(Continuação)
2. As consequências da mundialização sobre a política industrial
Dado que as perdas de empregos na indústria transformadora são compensadas pelo crescimento em empregos dos serviços públicos e privados, poder-nos-íamos satisfazer-se com esta correcção quantitativa. Mas a indústria transformadora catalisa a grande maioria do esforço de investigação privada e das exportações. Também o declínio do emprego na indústria transformadora, associado ao aumento da concorrência internacional, preocupa e alimenta uma necessidade de intervenção política, às vezes nomeada explicitamente política industrial. Paradoxalmente, a mundialização está também na origem dos limites que encontra na aplicação de uma política industrial. Com efeito, por um lado, ela é acompanhada da progressão de regras supranacionais que organizam a livre troca e limitam a intervenção pública. Por outro lado, a mundialização conduziu à criação de uma organização produtiva que questiona a eficácia das políticas industriais nacionais.
Promoção do comércio livre e restrições das intervenções públicas
Na segunda metade do século XX, o desenvolvimento sem precedentes do comércio internacional foi promovido pelos diferentes acordos do GATT e pela integração crescente de zonas geográficas das quais a Europa constitui o modelo mais conseguido. A política industrial foi então progressivamente forçada pelo cumprimento da regulamentação das trocas internacionais hoje centralizada pela Organização Mundial do Comércio. A política industrial dos países europeus tem, além disso, estado sujeita à lógica da integração e da constituição do mercado único do projecto europeu. A política industrial sectorial pôde dificilmente encontrar um espaço de aplicação neste quadro super vigiado.
O corpo regulamentar necessário para a realização “da livre troca” conduziu à exclusão dos auxílios estatais às empresas a fim de evitar qualquer fenómeno de concorrência desleal[1]. Mais radicalmente na Europa, o cumprimento do princípio de concorrência é ainda agravado por uma grande desconfiança na eficácia da intervenção pública. Este última é vista geralmente como que conduzindo a criação de rendas de situação assimétricas entre as firmas, à insuficiência de governança pública (government failure) ou ainda como que conduzindo a uma dádiva caída dos céus que afastam as empresas de um comportamento desejável para a colectividade[2]http://www.worldlingo.com/SjGle6L4544_upqtEwihFmDJ5BdatKRj0/msowin11?service=WorldLingo_FR-PT&lcidFrom=1036&lcidTo=1046&lcidUI=2070&t=F82BE8B3-81B0-8740-0CEA-59DEC170245E – _ftn4. Resumidamente, o papel aceite do Estado é o papel de garante da concorrência sem quaisquer obstáculos entre os actores económicos a fim de melhorar a competitividade das empresas europeias, protegendo-se sobretudo de intervir directamente junto das empresas.
Esta base normativa exprime-se na prática pelo facto de qualquer pagamento de ajuda às empresas é sujeito à vigilância da Comissão Europeia. Um Estado-Membro da União deve assim informar a Comissão do pagamento a uma empresa de uma ajuda pública superior a 150.000 euros sobre um período de 3 anos (“regulamento negligenciável”). Do seu lado, o Acordo sobre as subvenções e medidas compensatórias (anexado ao acordo do GATT de Marraquexe de 1994) proíbe as subvenções atribuídas “especificamente a uma empresa ou a um ramo de produção ou a um grupo de empresas ou ramos de produção.” Os recursos ao procedimento de regulação de diferendos, como no caso dos apoios públicos à Airbus e à Boeing, ilustram perfeitamente a existência de um quadro vinculativo mas também o seu contorno perpétuo.
Desde o início do século XX, parece no entanto estar a dar-se uma mudança de perspectiva. Esta é perceptível na relação sobre o comércio mundial da OMC em 2008 que se interroga pela primeira vez sobre os potenciais perdedores do comércio livre (OMC, 2008). Mais recentemente, várias comunicações da Comissão Europeia encaram expressamente “uma política industrial” (Comissão Europeia, 2005, 2010). A posição dos economistas torna-se menos rígida igualmente em relação à política industrial que permite um alargamento da reflexão sobre as modalidades que esta pode assumir (Aghion, Boulanger et al., 2011, Aghion et al., 2011). A concorrência aguda das economias emergentes que utilizam largamente o instrumento da política industrial impulsionou esta mudança de perspectiva.
Se não está excluído que o corpo regulamentar supranacional se torna agora mais flexível à medida que a concorrência destes novos actores se fará sentir, de momento, a política industrial continua a ser fortemente submetida ao respeito dos princípios “da livre troca”. O interesse crescente por uma nova política industrial refere-se essencialmente às políticas ditas horizontais, que procuram incentivar as empresas a empenharem-se em actividades estratégicas (como I&D, por exemplo) ou a reorientar os investimentos públicos para actividades ou tecnologias transversais com vocação a difundirem-se no conjunto da economia.
Divisão internacional do trabalho e fragmentação dos processos de produção
A mundialização económica traduz-se aliás pela criação de oportunidades novas para as empresas, dado que hoje mais que nunca, podem tirar partido dos diferenciais de competências e das dotações factoriais em todo o mundo. Assim fazendo, é o conjunto da cadeia de valores que se dispersou em vários países. Na Europa, a decomposição internacional dos processos produtivos tem sido incentivada pela integração europeia e pelo processo de alargamento. A fragmentação foi, com efeito, facilitada pela livre circulação das mercadorias, dos capitais e pelas novas oportunidades de arbitragem entre as dotações factoriais dos novos membros. Além disso, a mudança tecnológica favoreceu ela própria a fragmentação da produção, devido à modularidade dos produtos de elevada tecnologia[3] (De Backer e Yamano, 2007).
Estas observações não são neutras quanto à eficácia da política industrial. No seio de uma economia, os efeitos indirectos de uma política sobre o resto da economia são bem conhecidos ou até mesmo procurados. Por exemplo ao apoiarem uma grande empresa, são igualmente os seus subcontratados que são também apoiados. Ao investirem nas colaborações entre a investigação privada e a investigação pública, é igualmente a circulação dos conhecimentos e das externalidades positivas de conhecimentos que são alimentadas. A existência de efeitos de divulgação, através dos mecanismos mercantis ou pela presença de efeitos externos positivos, é a esse respeito uma justificação das políticas de apoio às tecnologias ditas “de utilização geral” (General Purpose Technology). Estes efeitos de divulgação ampliam os efeitos directos de uma política industrial e são por conseguinte desejáveis e bem compreendidos. Mas não existe nenhuma barreira à sua divulgação para além das fronteiras dado que as empresas têm relações económicas com empresas estrangeiras. Quando uma política industrial apoia um dado sector, não se podem excluir fugas para além do território nacional. Assim, o apoio atribuído a uma empresa beneficiará também os seus subcontratados qualquer que seja a sua nacionalidade. Estas fugas limitam a eficácia esperada deste apoio dentro das fronteiras e questionam a legitimidade do envolvimento dos dinheiros públicos.
A consequência é finalmente bastante simples: o multiplicador keynesiano em matéria de política industrial sofre da decomposição internacional dos processos produtivos. Esta fragmentação limita a eficácia do apoio e questiona a legitimidade da despesa pública dado que o objectivo da política industrial é o emprego no espaço nacional. Certamente, as restrições são possíveis. Por exemplo aquando da aplicação do Pacto francês para apoio da indústria automóvel em 2009, as subvenções foram condicionadas à uma ausência de deslocalização. Esta condição parece insuficiente na prática e discutível no plano económico. É em primeiro lugar insuficiente porque a existência a priori de uma fragmentação internacional da produção implica em todo caso uma fuga da subvenção para estabelecimento situadas no estrangeiro.
É em seguida discutível no plano económico porque a deslocalização responde à uma procura de competitividade da empresa contra a qual é difícil opor-se, pelo menos a médio prazo. Neste caso, a política industrial em questão assume mais os traços de uma política de apoio do emprego em indústrias que estão em situação de declínio. Esta política não se inscreve numa estratégia de crescimento a longo prazo.
Os constrangimentos estruturais nascidos da mundialização económica e os constrangimentos conjunturais impostos pela crise económica e financeira contemporânea criam por conseguinte uma situação paradoxal para a política industrial a mais do que um título. Estes constrangimentos fundamentam a aplicação de políticas industriais voluntaristas devido às ameaças que pesam sobre a indústria e devido também ao retorno do constrangimento externo; mas criam também fortes limites ao seu exercício em termos de viabilidade legal, técnica e orçamental. Dois princípios se impõem neste contexto: a coordenação das políticas a uma escala supranacional e a sustentabilidade orçamental dos investimentos induzidos pela política industrial. A margem de operação é por conseguinte muito estreita.
(Continua)
[1] Para uma definição de ajuda pública, veja-se Levet ( 2003).
[2] Para uma apresentação de conjunto dos limites teóricos opostos à política industrial, veja-se European Economic Advisory Group (2008).
[3] A modularidade é entendida como a fragmentação de uma actividade de produção em divisão de actividades que, não somente uma vez reunidas comporão o produto final, mas que além podem integrar-se noutros processos de produção e participar na composição dos outros produtos finais. Os módulos assim criados definem-se tanto pela sua função pelo fragmento de produção que representa. Esta modularidade é mais larga nas indústrias de altas tecnologias dada a natureza do produto.