Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
10. Uma redução no peso dos Estados Unidos no comércio global não vai levar a nenhuma mudança de poder (3ª parte-conclusão)
Por Michael Pettis
Publicado por 
em 16 de dezembro de 2016
A liderança tem um custo
E já não há nenhuma dúvida para alguns americanos de que o mercantilismo foi de facto uma resposta política de muitos dos seus parceiros comerciais para diminuir o crescimento. Embora a China seja habitualmente apontada pelas suas políticas, outros países têm-se comportado de forma mais irresponsável, principalmente a rica Alemanha , cujos excedentes, os maiores da história, foram construídos principalmente sobre uma moeda subvalorizada, após a criação do euro, e sobre o fraco crescimento salarial , após as reformas do mercado de trabalho, as leis Hartz de 2003-05.
A crescente oposição ao comércio internacional, particularmente entre os americanos mais vulneráveis ao desemprego e ao endividamento do consumidor, era provavelmente inevitável e pelas razões referidas no artigo da Guardian acima mencionado. Mas se uma retirada americano está prestes a acontecer, em vez de se reorganizarem sob a liderança de Pequim e em torno dos excedentes que a China necessita, é muito mais provável que as economias do mundo sejam forçadas a ajustamentos internos de vários níveis de dificuldade, e respondam com uma mistura de políticas industriais e comerciais agressivas visando aliviar a carga do ajustamento. Na medida em que essas políticas forcem os custos de ajustamento no exterior, outras economias serão forçadas a responder, e ao longo do tempo o comércio global tornar-se-á instável e cada vez mais litigioso – e especialmente difícil para os países hoje com excedentes – de um modo que está, de facto, muito mais próximo da norma histórica do que da estabilidade anómala das quatro décadas antes de 1914 e das seis décadas após 1945.
Por outras palavras, uma retirada americana do papel dominante no comércio internacional global será prejudicial para as perspetivas globais. Muitos economistas argumentam que isso também irá prejudicar as perspetivas dos EUA, mas eles estão quase que certamente enganados. Embora não haja dúvidas de que as intervenções políticas mal concebidas e implementadas podem ser perturbadoras para a economia dos EUA, há historicamente provas de que a intervenção pode facilmente beneficiar as economias diversificadas com grandes e persistentes défices comerciais, especialmente quando esses défices são impulsionados, pelo menos em parte, por distorções no exterior. O exemplo que mais se assemelha ao dos Estados Unidos hoje é provavelmente a Grã-Bretanha na década de 1920, quando a sua balança comercial foi afetada negativamente pelas grandes compras estrangeiras de libras esterlinas para fins de reserva e de investimento. A economia britânica apresentou um desempenho significativamente inferior ao dos Estados Unidos e ao dos seus rivais continentais, com quase uma década de desemprego em seguramente mais de 1 milhão de trabalhadores.
Isto mudou dramaticamente depois que Londres sucumbiu a fortes pressões protecionistas, retirou a libra esterlina do padrão-ouro em setembro de 1931 e impôs a Tarifa Geral em 1932 (com tarifas adicionais antes e depois em 1931, 1934 e 1935). Como Barry Eichengreen escreve sobre a economia britânica, “os seus resultados comparam-se menos favoravelmente com os resultados da Europa nos anos vinte, quando persistentemente se desfasou dos seus rivais continentais, do que com os resultados na década de 1930, quando eliminou grande parte do fosso que se tinha criado na década anterior.”
O argumento mais forte contra a intervenção comercial é que esta faz subir os custos de consumo para todas as famílias, aumentando os custos da componente importada do consumo. Esta pode, no entanto, ser uma falácia clássica da composição. A inflação é uma questão estrutural e depende das variáveis que afetam a quantidade e a velocidade do dinheiro. Para que haja inflação, a procura sobre todos os bens deve aumentar em relação à oferta, e a procura de bens e serviços de consumo é uma função do rendimento das famílias. Se a intervenção comercial conduz a preços mais altos em bens e serviços importados, e não há outro efeito, os preços mais altos para bens e serviços importados irão reduzir o rendimento disponível para pagar bens e serviços não importados, o que levará a uma pressão em baixa sobre os seus preços. Os dois efeitos compensar-se-ão. Por outras palavras, a intervenção comercial é apenas inflacionária se provocar que o rendimento total do agregado familiar aumente – talvez por se colocar os trabalhadores desempregados de volta ao trabalho ou pressionando os salários à alta – caso em que os agregados familiares ficarão em melhor situação.
De qualquer forma, é improvável que a inflação seja um problema num mundo que sofra de pressões deflacionistas e seria ainda menos um problema numa economia excessivamente consumista, como a dos Estados Unidos, do que nas economias – como as da Alemanha, da China e o Japão – cujos níveis de consumo são mantidos à baixa por distorções difíceis de reverter na distribuição de rendimento. Certamente, os dados não nos mostram que as políticas mercantilistas sejam inflacionárias, ou que as políticas contra mercantilistas que permitem aos estrangeiros um acesso mais fácil ao seu mercado sejam desinflacionistas. O Japão na década de 1980 não sofreu de uma inflação maior do que a dos Estados Unidos, nem a Alemanha depois das reformas Hartz de 2003-05 sofreu uma inflação maior que a Espanha, Itália, França e Portugal. Em ambos os casos, de facto, foi o contrário: as políticas mercantilistas pareciam estar associadas a uma inflação mais baixa.
Alguns economistas argumentam que, mesmo que haja benefícios a curto prazo para os produtores e trabalhadores norte-americanos, a longo prazo, a intervenção comercial é prejudicial para o crescimento da produtividade dos EUA. Este argumento, que parece mais ideológico do que empírico, é baseado na teoria tradicional do comércio em que há uma hipótese implícita de que qualquer intervenção comercial irá afastar o desempenho comercial da situação do ótimo de mercado, de modo que os Estados Unidos ganham sempre com uma maior abertura do seu próprio mercado, mesmo que os parceiros comerciais não tenham um comportamento recíproco. Há pelo menos dois problemas com esta argumentação. Em primeiro lugar, não parece estar em conformidade com os dados históricos, mais especialmente com os precedentes históricos americanos, que sugerem que a intervenção comercial foi, de facto, uma parte bem-sucedida das estratégias de crescimento de muitos países. De facto, com exceção de alguns pequenos países, a servirem de entrepostos comerciais e cujas necessidades são radicalmente diferentes das necessidades das economias maiores, é difícil pensar numa única economia avançada cujo período de crescimento mais rápido não tenha beneficiado, ou pelo menos coincidido com a aplicação de políticas comerciais e de políticas industriais.
Em segundo lugar, a ideia de que qualquer intervenção dos Estados Unidos força a economia dos Estados Unidos a sair de uma situação de ótimo em que a produtividade é maximizada, simplesmente é uma ideia que não faz nenhum sentido. É fácil projetar modelos que mostrem como as políticas mercantilistas em qualquer um país, quer sejam entendidas como mercantilistas ou não, podem levar o outro país para longe do seu anterior equilíbrio, de modo que, se o segundo equilíbrio estiver mais próximo do ótimo que o primeiro equilíbrio, as políticas comerciais podem então melhorar claramente a produtividade. E se o segundo equilíbrio não ficar mais próximo, as políticas comerciais podem bem claramente melhorar a produtividade se forçarem a um retorno ao primeiro equilíbrio. Isto é apenas lógica. A afirmação de que a intervenção comercial é sempre destrutiva de valor ou sempre valorizadora não pode ser outra coisa que não seja ideológica. Devemos desenvolver um trabalho no quadro da teoria do comércio internacional que nos leve a reconhecer as condições em que as políticas intervencionistas específicas podem melhorar ou prejudicar as perspetivas de crescimento a longo prazo, após o qual devemos aplicar esse quadro às circunstâncias atuais.
Podemos nós redefinir a governança global?
Se Washington se retirar do seu papel de liderança global no comércio internacional, o mundo não tem necessariamente de enfrentar um retorno ao ambiente comercial litigioso e instável que caracterizou, por exemplo, o período entre as guerras. Se a administração Trump fosse cumprir outra das suas promessas, embora não uma fazendo parte da lista das ações executivas prometidas no seu anúncio vídeo, e fosse levar a cabo um importante programa de criação ou reconstrução de infraestruturas nos Estados Unidos, a extensão do aumento do investimento produtivo poderia reequilibrar substancialmente as poupanças globais com maior investimento global, resultando num maior crescimento, e não num consumo global mais baixo que resultaria num menor crescimento.
Mas mesmo se os Estados Unidos embarcam num importante programa de investimento em infraestruturas, esta é somente uma medida provisória que não resolveria o problema de raiz, que é a capacidade decrescente dos Estados Unidos para manterem grandes défices que corresponderiam ao desejo dos seus parceiros comerciais para terem excedentes. De uma forma ou de outra, ou Washington implementa políticas intervencionistas específicas que invertam o défice americano ou a erosão da credibilidade americana acabará por realizar o mesmo propósito.
Nesse caso, a única forma de preservar os benefícios do comércio internacional estável é sobretudo se bem antes Washington convocar uma reunião de grandes nações comerciais, como se fez em 1944 em Bretton Woods, para projetar um novo regime que seja mais duro e que reparta os custos de forma sustentada. É provavelmente demasiado esperar que o mundo se convença da necessidade de reordenação do comércio global até que depois de muitos anos difíceis finalmente se venham a convencer todos os principais jogadores no mercado internacional. Mas uma alternativa pode ser a de que um grupo muito menor de grandes economias com incentivos igualmente alinhados possa assumir a liderança e estabelecer um novo quadro que seja menos dependente da capacidade dos Estados Unidos para absorver défices e da utilização do dólar americano como principal moeda de reserva.
Economias avançadas com défices externos persistentes, como o Reino Unido ou a Austrália podem ser candidatos naturais a assumir a liderança deste pequeno grupo. Economias avançadas como a Alemanha e o Japão resistiriam fortemente porque embora se recusem a reconhecer que têm qualquer responsabilidade pela criação dos desequilíbrios globais, paradoxalmente compreendem que beneficiaram tremendamente com as suas capacidades para acumular investimentos em dólares americanos, e resistiriam a quaisquer restrições. É por isso que as restrições voluntárias provavelmente não podem funcionar. Para pressionar o seu cumprimento, Washington não deve depender de políticas dependentes do comércio internacional, mas deve em vez disso tornar difícil para os países a compra de quantidades ilimitadas de ativos em dólares. [7]
Este grupo gradualmente admitiria novos membros à medida que as suas instituições financeiras e jurídicas se tornassem consistentes com as dos membros originais, de modo que a quota parte do comércio total que seria gerida de acordo com as regras deste novo regime comercial cresceria eventualmente passando a abranger a maioria das economias mundiais. Alguns argumentarão que isso é exatamente o que o TPP propôs, mas a TPP pode ter sido minada em parte por causa do que realmente levou a cabo ao liberalizar o comércio internacional. O que a pode ter morto foi a perceção de que era uma extensão de um sistema comercial a que muitos americanos se opuseram, e certamente foi amplamente visto quer como um instrumento de ambições geopolíticas dos EUA quer como um acordo comercial.
O capital determina o comércio internacional
Uma das fraquezas é que, dentro das regras do TPP, não havia disposições substanciais para enfrentar as distorções mais profundas que forçam os Estados Unidos a gerir grandes défices. Não houve quase nenhum foco nas restrições da balança de capital ou quanto a regras que limitassem a acumulação de grandes reservas de dólares dos EUA pelos bancos centrais estrangeiros ou quanto a outros mecanismos que permitam aos Estados Unidos protegerem-se de entradas de capital líquidas massivas. As restrições da balança de capital foram negligenciadas, embora, durante várias décadas, tenha sido bastante óbvio que o excedente persistente dos EUA na balança de capital se tornou o principal motor do défice na balança corrente e não o contrário.
Esta relação entre o capital e os fluxos comerciais é extremamente importante e ainda é amplamente incompreendida. As reformas necessárias na conceção de um sistema global sustentável de comércio e no regime de capital global devem enfrentar a reforma da governança dos fluxos de capital, bem como dos fluxos comerciais. Discuto a relação entre os fluxos de capital e de comércio nos capítulos sete e oito do meu livro 2013, The Great Rebalancing, bem como em vários outros escritos [8]. Outros que escreveram extensivamente sobre o tema incluem Jared Bernstein, um antigo assessor económico do vice-presidente Joe Biden, e Kenneth Austin, economista especialista em moeda e funcionário do Tesouro dos EUA.
Utilizando vários quadros interrelacionados, mostramos no nosso trabalho como é que dois aspetos da balança de capital que são amplamente considerados serem a prova da força económica dos EUA – o estatuto do dólar como moeda de reserva dominante e o papel “seguro” à escala global dos ativos dos EUA criado pelo estatuto dos Estados Unidos como país refúgio para os capitais à procura de segurança – de facto, o que fizeram foi enfraquecer a capacidade da economia dos EUA em crescer sem dívidas desde que a escassez de poupança global foi resolvida e revertida, a partir algures do final dos anos 1960. Este aspeto da lógica da balança de pagamentos conferiu ao dólar não o privilégio exorbitante dos pesadelos franceses, russos e chineses, mas sim um encargo exorbitante para a economia dos EUA.
Embora tenha sido apenas nos últimos anos que um público muito mais vasto tenha começado a reconhecer a complexidade de uma relação que muitas vezes é desvalorizada como sendo “simplesmente” uma identidade contabilística, não somos os primeiros a sublinhar uma relação causal que parece desconcertar muitos economistas [9]. Esta relação está subjacente ao vigoroso debate na década de 1920 entre Jacques Rueff e John Maynard Keynes sobre como o deslocamento da acumulação de reservas do banco central de ouro para libras esterlinas afetaria adversamente o comércio internacional e o desemprego britânico, o que Keynes defendeu no seu livro de 1913, Indian Currency and Finance era uma questão de “comparativa indiferença”.
A abismal economia britânica dos anos 1920, no entanto, levou Keynes, eventualmente, a reverter a sua posição e pela década de 1940, ele confrontou-se com Harry Dexter White sobre a sua determinação de incorporar o dólar americano dentro do regime global que emergiria da Conferência de Bretton Woods de 1944. Exceto por um período no início dos anos 1960, quando Robert Triffin explorou o que ficou conhecido como o dilema Triffin, em que a acumulação estrangeira de dólares americanos era ligada a persistentes défices comerciais americanos, a relação entre a balança de capital e a balança corrente parece desde então ter desconcertado a maioria dos economistas, incluindo os que se especializaram no comércio internacional, mesmo que os défices comerciais americanos e as entradas de capital estrangeiro tenham aumentado, e que o crescimento dos fluxos de capitais internacionais, que outrora consistiam em grande parte de transações financeiras ligadas ao financiamento do comércio, tenha explodido em relação ao fluxos comerciais e tenha relegado o financiamento do comércio internacional a um papel bem menor.
Sem uma compreensão desta relação, no entanto, será impossível conceber um sistema de comércio global cuja estrutura não possa ser distorcida ou deturpada, e foi provavelmente uma falha da Conferência de Bretton Woods em 1944 que Keynes não tenha sido capaz de convencer White sobre os riscos. Até que os papéis das variáveis que afetam a balança de capital e a balança corrente (que inclui a balança comercial) sejam totalmente reconhecidos no âmbito do regime de comércio — com a última, provavelmente, a ter primazia durante períodos de escassez de poupanças e com a primeira a ter primazia durante os períodos de abundância de poupança- um novo sistema de comércio global, esteja ou não centrado na China, será ainda menos sustentável e mais facilmente desorganizado pelos desequilíbrios do que o sistema atual.
Esta é provavelmente a maior fraqueza do TPP, e mesmo se fosse pela vantagem geopolítica que Washington tivesse continuado o seu apoio, a oposição subjacente continuaria a crescer de qualquer maneira. Mas rejeitar o TPP não devia significar a rejeição completa por Washington da ideia de um sistema de comércio estável, baseado em regras. O mundo está melhor com um regime assim, e devemos lembrar que o espírito animador por estava por detrás da Conferência de Bretton Woods de 11944 foi a determinação de nunca voltar a um mundo como o de 1920 e 1930, em que o comércio internacional foi um jogo de soma zero com a aplicação da política de resolver os problemas internos à custa de prejudicar ou agravar os problemas económicos dos outros países. Quanto mais cedo um novo regime de comércio global seja estabelecido, com regras claras e incentivos mais fortes para todos os membros se comportarem de forma responsável, melhor será para os Estados Unidos, melhor ainda será para o mundo, e o melhor de tudo será ainda para os países hoje excedentários.
Eu gostaria de agradecer a Guy de Jonquières e a Kenneth Austin pelas suas leituras das primeiras versões do presente trabalho, assim como pelos seus comentários.
Texto disponível em http://carnegieendowment.org/chinafinancialmarkets/66485
Notas
[7] Uma maneira de distinguir “bons” afluxos de “maus” afluxos pode ser a de retirar ensinamentos da cartilha aplicada no Chile na década de 1980. Em 1991, Santiago impôs requisitos de reservas não remuneradas em que uma parte de todo e qualquer entrada de capitais tinha de ser depositada no banco central durante um período determinado, sem qualquer juro. O efeito foi impor um imposto Tobin assimétrico cujo valor variava de acordo com o termo do investimento — poderia ser proibitivo para investimentos de curto prazo, mas negligenciável para investimentos de longo prazo. Os impostos também podem ser definidos de acordo com a natureza do investimento, com o IDE a receber tratamento favorável e os fluxos de portfólio de curto prazo a receberem tratamento desfavorável. Os economistas argumentarão de forma bastante automática que os impostos sobre os afluxos distorcem a alocação mais eficiente de capital global e, portanto, reduzirão a produção global total, mas é difícil argumentar que os fluxos de capital hoje sejam largamente impulsionados pela alocação eficiente de capital deslocando–se o capital de investimentos menos produtivos para investimentos mais produtivos, quando a fuga de capitais, a moeda especulativa e a acumulação de reservas parecem desempenhar um papel tão importante, ou quando entre os maiores fluxos de capital estão os das economias menos desenvolvidas para os Estados Unidos, o que viola até mesmo as noções simples de alocação eficiente. Também é difícil argumentar que a alocação de capital nos Estados Unidos tem sido muito mais eficiente após a eliminação das restrições de capital no final dos anos 1960 e 1970 do que era antes.
[8] http://carnegieendowment.org/2014/10/05/are-we-starting-to-see-why-it-s-really-exorbitant-burden-pub-56856. N.E. Este texto será publicado na presente série sob o número 15, “Estamos a começar a ver porque é que a “Carga” é realmente exorbitante”.
[9] A balança corrente de um país (que para os nossos objetivos pode ser considerada como a balança comercial) deve equilibrar a sua balança de capital. Essa identidade contabilística, no entanto, não estabelece a direção da causalidade, que deve ser inferida de outras maneiras (a causalidade, de qualquer forma, geralmente funciona nas duas formas). Provavelmente é seguro dizer, no entanto, que o comércio tinha primazia em grande parte da história, e a balança de capital geralmente ajustava-se para equilibrar a balança comercial. Isso quase seguramente deixou de ser verdade, embora muitas teorias de comércio internacional implicitamente assumam que ainda continua a ser verdade.