Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
6 min de leitura
Texto 3 – Como os decisores políticos travam uma batalha perdida com os modelos
São necessárias reformas para garantir que a matemática orçamental incorreta não prevaleça sobre a maximização da prosperidade a longo prazo.
Por Elizabeth Warren
Publicado por 
em 4 de Abril de 2023 (original aqui)
Se está a questionar-se sobre por que razão os EUA falharam tão miseravelmente no desenvolvimento de um sistema viável de cuidados infantis e educação infantil, considere então o papel da modelização económica.
Em 2021, quando o Gabinete de Orçamento do Congresso (Congressional Budget Office – CBO) divulgou o seu muito aguardado resultado sobre o custo das disposições relativas aos cuidados infantis previstas na lei Build Back Better Act, produziu um número em destaque: 381,5 mil milhões de dólares. Isso foi o que o CBO estimou como a quantidade de dinheiro que o governo destinaria aos cuidados infantis.
Mas esse resultado orçamental errou gravemente a marca do custo líquido do programa. Não teve em conta nenhuma das poupanças previstas por uma série de estudos académicos sobre os benefícios económicos a longo prazo dos cuidados infantis. Nada sobre a forma como as crianças que beneficiam de cuidados precoces de elevada qualidade têm melhores resultados na escola, não se metem em sarilhos e têm rendimentos mais elevados ao longo da vida. Nada sobre o aumento das receitas fiscais geradas pelas mães e pais que agora podem trabalhar a tempo inteiro. Nada sobre as montanhas de dados que mostram que, quando as mães são afastadas da força de trabalho nos primeiros anos, os seus rendimentos ao longo da vida e até a sua reforma são seriamente prejudicados – algo que os cuidados infantis universais poderiam inverter. E nada sobre o impacto de salários mais elevados para os trabalhadores dos cuidados infantis – salários que significariam que muitos desses trabalhadores estariam a pagar mais impostos e não precisariam de SNAP, Medicaid, suplementos de habitação e outras ajudas oferecidas às pessoas com salários mais baixos no país. Por outras palavras, segundo o CBO, investir nas nossas crianças e encher um carro de mão com 381,5 mil milhões de dólares em dinheiro (um carro de mão grande) e pegar-lhe fogo teria exatamente o mesmo impacto no nosso orçamento nacional e na nossa nação.
Para qualquer diretor executivo de uma empresa da Fortune 500 ou para o proprietário de um pequeno restaurante de bairro, este tipo de avaliação do orçamento deve parecer uma forma louca de dinamizar a atividade económica. Afinal de contas, os investimentos não têm apenas custos – também têm benefícios. É por isso que as empresas investem em coisas como a construção de fábricas, a conversão para energia verde ou a oferta de benefícios aos empregados, mesmo que tenham de registar um custo elevado à partida. Os executivos das empresas não assumem projetos de grande envergadura pela bondade dos seus corações; assumem-nos porque querem aumentar os lucros, reter os trabalhadores e melhorar as perspetivas da empresa a longo prazo.
As regras orçamentais, pelo contrário, inclinam-se contra o investimento nas pessoas. E há uma razão para isso. Há décadas, o Congresso decidiu que o CBO não pode ter em conta os efeitos indiretos ou secundários que uma mudança de política pode ter noutras partes do orçamento. A investigação mostra, por exemplo, que a despesa federal em coisas como habitação segura e assistência nutricional para bebés torna as pessoas mais saudáveis e reduz os custos totais com a saúde. Mas, devido às regras estabelecidas pelo Congresso, as estimativas de custos do CBO para estes programas não podem partir do princípio de que os contribuintes poupariam dinheiro nos custos dos seguros de saúde ou que gastariam menos com o Medicaid. O programa Mealson Wheels ajuda os idosos a não irem para lares muito mais dispendiosos e poupa milhares de milhões de dólares ao Medicare e ao Medicaid, mas o governo federal diz que o programa não passa de uma despesa. Reforçar a aplicação do IRS, como fizeram os Democratas na Lei de Redução da Inflação, significaria menos batota com os impostos e mais receitas. Mas, de acordo com a avaliação oficial do CBO, mais dinheiro para o IRS [imposto sobre o rendimento] é mais uma despesa que aumenta o défice.
Estas e outras regras autoimpostas distorcem estruturalmente o processo de elaboração de políticas, afastando-o da realização de investimentos sensatos que vão responder às necessidades das famílias.
A má modelização orçamental e a forma como os membros do Congresso reagem a ela também distorcem a forma como concebemos as nossas políticas económicas e sociais.
Consideremos novamente a necessidade de cuidados infantis no nosso país. Os EUA ocupam o 33.º lugar entre as 37 nações mais ricas em termos do que gastam em cuidados infantis, e milhões de pais – na sua maioria mães – são mantidos fora do mercado de trabalho por não conseguirem encontrar cuidados infantis seguros e acessíveis. A pandemia trouxe esta crise a público, alimentando um clamor nacional sobre o estado lamentável dos cuidados prestados às nossas crianças mais pequenas.
Quando fui convidada a proferir um dos discursos principais na convenção democrata de 2020, totalmente remota, falei a partir de uma creche fechada em Springfield, Massachusetts – no meio de blocos, cadeiras minúsculas e cubículos individuais na sala para crianças de três anos. À medida que mais pessoas se uniam em torno da necessidade de cuidados infantis universais e os democratas ganhavam a Casa Branca e o Congresso, eu acreditava que este era o nosso momento.
Mas quando elaborei um projeto de lei novo e abrangente, a primeira pergunta que me fizeram foi a temida questão “Como é que isto vai ser pontuado pelo CBO?”. A resposta do CBO prejudicou o processo desde o início. Em vez de lutarem por uma boa política, os democratas decidiram arbitrariamente que as disposições relativas aos cuidados infantis no projeto de lei teriam de custar menos de 400 mil milhões de dólares. Os cuidados universais custam muito mais do que isso.
Assim, o projeto de lei que acabou por avançar não se baseou na quantidade de dinheiro que seria necessária para garantir que todas as crianças tivessem acesso a cuidados de saúde. Em vez disso, estava repleto de formas de manipular a conceção da política para que a pontuação do CBO atingisse o limiar dos 400 mil milhões de dólares. O projeto de lei excluía milhões de famílias que necessitavam de cuidados, atrasava a implementação durante anos e permitia que os estados optassem por não participar. A má modelização do orçamento significou que estas decisões não foram tomadas com base no que maximizaria o bem-estar das nossas crianças ou o crescimento a longo prazo da nossa nação. Em vez disso, as decisões foram motivadas pelo imperativo político de produzir um resultado menor, independentemente do que isso significava para a viabilidade do programa proposto.
O único número utilizado para avaliar um programa de cuidados infantis era a despesa direta com os cuidados. Os compromissos feitos para atingir um número CBO politicamente aceitável levantaram questões sobre quem se beneficiaria e não se beneficiaria de um programa de compromisso, tendo como efeito eliminar o apoio de que beneficiava. Enquanto os projetos-lei se sucediam uns atrás dos outros no Congresso, na legislatura de 2021-2022, o projeto dos cuidados infantis foi deixado para trás.
OS NOSSOS MODELOS ORÇAMENTAIS ACTUAIS não criam erros aleatórios. Não exageram nem subestimam os custos. Criam erros sistemáticos, fazendo com que muitos investimentos pareçam muito mais caros do que são. Levam a sub-financiamento rotineiro de programas críticos e de atividades de aplicação da lei, e distorcem o processo de elaboração de políticas do princípio ao fim.
Para aqueles que querem reduzir o governo a um tamanho que possa ser afogado numa banheira, o atual modelo de pontuação orçamental funciona muito bem. Mas para aqueles que vivem no mundo real e querem um país em que todos os nossos cidadãos tenham a oportunidade de prosperar, os maus modelos orçamentais estão a sufocar-nos.
Reformular estes modelos económicos não seria fácil. As estimativas de custos do CBO excluem geralmente os potenciais efeitos macroeconómicos de uma política proposta precisamente porque, como explicam, têm muito poucos analistas para analisar os números. Pior ainda, dizem os antigos avaliadores do CBO, as “estimativas dos efeitos macroeconómicos são altamente incertas”. Tradução: É difícil fazê-las.
Sim, estimar os custos e benefícios de grandes investimentos com décadas de antecedência é difícil – muito difícil. Descobrir o modelo certo e os pressupostos certos é complicado e incerto, e a vida real pode provar que as nossas melhores estimativas estão erradas. A política pode ser um fator de decisão. Os dados são imperfeitos. Mas “difícil” não é desculpa para não tentar.
O Congresso tem a responsabilidade de maximizar a prosperidade a longo prazo do nosso povo, e precisamos de modelos económicos que tenham mais hipóteses de o fazer.
Devemos começar por alterar as regras de modelização, de modo que tanto os custos como os benefícios sejam tidos em conta. E porque isto é difícil, devemos garantir que as agências a que recorremos para a modelização dispõem dos recursos necessários para compreenderem de forma sólida tanto os custos como os benefícios prováveis de uma determinada política.
Devemos também garantir que os nossos modelizadores, que tomam inúmeras decisões ao fazer o seu trabalho, reflitam perante uma verdadeira diversidade de perspetivas. Veja-se o caso do Painel de Consultores Económicos do CBO. O CBO conta com estes peritos, “selecionados para representar uma variedade de perspetivas”, para ajudar a calibrar os seus modelos e verificar os seus pressupostos. Mas veja-se a equipa: Das 22 pessoas do painel do ano passado, 20 tinham doutoramento em economia; 11 dessas 20 frequentaram os mesmos três programas de doutoramento. Reconhecer que a modelação económica é altamente incerta e muito dependente de pressupostos significa que devemos procurar a diversidade entre os nossos modelizadores e estar abertos a diferentes tipos de modelos quando tomamos decisões. O CBO não deve ser o único a jogar na cidade.
Deveríamos também introduzir a responsabilidade no sistema de modelização. Em vez de pontuar, votar e seguir em frente, deveríamos designar equipas externas independentes para recolher dados sobre os programas que foram adotados, a fim de verificar até que ponto as modelizações anteriores se revelaram erradas. Essa informação ajudar-nos-ia a melhorar a modelização ao longo do tempo.
Por último, os decisores políticos têm de se lembrar que a modelização dos custos e benefícios das principais políticas públicas não tem apenas a ver com números – tem também a ver com os nossos valores. Sim, precisamos de melhores dados e melhores modelos, mas também não podemos ter medo de defender investimentos arrojados, mesmo quando o preço (exato) é elevado. Acredito que, com modelos precisos, os cuidados infantis de elevada qualidade pagam-se a si próprios. Mas mesmo que isso não aconteça, esses cuidados ajudam-nos a criar uma América em que todos têm oportunidades – e “todos” inclui as mães. Um investimento em cuidados é também um investimento nos trabalhadores dos cuidados, tratando-os com respeito pelo trabalho árduo que fazem. Por outras palavras, tal como um diretor executivo defenderia junto do seu conselho de administração a necessidade de apostar num grande projeto novo, o Congresso não deve hesitar em fazer os investimentos de que o povo americano e a nossa economia necessitam.
_______
A autora: Elizabeth Warren [1949 -] é uma política estado-unidense ex-professora de direito. É a senadora senior representando Massachusetts pelo partido Democrata desde 2013. Tem-se centrado na proteção do consumidor, oportunidades económicas equitativas e na rede de segurança social. Warren foi candidata nas primárias presidenciais do Partido Democrata de 2020, terminando em terceiro. É licenciada em direito pela Universidade de Houston. Antes de iniciar a sua carreira política era um dos mais influentes professores em direito comercial e de falências. (para mais info ver wikipedia aqui)