A liderança do Fundo Monetário Internacional não é uma moeda de troca. Por Adam Tooze

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

A liderança do Fundo Monetário Internacional não é uma moeda de troca

 Por Adam Tooze

The International Monetary Fund leadership is not a bargaining counter

Publicado por  em 22 de julho de 2019 (ver aqui

 

Adam Tooze defende que a Europa deve ir além de ver o cargo de Diretor do FMI como parte dos despojos de Bretton Woods.

Na grande remodelação política europeia de 2019, verificou-se que Christine Lagarde era a resposta ao enigma de quem deveria substituir Mario Draghi no Banco Central Europeu. Mas a sua decisão abre outra questão. Quem sucede a Lagarde no Fundo Monetário Internacional?

A questão é uma questão europeia porque, no âmbito do compromisso fundador das instituições de Bretton Woods, em 1944, os Estados Unidos nomeiam o Diretor do Banco Mundial e o cargo de director-geral do FMI é assumido por um europeu. O interesse dos Estados Unidos no FMI é garantido pela sua posição de bloqueio enquanto maior acionista individual e, desde os anos 90, pela nomeação do primeiro director-geral adjunto. Atualmente, essa função é ocupada por David Lipton, que atualmente substitui Lagarde.

Até agora, mesmo numa era de crescente tensão internacional, essa distribuição básica de despojos tem resistido. Quando Jim Yong Kim anunciou abruptamente a sua saída do Banco Mundial em janeiro de 2019, a administração Trump nomeou David Malpass como seu sucessor. Apesar da sua reputação como crítico do banco, Malpass foi eleito em abril por unanimidade e sem oposição. Ninguém queria aumentar a tensão escaldante com a Casa Branca.

Agora, depois de terem estendido o tapete vermelho para Lagarde, os europeus estão a mobilizar-se para completar a remodelação, nomeando um dos seus para o FMI.

Indefensável e anacrónico

Embora tenham a tradição pelo seu lado, o facto dos europeus se sentirem no direito de proceder desta forma é indefensável e anacrónico. É mau para a legitimidade do FMI e prejudicial para a Europa também. A crise da zona euro criou uma co-dependência tóxica entre a zona euro e o FMI que tem de ser dissolvida de uma vez por todas. O facto de os europeus estarem a tratar a liderança de uma instituição global como uma moeda de troca num acordo político intra-europeu – envolvendo a Presidência do Parlamento Europeu, o Conselho Europeu e a Comissão Europeia – acrescenta o insulto ao mal-estar.

Confrontada com a intimidação de pessoas como Donald Trump e Vladimir Putin, a União Europeia apresenta-se como defensora da ordem e da cooperação multilaterais. E instituições como a Organização Mundial do Comércio e o FMI incorporam princípios gerais de governança global. Mas a aceitação dessas regras, por sua vez, depende da aceitação pelos atores-chave de uma distribuição subjacente de poder. Dada a enorme mudança no equilíbrio da economia global nas últimas décadas, o acordo de partilha do poder entre os europeus e os americanos nas fases finais da Segunda Guerra Mundial parece cada vez mais em vias de se desfazer.

O facto de que as economias de mercado emergentes da Ásia deveriam ter mais voz nas instituições de Bretton Woods tem sido reconhecido, pelo menos desde as crises financeiras asiáticas do final da década de 1990. Na sequência dessa crise, a forma como o FMI lidou com países como a Indonésia e a Coreia do Sul desencadeou uma grande crise de legitimidade. Em termos políticos, os empréstimos do FMI tornaram-se tóxicos.

Em 2007, quando o espanhol Rodrigo Rato se demitiu casualmente do cargo de diretor-geral e entregou o cargo ao ambicioso socialista francês Dominique Strauss-Kahn, o fundo estava em queda livre. A sua lista de clientes tinha-se reduzido à Turquia e ao Afeganistão. Sem as taxas que ganha com os empréstimos, o orçamento do Fundo estava em contração e “DSK” começou o seu mandato no cargo reduzindo a sua equipe de economistas.

Alguns desejariam, naturalmente, desejaram boa sorte ao FMI. Mas a crise financeira de 2008 pôs fim a essa ideia. A lista de clientes do fundo expandiu-se rapidamente, liderada por economias desesperadas da Europa Oriental, como a Hungria, a Letónia e a Ucrânia. O início das reuniões de liderança do G20 em novembro de 2009 criou um novo fórum global no qual as economias de mercado emergentes tiveram um peso mais adequado. E foi a reunião do G20 em Londres, em abril de 2009, que acordou em ajustar o equilíbrio dos direitos de voto do FMI e aumentar o seu financiamento para mais de 1 milhão de milhões de dólares. Isso restaurou o FMI enquanto organização de combate à crise do século 21.

Confiança abalada

Mas onde e como é que deve ser dirigido esse poder de fogo? Em 2010, a confiança financeira mundial foi abalada pelo surto da crise na zona euro. A ideia de envolver o FMI nos assuntos da zona euro horrorizou tanto o governo Sarkozy em França como o BCE.

Mas o próprio aparelho de combate à crise da Europa funcionou dolorosamente devagar. Para estabilizar a situação, foi feito um acordo entre a chanceler alemã, Angela Merkel, e o presidente dos EUA, Barack Obama, apoiado pela ambição de DSK. O FMI envolveu-se profundamente tanto nos programas nacionais de crise para a Grécia, Irlanda e Portugal como no apoio global à zona euro. Em maio de 2010, nada menos que 250 mil milhões de euros dos recursos do fundo foram reservados para complementar o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, o antecessor apressadamente improvisado do Mecanismo Europeu de Estabilidade.

Sob o protesto de vários membros do seu Conselho de Administração que não eram membros da UE, o envolvimento do FMI na zona euro obrigou o fundo a sobrepor-se aos princípios básicos de luta contra a crise que tinha desenvolvido desde os anos 90. De 2010 a 2015, o Fundo passou a subscrever programas de reestruturação da dívida, que os próprios economistas do Fundo sabiam serem injustos e insustentáveis. Quando a carreira de DSK começou a desmoronar-se em 2011, através de uma série de acusações de alegados crimes sexuais (as acusações acabaram por ser retiradas ou ele foi absolvido), os europeus até tiveram o descaramento de argumentar que o seu sucessor deveria  ser europeu porque o FMI estava agora existencialmente enredado na zona do euro. E a administração Obama insistiu que o FMI tinha que permanecer envolvido nos problemas da zona euro, com medo de que a Europa pudesse desencadear outro “momento Lehman”.

Ser instrumentalizado desta forma pelos seus dois maiores acionistas era mau para a legitimidade do FMI como instituição global e era mau para a Europa. Não foi só o Fundo, no quadro da “Troika” com a Comissão e o BCE, subscreveu a gestão desastrosa da crise da dívida da zona euro por parte da Europa. A capacidade de recorrer ao Fundo significava também que a Europa podia arrastar os pés para a construção da sua própria rede de segurança.

É mérito de Lagarde ter feito um longo caminho para eximir o FMI da zona euro, recusando-se a assinar o seu terceiro plano de resgate para a Grécia em 2015. Mas a experiência confirma apenas que o Fundo não está seguro nas mãos da Europa.

Questão de controvérsia

Entretanto, o argumento a favor de um aumento da influência da economia dos mercados emergentes sobre o FMI é mais forte do que nunca. Hoje, a UE27, excluindo o Reino Unido, tem uma participação de voto de 25,6 por cento, em comparação com 16,5 por cento dos EUA, 6 por cento da China, 5,3 por cento da Alemanha, 4 por cento da França e 2,6 por cento da Índia. A forma exata como as quotas devem ser revistas é uma questão controversa.

O critério relevante é a dimensão das reservas de divisas ou do produto interno bruto? Se for o PIB, então deve ser medido em paridades de poder de compra ou em taxas de câmbio atuais? Em termos de PPC, a China é a maior economia do mundo; às taxas de câmbio atuais, está ainda muito atrás dos EUA. E como deveria a natureza fechada de grande parte da economia chinesa pesar na balança?

Escolher a fórmula é, em si mesmo, um exercício altamente político. Mas mesmo que se tome a fórmula para as quotas do FMI acordadas pela derrogação existente, as implicações são gritantes. A participação de voto da China deveria duplicar para 12,9 por cento. A percentagem de votos da UE devia cair para 23,3% e a dos EUA devia ser ajustada para 14,7%. Esta última alteração é crítica porque empurraria os EUA abaixo dos 15% dos votos de que necessitam para exercer o direito de veto sobre as decisões do Conselho de Administração, que requerem uma maioria de 85%.

Não há qualquer hipótese de a América aceitar tal mudança. De facto, não há qualquer perspetiva realista de Washington assinar qualquer ajustamento das quotas. Sob Obama, os republicanos no Congresso levaram até janeiro de 2016 para aprovar a modesta mudança no equilíbrio dos direitos de voto aceite pela administração dos EUA em Londres na Primavera de 2009.

O facto de os europeus aproveitarem este impasse para, uma vez mais, nomearem um dos seus para o cargo de diretor-geral seria uma demonstração flagrante de má-fé. Se a Europa quer realmente garantir a ordem internacional através de uma adaptação progressiva às exigências legítimas das potências emergentes, poderá enviar um sinal importante, abrindo a substituição de Lagarde a candidatos bem qualificados dos mercados emergentes. Existem várias possibilidades óbvias.

Os candidatos melhor colocados

Os três corredores da frente mais comumente mencionados seriam: Augustin Carstens, ex-presidente do banco central mexicano e atual presidente do Banco de Pagamentos Internacionais em Basileia; Raghuram Rajan, ex-economista-chefe do FMI, chefe do banco central da Índia e atual presidente da Escola de Negócios Booth da Universidade de Chicago; e Tharman Shanmugaratnam, ex-ministro das finanças de Singapura, que foi o primeiro asiático a presidir o principal grupo diretor de políticas do FMI, o Comité Monetário e Financeiro Internacional.

O facto de estes homens serem oriundos de economias de mercado emergentes não os torna defensores de visões heterodoxas – todos são habitués do circuito de Davos. Rajan é o mais destacado em termos intelectuais. Mas as suas preferências estão no redirecionamento do ordoliberalismo. Rajan foi um dos críticos mais ferozes das medidas não convencionais de política monetária adotadas pelo Federal Reserve de Ben Bernanke.

No entanto, para qualquer um deles chefiar o FMI seria um reconhecimento da mudança fundamental no equilíbrio da economia mundial. E qualquer um deles seria um candidato mais forte do que a pequena lista que os europeus têm apresentado até agora.

Mark Carney, o chefe (nascido no Canadá) do Banco de Inglaterra, é o único “europeu” que poderia igualar estes três candidatos em termos de posição no mundo das finanças mundiais. Mas, apesar do seu passaporte irlandês, foi excluído como insuficientemente europeu. E, dada a sua necessidade de apoio em relação ao Brexit, Dublin não vai forçar a questão.

Lamentavelmente, as vozes decisivas na Europa estão determinadas a que um representante da zona euro tenha o cargo. E, neste momento, começa a conhecida disputa europeia. Os europeus do Sul têm dois candidatos no campo de jogo: Mário Centeno, de Portugal, atual presidente do Eurogrupo, e Nadia Calviño, ministra espanhola da Economia e ex-funcionária da UE. Ambos carecem de perfil e teriam dificuldade em encontrar o apoio do Norte da Europa.

Profundamente implicados

Os dois candidatos que atrairiam o apoio do Norte da Europa estão profundamente implicados no desastre da zona euro. Olli Rehn, o governador do banco central finlandês, foi amplamente considerado como um substituto de Jens Weidmann nas apostas do BCE. Sem dúvida que atrairia o apoio da nova “Liga Hanseática”, com tudo o que isso implica: entre 2010 e 2014, como Comissário para os Assuntos Económicos e Monetários e para o euro na Comissão Barroso, Rehn defendeu vocalmente a linha de austeridade.

Mas pior ainda seria o homem que aparentemente é o primeiro na lista europeia, Jeroen Dijsselbloem, antigo ministro das Finanças dos Países Baixos. Como presidente do Eurogrupo de 2013 a 2018, personificou a combinação do ressentimento populista do Norte com a mesquinhez orçamental que ditou a política da zona euro em relação a Chipre e à Grécia. Se ele emergisse como diretor-geral do FMI, seria uma reviravolta verdadeiramente horrível na saga do emaranhamento do Fundo com a zona euro.

Estamos num momento frágil da política global. A América está errática. As tensões com a China estão a aumentar. A UE tem de tomar decisões sobre a sua posição. Nas instituições da ONU e de Bretton Woods, criadas nas fases finais da Segunda Guerra Mundial, tem uma sobre-representação anacrónica. Existe o risco de que a preocupação da Europa com os seus próprios problemas venha a minar a legitimidade dessas instituições.

Em vez disso, a Europa deveria utilizar da melhor forma o poder de influência que possui. Deveria começar por inaugurar uma nova era no FMI

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O autor: Adam Tooze, é professor de História na Universidade de Columbia e autor de Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World.