pode apoiar mudanças deste tipo é o marco do acordo fiscal multilateral de 2014 entre mais de cinquenta jurisdições para a partilha automática de informação relacionada com rendimentos de capital obtidos no estrangeiro. Como Lukas Hakelberg (2016) explica, este avanço na cooperação fiscal internacional foi possível devido às ameaças dos EUA de negar o acesso aos seus mercados e sistemas de compensação a jurisdições não cumpridoras. As autoridades americanas foram encorajadas a flexibilizar o seu poder internacional desta forma através de crescentes preocupações internas de distribuição sobre “justiça” na tributação.
A eleição de Donald Trump como Presidente dos EUA em 2016 é amplamente vista como um revés para a cooperação económica multilateral devido à sua retórica e prioridades nacionalistas “América em Primeiro Lugar”. Mas esta sabedoria comum pode aceitar com demasiada facilidade a dicotomia criticada anteriormente neste documento entre “globalistas” e “nacionalistas”. É certamente verdade que a administração Trump parece cética em relação à governação económica global que restringe a autonomia política dos EUA. Menos clara, porém, é a sua visão no sentido de uma cooperação económica multilateral que “reforça a autonomia”. Se esse tipo de cooperação ajudar Trump a reforçar a autonomia política americana, ele poderá estar menos inclinado a rejeitá-la.
Considere o caso dos controlos de capital. Analistas proeminentes têm especulado que a administração Trump poderia considerar a sua utilização como parte da sua priorização da autonomia política americana. Como diz Benjamin Cohen (2016), “Se o protecionismo está realmente na sua agenda, então devemos assumir que os controlos de capital também estão”. Tanto Daniel Drezner (2016) como Nouriel Roubini (2017) também especularam que os controlos de capital poderiam ser vistos pelos altos-funcionários de Trump como uma forma de evitar a entrada de capitais que reforçam o dólar, gerados pela combinação de política fiscal expansionista e de aperto monetário dos Estados Unidos. Se fossem impostos controlos para esse fim, a administração Trump poderia rapidamente reconhecer que a sua eficácia poderia ser reforçada através da cooperação com os países que enviam capitais.
Embora o lóbi junto dos decisores políticos dos EUA seja extremamente importante para os reformadores, as negociações de Bretton Woods mostraram como os poderes inferiores também podem influenciar a reforma financeira global. A crescente influência dos movimentos populistas nacionalistas em toda a Europa – que em parte respondem às tendências nacionais de desigualdade – pode levar os governos dessa região a apoiar reformas mais “autonomizadoras” da governação financeira global. Os países BRICS também podem ser um círculo eleitoral particularmente importante para cultivar não só porque são potências emergentes, mas também devido à prioridade que atribuem à proteção da autonomia política. O seu papel potencial na promoção de um modelo liberal mais integrado de governação financeira global foi evidente no seu recente impulso para que o FMI se tornasse mais favorável aos controlos de capital. Como Kevin Gallagher (2014) demonstrou, os BRICS desempenharam um papel fundamental para assegurar uma mudança moderada em 2012 na posição oficial do FMI, utilizando a sua crescente influência diplomática e aliando-se a empreendedores normativos que desenvolveram novas razões intelectualmente poderosas para os controlos de capital.
A China emergiu também como um ator-chave para aqueles que procuram impulsionar o espaço político dos países mais pobres através da concessão de financiamento para o desenvolvimento. Não só tem uma enorme capacidade de empréstimo enquanto maior credor mundial, como a liderança chinesa também já demonstrou um grande interesse em apoiar o desenvolvimento no estrangeiro através dos seus crescentes empréstimos bilaterais e do seu apoio à criação de novos bancos multilaterais de desenvolvimento, tais como o Banco Asiático de Investimento em Infraestruturas e o Novo Banco de Desenvolvimento. O Presidente chinês Xi Jinping (2017) tem sido muito explícito ao delinear as suas preocupações sobre o “espaço de desenvolvimento desigual” dos países pobres, bem como sobre a persistência da pobreza extrema no mundo. Fazendo eco de Roosevelt, no início da década de 1940, Xi (2017) registou a sua opinião sobre este último num discurso proeminente no Fórum Económico Mundial no início de 2017: “700 milhões de pessoas no mundo continuam a viver em extrema pobreza. Para muitas famílias, ter casas quentes, comida suficiente e empregos seguros é ainda um sonho distante. Este é o maior desafio que o mundo enfrenta atualmente”.
O significado dos legados institucionais nas negociações de Bretton Woods também contém lições importantes para os reformadores contemporâneos. Em contraste com a década de 1940, os reformadores beneficiam hoje da possibilidade de recorrer às instituições financeiras internacionais existentes que poderiam apoiar novos padrões de cooperação financeira. A sua tarefa não precisa de ser a de construir instituições, mas simplesmente a de “converter” organismos internacionais estabelecidos para assumirem novos papéis que apoiem mais os valores liberais incorporados. Como demonstraram académicos institucionalizadores históricos, esta estratégia de “conversão” é, de facto, um mecanismo comum através do qual ocorrem transformações na governação global (Fioretos 2012; Fioretos et al 2016).
Alguns altos-funcionários das instituições financeiras internacionais existentes já parecem bastante abertos à ideia de ver as suas instituições convertidas desta forma. Como já foi referido, alguns funcionários do FMI têm vindo a reavivar as ideias de Keynes e White sobre controlos cooperativos de capital e a promover o papel potencial do FMI na promoção deste tipo de cooperação. Desde a crise financeira de 2008, os reguladores que trabalham no âmbito do novo Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) começaram também a apoiar os princípios reguladores internacionais que aprovam um maior espaço político nacional. Um exemplo é a sua aceitação da mudança generalizada para as regras do país anfitrião e a subsidiação na regulamentação bancária. Outro vem do reconhecimento de que é provável que as novas câmaras de compensação de derivados sejam cada vez mais governadas por regras de localização que exigem que as transações sejam compensadas localmente. Estas tendências sinalizam uma espécie de “descentralização regulamentar cooperativa” que é muito compatível com um modelo mais “liberal incorporado” de governação financeira global “que reforça a autonomia” (Helleiner e Pagliari 2011).
Devido à sua estrutura e mandato de governação únicos, o FSB pode, de facto, desempenhar um papel particularmente útil num modelo liberal integrado de governação financeira global. Embora tenha uma carta formal, o FSB foi estabelecido como uma espécie de “rede de 18 redes” em vez de uma instituição internacional mais poderosa como o FMI [14]. Tem poucos funcionários e nenhum poder formal para desafiar a autonomia política dos seus membros. A sua eficácia assenta principalmente na sua capacidade de mobilizar redes transgovernamentais de funcionários financeiros para desenvolver e promover normas regulamentares internacionais voluntárias, bem como para fomentar a transparência, consulta, partilha de informação e desenvolvimento de capacidades. Estas tarefas ecoam a muitas das que Rodrik priorizou para o seu modelo preferido de governação financeira global. O FSB demonstrou mesmo uma vontade de assumir outro papel que Rodrik menciona: ameaçar jurisdições não membros, tais como centros financeiros offshore, com penalidades se se recusarem a cumprir os princípios internacionais mínimos (Helleiner e Paglairi 2011).
A experiência de Bretton Woods contém uma última lição estratégica para os reformadores: a necessidade de paciência. Alguns defensores da mudança invocam as negociações de Bretton Woods como prova de que a governação financeira global pode ser rápida e radicalmente concebida se apenas os decisores políticos quiserem ser ambiciosos e terem a criatividade adequada. É importante, contudo, lembrar que mesmo os negociadores de Bretton Woods não redesenharam a governação financeira global a partir do zero. Em vez disso, as suas iniciativas foram cuidadosamente construídas com base em inovações institucionais do passado, de forma incremental. A reforma financeira global raramente é produto de apenas um conjunto de negociações decisivas ou de um momento histórico memorável. Em vez disso, processos mais longos e incrementais de mudança institucional são a norma.
Conclusão
Os outros documentos deste projeto mostram como as regras económicas internacionais estão a contribuir para o aumento das desigualdades nacionais. Uma implicação chave desta linha de argumentação é que os esforços para enfrentar o aumento das desigualdades nacionais devem concentrar-se nas reformas de governação não só a nível interno mas também a nível internacional. Até à data, contudo, os debates políticos têm dedicado muito mais atenção à primeira do que à segunda.
Este documento procurou fazer avançar os debates sobre o lado internacional de um programa de reformas para abordar as desigualdades nacionais, com um enfoque específico na governação financeira global. Assumiu uma perspetiva histórica por uma razão simples: a nossa não é a primeira geração a interessar-se pela forma como as desigualdades nacionais podem ser abordadas através de uma reforma financeira global. Como este documento demonstrou, a questão estava de facto em primeiro plano na altura da criação da ordem financeira de Bretton Woods. Duas importantes lições de economia política podem ser aprendidas deste precedente histórico para os defensores contemporâneos da mudança.
A primeira diz respeito à questão “constitucional” de como a governação financeira global pode ser reformada para apoiar os esforços no sentido de abordar as igualdades nacionais. Os arquitetos de Bretton Woods sugeriram um modelo que continua a ser relevante hoje em dia: um modelo “liberal incorporado” em que a cooperação multilateral é reforçada para reforçar o espaço político nacional. Em vez de ver um conflito entre um espaço político alargado e uma cooperação multilateral reforçada, este modelo realça a sua complementaridade. No centro do modelo original de Bretton Woods estava a visão de que o espaço político nacional necessário para enfrentar as desigualdades nacionais exigia uma forte cooperação multilateral em áreas como a regulação dos movimentos de capitais, a provisão de iliquidez internacional, a mobilização de empréstimos a longo prazo, e o desenvolvimento de capacidades produtivas. Uma versão atualizada do modelo poderia acrescentar a cooperação com outros objetivos, tais como a tributação das transações financeiras a nível mundial, o acompanhamento dos fluxos ilícitos, o reforço da transparência financeira internacional e da partilha de informação, o apoio à regulamentação bancária do país de acolhimento e às regras de localização das câmaras de compensação de derivados, e a limitação de jurisdições offshore que estão regulamentadas de forma ligeira.
O estudo de Bretton Woods também revela a importância de três variáveis políticas chave que ajudam a moldar o processo de reforma financeira global: ideias, relações de poder intraestatais, e legados institucionais. Cada uma delas pode ajudar a informar as estratégias daqueles que procuram um renascimento de um modelo liberal incorporado de governação financeira global. No domínio das ideias, são necessários empreendedores normativos que possam gerar uma visão específica da reforma e construir coligações transnacionais de peritos tecnocráticos para a apoiar. A causa da reforma será também avançada se os poderes-chave puderem ser mobilizados por detrás dela. Os reformadores devem também trabalhar diligentemente para cultivar a “conversão” das instituições financeiras internacionais existentes para os objetivos que lhes são favoráveis. Enquanto fazem tudo isto, os reformadores precisam de ter em mente uma última lição: a reforma da governação financeira global segundo linhas mais liberais incorporadas, se acontecer, é provável que seja um processo lento e incremental.
Notas
[11] Gallagher 2014; Grabel 2015.
[12] Ver também Helleiner 2014 ch.2.
[13] Meta 10(5) do SDG 10.
[14] A citação é de Porter (2007, 127) que usou a frase “rede de redes” para descrever o predecessor do FSB: o Fórum de Estabilidade Financeira (FSF). A governação do FSB manteve o modelo central do FSF.
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O autor: Eric Helleiner é autor e professor de ciências políticas e da cadeira de Economia Política Internacional da Faculdade de Artes da Universidade de Waterloo, e professor na Escola Balsillie de Assuntos Internacionais. É doutorado e mestre pelo Departamento de Relações Internacionais da London School of Economics, e licenciado em Economia e Ciência Política pela Universidade de Toronto. (mais detalhes em wikipedia, aqui)