Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
10 min de leitura
Texto 10 – Síntese sobre Alternativas à Austeridade
Espaço orçamental e opções de financiamento para a recuperação da população – Síntese baseada em “End austerity: a Global Report on Budget Cuts and Harmful Social Reforms in 2022-2025”
Por 
Isabel Ortiz e 
Matthew Cummins
Publicado por 
, Setembro de 2022 (ver aqui)
Alguns defendem que os cortes de austeridade são uma necessidade inevitável. Este não é o caso. Esta síntese apresenta nove alternativas para evitar um choque de austeridade pós-pandemia, para que os governos e os cidadãos possam acabar com a austeridade. As decisões sobre alocações de despesas, cortes orçamentais e fontes de financiamento afetam a vida de milhões de pessoas e não podem ser tomadas à porta fechada por alguns tecnocratas dos Ministérios das Finanças e por funcionários do FMI e do Banco Mundial, antes requerem um diálogo social nacional. Para tal, consulte os artigos complementares “Síntese sobre o que podem os cidadãos fazer para acabar com a austeridade?” e “Síntese sobre cortes orçamentais e reformas de austeridade em 2022-25” (ver aqui).
A austeridade não é inevitável; existem alternativas, mesmo nos países mais pobres.
Não há necessidade de as populações suportarem cortes de ajustamento: em vez de cortarem nas despesas públicas, os governos podem aumentar as receitas para financiar a recuperação de um povo. Existe uma ampla variedade de opções para expandir o espaço orçamental e gerar recursos. Estas opções são apoiadas pela ONU (ver, por exemplo, OIT, UNICEF e OIT e ONU MULHERES), bem como pelo FMI, OCDE e outros. Muitos governos em todo o mundo têm vindo a aplicá-las e a maior parte delas há décadas, mostrando uma grande variedade de opções de receitas. É importante compreender que, embora o espaço orçamental se torne tenso durante as crises económicas, os orçamentos públicos são limitados em muitos países porque os governos não exploram todas as fontes de financiamento possíveis. E embora seja promissor que algumas destas opções tenham surgido em discussões políticas recentes, é necessária muito mais ambição para fornecer eficazmente aos países o financiamento necessário para emergirem da pandemia da COVID-19 e cumprirem os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Um princípio fundamental dos direitos humanos é que os Estados devem utilizar o máximo de recursos para realizar os direitos humanos. As principais opções para evitar a austeridade e, em vez disso, financiar os direitos humanos e os ODS são:
- Aumentar as receitas fiscais de forma progressiva: Este é o principal canal para gerar recursos, o que se consegue alterando as taxas de imposto – por exemplo, sobre os lucros das empresas, as atividades financeiras, a riqueza, a propriedade, as importações/exportações, os recursos naturais, os serviços digitais ou acabando com as “zonas económicas especiais” e outras isenções/exceções fiscais para as grandes empresas. Tendo em conta os níveis crescentes de desigualdade, é importante adotar abordagens progressivas, tributando os que têm mais rendimentos; os impostos sobre o consumo devem ser evitados, uma vez que são geralmente regressivos e dificultam o progresso social. Recomenda-se a aplicação de uma taxa mínima de imposto sobre as sociedades de, pelo menos, 25%, em conformidade com a proposta do Comité Financeiro da ONU – Painel da Responsabilidade, Transparência e Integridade (FACTI). É importante reforçar a eficiência dos métodos de cobrança de impostos e do cumprimento global da legislação, incluindo a luta contra a evasão fiscal internacional e a evasão e fraude fiscais das empresas. Muitos governos estão a aumentar os impostos para conseguir um maior investimento social. Por exemplo, a Bolívia, a Mongólia e a Zâmbia estão a financiar pensões universais, abonos de família e outros regimes com os impostos sobre a exploração mineira e o gás; o Gana, a Libéria e as Maldivas introduziram impostos sobre o turismo para apoiar programas sociais; a Bélgica, o Canadá, a França, a Índia, a Indonésia, o Quénia, a Nova Zelândia, a Tunísia e a Turquia estão a aplicar impostos sobre os serviços digitais; a Argélia, Angola, Austrália, Canadá, Cazaquistão, Itália, Mauritânia, Moçambique, Noruega, Papua-Nova Guiné, Rússia, Arábia Saudita e Reino Unido estão a tributar os lucros excecionais no sector da energia; a Hungria e a Espanha estão a introduzir impostos sobre os bancos para os lucros excecionais; a Argentina e o Brasil introduziram um imposto sobre as transações financeiras para alargar a cobertura da proteção social. A Argentina, a Islândia e a Espanha aplicaram impostos sobre a riqueza; de forma encorajadora, os impostos sobre a riqueza e os lucros excecionais das empresas estão a ser propostos em muitos países como a melhor política para a recuperação pós-pandemia (ver EURODAD, OXFAM e GATJ).
- Reestruturação ou eliminação da dívida: Para a maioria dos países endividados, em particular para os que se encontram em situação de elevado endividamento, a redução ou eliminação da dívida existente pode ser possível e justificável se a legitimidade da dívida for questionável e/ou se o custo de oportunidade em termos de agravamento das privações da população for elevado – quando o pagamento do serviço da dívida faz descarrilar os direitos humanos e o desenvolvimento. Como o antigo Presidente Julius Nyerere da Tanzânia exigiu publicamente durante a crise da dívida dos anos 80, “Temos de matar os nossos filhos à fome para pagar as nossas dívidas?” O conceito de dívida ilegítima considera a responsabilidade não só dos devedores, mas também dos credores [1]. As Auditorias Cidadãs da Dívida Pública são ferramentas muito úteis para a transparência e a ação da dívida que podem levar à anulação ou ao repúdio de dívidas ilegítimas [2]. Existem cinco principais opções disponíveis para os governos reduzirem ou eliminarem a dívida soberana: i) redução/cancelamento da dívida; ii) renegociação da dívida; iii) swaps/conversões de dívida; iv) repúdio da dívida; e v) incumprimento. Nos últimos anos, mais de 60 os países renegociaram com sucesso dívidas, mais de 50 implementaram swaps de dívida e mais de 20 incumpriram ou repudiaram dívida pública, como o Equador, a Islândia e o Iraque, que investiram a poupança do serviço da dívida em programas sociais. É necessário um processo de arbitragem justo e transparente entre devedores e credores, um mecanismo internacional de reestruturação da dívida. Desde o COVID-19, a Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida do G20 (DSSI) e o Fundo Fiduciário de Contenção e Alívio de Catástrofes do FMI (CCRT) proporcionou algum alívio temporário do serviço da dívida aos países pobres altamente endividados; este é um passo na direcção certa, mas é necessário mais e melhor alívio da dívida (ver EURODAD, o relatório Spotlight e BWP).
- Erradicando os fluxos financeiros ilegais: Estimado em mais de dez vezes o valor de toda a ajuda ao desenvolvimento recebida, um montante titânico de recursos financeiros escapa ilegalmente aos países em desenvolvimento todos os anos. Até à data, poucos progressos foram alcançados, mas os decisores políticos deviam dedicar maior atenção à repressão do branqueamento de capitais, do suborno, da evasão fiscal, da fraudulenta facturação das trocas comerciais e de outros crimes financeiros que são ilegais e privam os governos das receitas necessárias para o desenvolvimento social e económico (ver FTC e GFI).
- Aumentar as contribuições e a cobertura da segurança social, incluindo contribuições adequadas dos empregadores, e formalizar os trabalhadores da economia informal com contratos dignos: no que diz respeito à proteção social, o aumento das contribuições patronais para a segurança social para níveis adequados, bem como a expansão da cobertura e, por conseguinte, a cobrança de novas contribuições, são formas sustentáveis de financiar a proteção social que ajudam a formalizar e a proteger os trabalhadores da economia informal, proporcionando-lhes contratos com condições de trabalho dignas; podem encontrar-se exemplos no Monotax na Argentina, no Brasil e no Uruguai. Isto é particularmente importante para que as mulheres entrem no mercado de trabalho e alcancem o emprego formal (ver OIT).
- Utilizando a política orçamental e as reservas em divisas no banco central. A maioria dos países tem grandes reservas no banco central ou em fundos especiais, quando poderiam ser utilizadas para financiar os direitos humanos e o desenvolvimento atualmente. Especificamente, esta opção inclui o levantamento de poupanças orçamentais e outras receitas estatais armazenadas em fundos especiais, como os fundos soberanos (SWFs), e/ou a utilização de reservas cambiais excedentárias acumuladas no banco central para o desenvolvimento nacional e regional, por exemplo, através de bancos nacionais de desenvolvimento (ver Bread for the World). Os fundos soberanos são fundos de investimento detidos pelo Estado que, em teoria, são criados para servir objectivos como fundos de estabilização, poupanças ou fundos de reserva de pensões; no entanto, muitos questionam a lógica da utilização de fundos públicos para o crescimento do mercado de capitais, investindo frequentemente no estrangeiro nas bolsas de Wall Street, Londres ou Tóquio, em vez de dar prioridade aos programas públicos nacionais. No que diz respeito à manutenção de uma quantidade massiva de reservas cambiais no Banco Central, existe um nível seguro aceite de reservas equivalente a 3 meses de importações, mas a maioria dos governos acumulou um vasto arsenal como política preventiva de auto-seguro contra choques, quando esses recursos poderiam ser investidos no desenvolvimento social e económico tão necessário hoje.
- Realocando as despesas públicas: Isto implica o ajustamento das prioridades orçamentais e/ou a substituição de investimentos de elevado custo e baixo impacto social, como os subsídios à defesa ou às empresas, por outros com maior impacto social. As poupanças podem também ser conseguidas através da melhoria dos processos de aquisição, incluindo medidas para combater e prevenir a corrupção e a má gestão dos fundos públicos. Por exemplo, a Tailândia reduziu as despesas com o exército para financiar serviços de saúde universais e a Costa Rica aboliu o seu exército e utilizou os fundos para o ambiente, a saúde e a educação (veja-se aqui:Wemos).
- Adoção de um quadro macroeconómico mais flexível: esta posição implica permitir trajetórias de défice orçamental mais elevadas e/ou níveis de inflação mais elevados sem pôr em risco a estabilidade macroeconómica, permitindo assim ao banco central apoiar as despesas públicas. Um número significativo de países em desenvolvimento recorreu ao défice orçamental e a quadros macroeconómicos mais acomodatícios durante a crise financeira e económica mundial para dar resposta a exigências prementes numa altura de baixo crescimento e para apoiar a recuperação socioeconómica. Nos países de elevado rendimento, muitos governos recorreram à flexibilização quantitativa, uma política monetária através da qual um banco central compra obrigações do Estado ou outros ativos financeiros para injetar dinheiro na economia e expandir a atividade económica, embora esta política tenha beneficiado muito as empresas financeiras e seja preferível adotar políticas mais equitativas. Estas medidas foram também uma resposta comum na fase inicial da resposta à COVID-19 (ver manual de ActionAid).
- Fazer lobing a favor das organizações de Assistência Oficial ao Desenvolvimento (OADs) e das transferências: As duas últimas opções são internacionais e requerem acordos bilaterais ou multilaterais. Neste caso, é necessário estabelecer contactos com diferentes governos doadores, instituições financeiras internacionais e organizações regionais para aumentar as transferências Norte-Sul, Sul-Sul ou regionais, de preferência através de subvenções e empréstimos concessionais. No entanto, esta opção é limitada, tendo em conta as muitas armadilhas das OADs, incluindo os seus baixos níveis, os seus custos de transação, a previsibilidade limitada, a ajuda ligada, a concentração, a condicionalidade e, recentemente, o facto de as OADs serem frequentemente utilizadas para cobrir os custos dos refugiados no país (e, no futuro, para a reconstrução da Ucrânia), deslocando o apoio aos países em desenvolvimento. (ver BWP, EURODAD e Arab Watch Coalition).
- Direitos de Saque Especiais (DSE): Para fazer face às necessidades de financiamento do desenvolvimento dos países, a afetação de DSE é uma opção que tem vindo a ganhar mais atenção. Os DSE são uma espécie de moeda fiduciária criada através das IFIs [3]. Em agosto de 2021, durante a pandemia de COVID-19, foi efetuada uma afetação extraordinária de DSE no valor de 650 mil milhões de dólares para todos os países. A injeção destes ativos pelo FMI poderia ser utilizada pelos governos para reforçar as suas reservas e estabilizar as suas moedas, pagar a dívida e/ou apoiar o orçamento nacional, nomeadamente para políticas sociais ou económicas. No entanto, o mecanismo que o FMI criou para o fazer tem sido alvo de críticas, uma vez que transforma os DSE de um ativo de reserva internacional (que pode ser convertido em moeda forte, e não num empréstimo que aumenta a dívida) em empréstimos/programas do FMI que têm de ser reembolsados e estão sujeitos às condições do FMI. Além disso, como cerca de dois terços (420 mil milhões de dólares) da nova dotação se destinam às economias desenvolvidas, é urgente canalizar os DSE para os países em desenvolvimento, não de uma só vez, mas periodicamente, para garantir que estes recursos sejam disponibilizados para a falta crónica de desenvolvimento. É essencial assegurar um melhor mecanismo que não aumente a dívida e as condicionalidades, bem como uma distribuição mais justa e periódica dos DSE (ver OXFAM e CEPR).
Cada país é único e todas as opções devem ser cuidadosamente examinadas, incluindo os potenciais riscos e compromissos.
Como primeiro passo, é importante identificar as possibilidades de financiamento que podem ou não ser viáveis a curto e médio prazo. Como se pode ver no quadro seguinte, a maioria dos países combina várias opções. Normalmente, os governos começam a aumentar o espaço orçamental retirando um pouco de cada opção viável e aumentando depois as suas ações nos anos seguintes.
Exemplos de estratégias de financiamento do espaço orçamental adotadas em países selecionados
Fonte : Ortiz et al, 2019. Fiscal space for social protection. A handbook for assessing financing options. Geneva and New York: ILO and UNWOMEN.
A viabilidade política destas opções depende, entre outros fatores, da vontade política, da sensibilização dos cidadãos para os seus direitos e prerrogativas, das pressões políticas e do comportamento dos grupos de interesses instalados – tanto internos como externos. Por exemplo, a expansão da cobertura da segurança social através da formalização dos trabalhadores da economia informal tende a ser bem acolhida politicamente; no entanto, o aumento das taxas de contribuição para a segurança social pode enfrentar a resistência de grupos de empregadores. Do mesmo modo, o aumento das receitas através de taxas de imposto mais elevadas pode enfrentar desafios por parte daqueles que têm de pagar mais, tal como as propostas de reafectação do orçamento do Estado para além dos subsídios à defesa ou à energia terão a oposição das empresas militares e energéticas. Por outro lado, a utilização das reservas orçamentais e do banco central e a emissão de dívida pública (obrigações) são opções relativamente menos polémicas, uma vez que são da exclusiva discrição da maioria dos governos, a menos que existam restrições orçamentais. Em última análise, a criação de um espaço orçamental bem sucedido exige tanto a compreensão dos ganhadores e dos perdedores de uma opção específica e que se debatam efetivamente os prós e os contras publicamente no diálogo social nacional.
As decisões orçamentais que afetam a vida de milhões de pessoas não devem ser tomadas à porta fechada, mas sim no âmbito do diálogo social nacional. As decisões de infligir cortes nas despesas públicas são tomadas por alguns tecnocratas nos Ministérios das Finanças, com o apoio do FMI e sem qualquer avaliação séria dos impactos sociais das políticas, sem qualquer consulta nacional ou discussão de opções políticas alternativas. Estas decisões afetam a maioria dos cidadãos e não devem ser tomadas à porta fechada, mas sim acordadas de forma transparente no âmbito do diálogo social nacional. Significa que os governos devem negociar acordos de forma transparente, com o contributo de uma série de partes interessadas, incluindo sindicatos representativos, federações de empregadores e Organizações da Sociedade Civil, como parte da boa governação.
É essencial explorar todas as opções de financiamento para garantir a recuperação de um país. O que é importante compreender é que, embora o espaço orçamental se torne tenso durante as recessões económicas, os orçamentos públicos são limitados em muitos países porque os governos não exploraram todas as fontes de financiamento possíveis. Atualmente, numa altura de austeridade e crise, a necessidade de criar espaço orçamental nunca foi tão grande. É imperativo que os governos explorem agressivamente todas as alternativas de financiamento possíveis para promover a recuperação pós-pandemia, concretizar os direitos humanos e alcançar os Objetivos do Desenvolvimento Sustentado.
__________
Notas
[1] O conceito de dívida ilegítima refere-se a uma variedade de dívidas que podem ser questionadas, nomeadamente: dívida contraída por regimes autoritários; dívida que não pode ser atendida sem ameaçar a realização ou não regressão dos direitos humanos básicos; dívida contraída em condições de reembolso predatório, incluindo taxas de juros usurárias; dívida convertida de dívida privada (comercial) para dívida pública sob pressão para credores de resgate; empréstimos utilizados para fins moralmente repreensíveis, como o financiamento de um regime; dívida resultante de projetos irresponsáveis que não cumpriram os objetivos de desenvolvimento ou causaram danos às pessoas ou ao meio ambiente (ONU, 2009; EURODAD, 2009).
[2] Christian Aid (2007) descreve uma série de medidas práticas que os países devedores podem seguir para determinar se o repúdio à dívida é uma opção sensata: (i) avaliar o impacto que o serviço da dívida tem no financiamento dos serviços básicos; ii) realizar uma auditoria completa da dívida dos cidadãos para identificar quais partes são odiosas ou ilegítimas; (iii) identificar qual parte da dívida legítima pode ser atendida sem comprometer os serviços públicos essenciais; (iv) suspender uma moratória sobre o serviço ilegítimo dívida e discutir com os credores; v) em função do andamento das discussões, examinar a possibilidade de retenção de pagamentos a fim de aumentar investimentos em serviços básicos; e (vi) abrir os processos de contração da dívida ao diálogo nacional e ao pleno escrutínio democrático.
[3] Houve também propostas para financiar a ONU ou organizações regionais com DSE e, por sua vez, a ONU ou organizações regionais (em vez das IFI) poderiam financiar os países em desenvolvimento para implementar os ODS.
Os autores
Isabel Ortiz é doutorada em Economia pela London School of Economics. É diretora do Programa sobre Justiça Social Global da Iniciativa para o diálogo da Universidade de Columbia, Nova York (EUA); e ex-diretora da Organização Internacional do Trabalho e da UNICEF. Entre 2013 e 2019 foi diretora do Departamento de Proteção Social da Organização Internacional do Trabalho (OIT) das Nações Unidas. Anteriormente, foi diretora de Política e estratégia da UNICEF (2009-2012) e Consultora Sénior no Departamento de Assuntos Económicos e Sociais das Nações Unidas (2005-2009). De 1995 a 2003 foi economista de projetos e funcionária sénior do Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), onde foi membro fundador da Unidade de Redução da Pobreza.
Matthew Cummins é um economista, consultor de economia da saúde – Fundo das Nações Unidas para a População. Trabalhou no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, UNICEF e Banco Mundial. Cummins trabalha como economista sénior na UNICEF, onde dirige os portfólios de finanças públicas e proteção social na África oriental e meridional. Antes trabalhou com o PNUD, o Banco Mundial e com o corpo da Paz. Ele escreveu mais de 50 publicações. É licenciado em Estudos Internacionais e Ciência Política pela universidade Pepperdine e possui um mestrado em Economia Internacional pela Johns Hopkins (SAIS).