A Universidade em Declínio a Alta Frequência – Uma fórmula melhor para o financiamento federal ao Ensino Superior pela crise provocada pelo Coronavírus. Por Ben Miller

Espuma dos dias 2 UNIVERSIDADE 2

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

Uma fórmula melhor para o financiamento federal ao Ensino Superior pela crise provocada pelo Coronavírus

Aumentar, Melhorar e Acelerar o Financiamento do Ensino Superior no Próximo Pacote de Estímulos

Ben Miller Por Ben Miller

Publicado por Center for American Progress em 11/05/2020 (ver aqui)

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Getty/Gregory Shamus. Dois estudantes saem da sua residência universitária numa universidade do Michigan, seguindo a orientação da Organização Mundial de Saúde durante a pandemia do coronavírus, em Março de 2020.

 

Com 14 mil milhões de dólares, o investimento no apoio ao funcionamento das instituições de ensino superior a partir da lei de ajuda face à crise do coronavírus, o Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act, é a maior infusão de fundos federais, com a duração de um ano, que vai diretamente para as faculdades desde a Grande Recessão [1]. Isto inclui 6,2 mil milhões de dólares para apoio institucional e ajuda financeira de emergência para estudantes universitários; mil milhões de dólares para as instituições que servem as minorias; e cerca de 350 milhões de dólares para as faculdades mais afetadas pela pandemia [2].

No entanto, está longe de satisfazer as necessidades.

Muitos Estados já anunciaram cortes no financiamento do ensino superior para este ano fiscal que excedem o que as suas faculdades e universidades públicas irão receber através da Lei CARES, para não falar dos custos que as faculdades incorreram com o reembolso de quartos e pensões de estudantes e com a transferência de programas para o ensino á distância devido à nova pandemia de coronavírus. E a crise orçamental do estado, no próximo ano fiscal, será sem dúvida ainda maior.

Para deixar claro até que ponto a Lei CARES é curta face a um choque económico histórico, considere que a Universidade do Arizona informa que já perdeu 66 milhões de dólares, mas apenas receberá 16,7 milhões de dólares em dinheiro federal que não vai para os estudantes [3]. Entretanto, a Universidade do Oregon estima uma perda de 25 milhões de dólares a partir do semestre da Primavera; receberá menos de um terço desse valor no financiamento da Lei CARES [4]. Isso nem sequer reflete quaisquer cortes orçamentais que possam vir a acontecer no futuro.

Com a certeza de que virão novos cortes, o Congresso terá de afetar fundos adicionais ao ensino superior se quiser evitar uma crise devastadora no sistema de ensino pós-secundário da América. Estes fundos têm de aumentar em dezenas de milhares de milhões de dólares; o Center for American Progress e muitas outras organizações parceiras solicitaram pelo menos 46 mil milhões de dólares em despesas adicionais para as escolas públicas com base nos cortes estaduais durante a Grande Recessão e quão pior parece ser esta nova situação [5].

No entanto, tornar o estímulo futuro tão eficaz quanto possível é algo mais do que apenas o montante em dólares fornecido. O Congresso deve igualmente abordar as restrições relativas a quem pode receber os fundos, bem como os objetivos autorizados para os fundos. Quanto aos primeiros, os fundos adicionais não devem comportar as restrições complexas – como a exclusão dos estudantes sem documentos e a necessidade de demonstrar a elegibilidade de um estudante para receber ajuda financeira federal – que a administração Trump criou em torno do dinheiro da Lei CARES [6].

Qualquer nova legislação deve também permitir uma utilização mais ampla dos fundos do que a Lei CARES permite, a fim de reconhecer que as Faculdades  precisam dos fundos não só para responder aos efeitos únicos desta crise, como o encerramento de residências universitárias ou o ensino à distância, mas também para substituir, os quase que certos fortes cortes nas ajudas operativas estaduais, bem como para fazer face à perda de receitas provenientes das propinas e da prestação de outros serviços.

Embora as utilizações e restrições dos fundos sejam importantes, a questão mais complexa que o Congresso terá de abordar é a fórmula que utiliza para atribuir dólares às Faculdades. As escolhas aqui feitas podem aumentar ou diminuir o montante que uma determinada instituição recebe em milhões de dólares e afetar o financiamento de um determinado setor ou tipo de faculdade em centenas de milhões de dólares.

Quando o Congresso escolhe uma fórmula, deve reconhecer que o objetivo político mais importante é salvar o ensino superior público. As instituições públicas de ensino superior dependem fortemente do financiamento estatal para manter preços mais baixos e qualidade elevada para os quase três quartos dos estudantes do ensino superior que as frequentam [7]. As faculdades públicas servem uma grande parte dos estudantes historicamente marginalizados e estão mais dependentes dos Estados para funcionarem. No entanto, a cada recessão, os Estados decretam cortes maiores no ensino pós-secundário público, que são transmitidos aos estudantes sob a forma de um aumento das propinas e de medidas de redução de custos que podem enfraquecer a qualidade do ensino [8]. Um investimento insuficiente no ensino superior público durante a crise do coronavírus corre o risco de agravar as desigualdades raciais e económicas entre os estudantes que já têm dificuldade no acesso ao ensino superior, em suportar os custos e na conclusão do ensino superior.

A melhor forma de evitar cortes no financiamento do Estado é disponibilizar um pote de dólares em separado, dirigido exclusivamente a instituições públicas de ensino superior, em vez do programa único da lei CARES para todas as instituições. Estes fundos devem fluir através dos estados, dando aos governadores algum poder discricionário quanto à forma de os afetar. No entanto, os governadores devem ser obrigados a concentrar o financiamento em instituições que servem um maior número de estudantes de baixos rendimentos e que dependem mais do financiamento do Estado. O Congresso poderia alcançar este objetivo ajustando o Fundo do Governo de Apoio de Emergência ao Ensino Superior criado pela Lei CARES, por forma a que uma parte fixa do mesmo deva ser utilizada para as instituições de ensino superior. Esta abordagem garantiria que as instituições públicas obtivessem uma quantidade definida de recursos em que seja reconhecida que desempenham um papel mais importante do que as instituições privadas no sistema de ensino pós-secundário da América, e não permitiria que as faculdades privadas absorvessem recursos. O encaminhamento de dólares através dos Estados também daria ao Congresso mais poder para limitar a capacidade dos Estados para defraudar o ensino superior através de requisitos como a manutenção do esforço que coloca um limite ao financiamento que um Estado pode cortar. As faculdades privadas, entretanto, teriam acesso a um pote de fundos separado e mais pequeno, enquanto as instituições que servem as minorias deveriam continuar a receber uma dotação exclusiva.

Apesar de ser a opção claramente superior, um fundo direto de financiamento para o ensino superior público será de venda difícil. O lobby do ensino superior, incluindo muitas organizações que representam faculdades públicas, já aprovou a utilização da fórmula da Lei CARES em futuros projetos de lei de financiamento [9]. O Senado dos EUA, entretanto, utilizou a abordagem de programa único no primeiro projeto da Lei CARES. Por seu lado, a Câmara dos Representantes dos EUA propôs fundos separados para as Faculdades Públicas e as instituições privadas [10].

Se o Congresso não criar um fundo específico de fundos para as Faculdades Públicas, terá de contar com as distorções que criou através da fórmula de financiamento da Lei CARES. A fórmula favorece instituições com muitos estudantes a tempo inteiro ou com grandes populações de estudantes licenciados e subestima as necessidades em faculdades comunitárias já com poucos recursos que servem estudantes de muito mais baixo rendimento. Infelizmente, abordar estas peculiaridades acrescentaria complexidade, mas esse é o preço a pagar face a ter um único fundo de financiamento do ensino superior conceptualmente deficiente.

O nosso Centro é inflexível quanto ao facto de que é melhor atribuir futuros dólares de estímulo através de fluxos de financiamento separados para as faculdades públicas e privadas. No entanto, este resumo apresenta também um conjunto de opções para tornar uma abordagem de programa único mais eficaz e orientada do que a Lei CARES. Utiliza as dotações e a metodologia utilizada pelo Departamento de Educação dos EUA para modelar os efeitos destas alterações propostas, caso tivessem sido incluídas na Lei CARES. O autor forneceu uma folha de cálculo descarregável no final deste resumo, que os leitores podem utilizar para ver os efeitos destas alterações em cada instituição.

As opções para melhorar a fórmula da Lei CARES incluem:

  • Proibir que as Faculdades privadas com fins lucrativos recebam quaisquer fundos ou limitar o montante dos fundos que podem receber apenas à ajuda aos estudantes
  • Dar maior peso às Faculdades comunitárias através da aplicação de fórmulas de atribuição baseadas na contagem total de alunos, em vez do equivalente a matriculados a tempo inteiro
  • Reduzir as dotações para as universidades ricas e privadas de quatro anos, excluindo da fórmula os estudantes diplomados

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A melhor opção combinada é limitar as faculdades com fins de lucro à ajuda de emergência aos estudantes e fazer o cálculo das matrículas nas faculdades com base na contagem de alunos, e não dos alunos a tempo integral. Teria canalizado mais 1,7 mil milhões de dólares para as faculdades públicas de dois anos ou menos. (ver Quadro 1)

O Congresso não pode esperar. Todas as semanas, os Estados anunciam grandes cortes no ensino superior público, e as instituições relatam perdas significativas. E a situação só vai piorar. Na ausência de despesas de emergência suficientes nos locais certos, o ensino superior público, na sua forma atual, poderá não sobreviver.

A fórmula da Lei CARES e a sua distribuição de fundos

Para além das reservas destinadas às instituições que servem minorias e de uma dotação mais pequena para as instituições mais afetadas pela pandemia, 90% do dinheiro da Lei CARES para o ensino superior flui através de uma fórmula recentemente criada. A fórmula atribui 75% dos fundos com base na quota-parte que a instituição tem dos estudantes subsidiados (chamados “os estudantes Pell Grant”) a nível nacional. Aloca os restantes 25% com base na quota-parte de uma instituição em relação a todos os estudantes não beneficiários de bolsas Pell a nível nacional. Ambas as populações se baseiam no que é conhecido como inscrição equivalente a tempo inteiro, que, por exemplo, trata dois estudantes a meio tempo como se fossem um estudante a tempo inteiro. O efeito é que uma faculdade recebe muito menos créditos por alguém que faz apenas uma ou duas disciplinas durante um dado período do que por ter um estudante a tempo inteiro. Estes números também excluem os estudantes que estavam inscritos exclusivamente online antes do início da crise do coronavírus. Isto reflete o facto de as faculdades com muitos estudantes totalmente on-line não terem de suportar os mesmos custos de emergência – como a mudança de aulas on-line e o encerramento de residências – como acontecia com as faculdades que ensinavam mais alunos presencialmente. Ver Apêndice A para uma análise pormenorizada da forma como o Departamento de Educação modelizou esta fórmula.

Uma vez que o Ministério da Educação apenas divulgou os montantes atribuídos e não os dados subjacentes utilizados para gerar estes subsídios, o nosso Centro construiu um modelo que tenta replicar a abordagem do governo federal. Ao fazê-lo, é possível compreender o montante das dotações dos estabelecimentos de ensino superior provenientes de fundos Pell ou não Pell e identificar falhas na fórmula. Ver Apêndice B para uma descrição de como o nosso Centro recriou a metodologia do Departamento de Educação. Todos os quadros deste resumo mostram a distribuição da totalidade dos 12,5 mil milhões de dólares atribuídos através da Lei CARES, que foi dividida em partes iguais entre a ajuda de emergência e o apoio institucional. Não incluem o financiamento das instituições que servem as minorias, nem o fundo discricionário para as faculdades mais afetadas pela pandemia.

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Em pouco mais de 70% da fórmula os dólares foram para instituições públicas, enquanto 20% foram para organizações privadas sem fins lucrativos e 9% para organizações privadas com fins lucrativos. Mas vale a pena notar algumas tendências. Em primeiro lugar, as Faculdades comunitárias receberam uma percentagem de fundos inferior ao que se poderia esperar. As faculdades públicas de dois anos ou menos educam quase 40% dos estudantes, mas estas instituições receberam apenas cerca de 27% dos fundos [11]. Isto parece ser o resultado de a fórmula se basear no número de estudantes a tempo inteiro e não na contagem total de alunos inscritos, o que dá menos crédito para as faculdades com mais estudantes a tempo parcial.

A segunda coisa que se destaca é o quanto as faculdades privadas sem fins lucrativos, com cursos de quatro anos, beneficiam da atribuição não-Pell – impulsionada pela matrícula nas escolas de pós-graduação e por quotas mais elevadas de estudantes que frequentam a tempo inteiro. Estas instituições receberam apenas 17% dos dólares atribuídos à matrícula na Pell, mas receberam 23% dos fundos atribuídos às matrículas não-Pell. Isto porque estas universidades matriculam cerca de 46% dos estudantes de pós-graduação a tempo inteiro que não frequentam exclusivamente cursos à distãncia. São mais de 830.000 estudantes adicionados à fórmula de atribuição de verbas não-Pell. Compare-se isto com os cerca de 1.300 estudantes licenciados em tempo integral que não frequentam online e que estavam matriculados em faculdades públicas com menos de quatro anos, definidas na sua maioria como faculdades públicas que concedem diplomas de associado, bem como em algumas instituições profissionais que concedem certificados [12].

A importância da exclusão apenas dos estudantes em linha

A exclusão dos estudantes que estudavam inteiramente em linha antes do início da pandemia foi a maior alteração política da fórmula da Lei CARES em relação à proposta original do Senado. Fazia sentido; as faculdades com grandes quotas de estudantes que já estudavam em linha não enfrentavam os mesmos custos de transição para a aprendizagem à distância que outros o fizeram. Embora muitos estudantes totalmente em linha tenham tido de suportar custos de emergência, em geral não enfrentaram tantas despesas relacionadas com a forma como a sua educação teve de mudar devido ao coronavírus, tais como a compra de computadores ou de serviços de Internet para começarem a estudar em linha e deixarem os ambientes do campus.

O modelo do nosso Centro sobre a fórmula CARES Act estima que a exclusão dos estudantes em linha afetou o fluxo em mais de 902 milhões de dólares. Em termos líquidos, resultou num financiamento superior a 290 milhões de dólares para as escolas superiores públicas e em reduções de 221,7 milhões de dólares para o setor com fins lucrativos e de 70,2 milhões de dólares para as escolas superiores privadas sem fins lucrativos. (Os valores totais e líquidos são diferentes porque a exclusão também movimentou dinheiro dentro dos sectores). Por exemplo, a Purdue University Global – a componente on-line da Universidade de Kaplan, comprada pela Purdue – viu as suas dotações diminuir em 43,8 milhões de dólares ao serem excluídos os estudantes on-line, enquanto a Rutgers, vários campus da California State University e a Texas A&M University viram as suas dotações aumentar em 5 milhões de dólares cada uma. (ver Quadro 3)

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A fixação da fórmula da Lei CARES deve começar pelo encaminhamento do financiamento das faculdades públicas através dos Estados

O primeiro passo para garantir que o próximo estímulo seja mais bem direcionado do que a Lei CARES é corrigir o erro fundamental dessa lei: esta lei inclui todas as escolas superiores  num único conjunto de fundos a que se aplica a fórmula de distribuição, em vez de criar um programa específico para as instituições públicas. Este último fluxo de financiamento não tem de excluir totalmente os colégios privados, mas estes seriam relegados para um segundo conjunto de fundos, mais pequeno. Entretanto, as instituições que servem as minorias deveriam continuar a receber um subsídio independente, específico. O Congresso poderia adotar esta abordagem, introduzindo alguns ajustamentos no fundo atual estabelecido na Lei CARES. Separadamente, deveria também fixar a estrutura do fundo discricionário do Secretário da Educação para ajudar as escolas superiores mais afetadas pela crise, garantindo assim que a ajuda de emergência não continue a ser um ganho inesperado para as pequenas Faculdades. (ver caixa de texto mais abaixo)

Uma afetação separada para as escolas superiores públicas tem muitas vantagens. Em primeiro lugar, reconhece que os estabelecimentos de ensino superior públicos necessitam de um tratamento especial em relação aos privados. As escolas superiores públicas matriculam quase três quartos dos estudantes. Foram concebidas para serem opções mais acessíveis e a maioria tem uma missão de acesso aberto para servir qualquer pessoa que esteja interessada. Em muitas partes do país, estas escolas públicas são a única opção de educação significativa à disposição dos estudantes. Os colégios privados não devem ser considerados iguais em termos de investimento federal necessário.

Em segundo lugar, uma abordagem estatal para as faculdades públicas permite ao Congresso assegurar que estas instituições recebam financiamento adequado, porque o Congresso pode especificar o montante em dólares. Por exemplo, o Congresso poderia ter escrito, no último pacote de medidas de auxílio ao coronavírus, que as faculdades públicas receberiam 10 mil milhões de dólares dos fundos da fórmula encontrada. Isto teria resultado em mais mil milhões de dólares do que o setor público acabou por receber.

Em terceiro lugar, uma abordagem estatal poderia ter utilizado uma fórmula que não dependesse das limitações do subsídio Pell como substituto para os estudantes de baixos rendimentos. A atribuição de dólares com base no recibo Pell significa que apenas os indivíduos que se candidataram e receberam estes fundos são tratados como de baixo rendimento. Essa é uma limitação importante para as faculdades comunitárias, especialmente as da Califórnia. Por exemplo, um relatório de investigação de 2018 concluiu que quase 20% dos estudantes do estado em faculdades públicas com dois anos de duração – cerca de 71.000 estudantes – solicitaram ajuda federal em 2014 e ainda não receberam um subsídio Pell [13]. As razões exatas pelas quais estes estudantes não receberam os subsídios Pell não são claras, mas pode ser porque receberam aquilo a que agora se chama a isenção de encargos, a California College Promise Grant, uma bolsa de estado que cobre os custos de escolaridade por unidade inscrita [14].

Em quarto lugar, a fórmula de financiamento estatal poderia centrar-se na demografia geral da população, como o número de indivíduos entre os 18 e os 34 anos de idade – que frequentam a faculdade – e quantos deles têm baixos rendimentos, em vez de olhar apenas para quem está na faculdade. Cada Estado poderia então conceber a sua própria fórmula para distribuir o dinheiro desde que existam requisitos claros para abordar a equidade dos recursos, tais como direcionar mais fundos para instituições que inscrevem estudantes com baixos rendimentos, utilizando medidas de rendimento mais robustas do que os dados federais permitem, e dar prioridade a instituições que recebem uma maior parte do seu orçamento operacional para despesas educacionais do Estado.

Finalmente, o encaminhamento de dólares através dos estados reforçaria a capacidade do Congresso para criar as tão necessárias ligações políticas de ensino superior entre o governo federal e os estados. Este é o conceito subjacente às parcerias entre o governo federal e os Estados – a solução política fundamental defendida por organizações como o nosso Centro (CAP) para fixar a longo prazo a acessibilidade do ensino superior [15]. Uma parceria implica que o governo federal dê aos Estados um maior apoio ao ensino superior e, em troca, o Estado deve aumentar o seu financiamento ou, no caso de uma recessão, mantê-lo. Os Estados que recebem financiamento adicional teriam também de abordar questões políticas, como a melhoria do acesso ou a conclusão do ensino superior para as populações tradicionalmente mal servidas.

Uma afetação com base no financiamento estatal no próximo estímulo testaria a parceria entre o governo federal e os estados, ainda que sem qualquer política de condições prévias, dada a necessidade de fazer sair rapidamente os dólares para os seus destinatários. Os governadores obteriam um conjunto significativo de fundos com algum controlo sobre a atribuição de dólares onde os fundos são mais necessários. Isto poderia significar um investimento excessivo em colégios comunitários e instituições regionais com quatro anos de existência, que são atualmente as mais subfinanciadas. Em troca, os Estados enfrentariam exigências que limitam o financiamento que podem cortar no ensino superior e seriam obrigados a elaborar planos de âmbito estatal para garantir apoio suficiente aos estudantes que são forçados a estudar à distância e para abordar a questão da equidade.

Esta abordagem estatal é a melhor coisa que o Congresso pode fazer para proteger o ensino superior público de uma crise de financiamento que está apenas na sua fase inicial – e irá quase certamente piorar se as receitas estatais caírem a pique.

 

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Fixação do fundo do Secretário da Educação para os colégios mais afetados

Para além da fórmula em dinheiro e do fundo de reserva para as instituições que servem as minorias, a Lei CARES reservou 2,5% do dinheiro para o ensino superior num fundo destinado aos estabelecimentos de ensino superior mais afetados pela pandemia. O Congresso colocou poucas regras sobre esta conta, mas observou que o Departamento de Educação deveria dar prioridade às necessidades das instituições que receberam menos de 500.000 dólares de outras fontes de financiamento quando da atribuição dos subsídios.

Em vez de pedir às instituições que se candidatassem aos fundos e demonstrassem necessidade, o Departamento da Educação atribuiu mais de 90% dos fundos, emitindo prémios adicionais a 981 faculdades que receberam menos de 500 000 dólares da fórmula da Lei CARES ou dinheiro para instituições que prestam serviços a minorias [16]. Isto teve o efeito de recompensar desproporcionadamente as faculdades com inscrições muito pequenas. A pequena dimensão destas instituições significa também que algumas delas podem estar a receber prémios superiores ao total das receitas que recebem durante um ano normal [17] .

O Departamento de Educação mostrou que não se lhe pode confiar o funcionamento deste programa discricionário sem regras mais claras por parte do Congresso. Qualquer fundo futuro deste tipo deve eliminar qualquer preferência por faculdades que receberam montantes inferiores. Deve também incluir critérios mais claros sobre quais as provas dos efeitos desproporcionados do coronavírus que o Departamento de Educação deve considerar ao avaliar as necessidades. Isto poderia incluir coisas como taxas mais elevadas de casos positivos na área em redor da instituição, um grande número de estudantes que tenham tido resultados positivos, baixas taxas de acesso à Internet em casa entre os estudantes, ou algo que se relacione mais diretamente com o vírus ou com a dificuldade de responder ao mesmo devido a ter um corpo estudantil com rendimentos mais baixos.

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Como fazer se os fundos não são encaminhados através dos Estados

Se o Congresso não criar um fundo estatal para as faculdades públicas, terá de melhorar a fórmula da Lei CARES. Embora esta não seja a abordagem preferível, há medidas que podem ser tomadas para tornar a fórmula mais eficaz. O Congresso deveria assegurar um fluxo de dólares mais equitativo, favorecendo as instituições que servem um maior número de estudantes de baixos rendimentos e cortando os fundos operacionais adicionais para as faculdades privadas com fins lucrativos. Seguem-se algumas opções para fazer face a estes desafios.

 

Limitar ou excluir as escolas superiores privadas com fins lucrativos de algum ou de todo o apoio

A lei CARES criou um novo e angustiante precedente: o apoio direto ao funcionamento de faculdades privadas com fins lucrativos. Estas escolas receberam 1,1 mil milhões de dólares de apoio total da Lei CARES, incluindo mais de 500 milhões de dólares para ajuda ao seu funcionamento. Este é um novo passo na relação entre o governo federal e estas instituições. Embora no passado as faturas de estímulo incluíssem fundos que ajudavam o sector privado, vinham sempre sob a forma de benefícios acrescidos para os estudantes, que depois fluíam como dólares de ajuda financeira para as faculdades que os estudantes escolhessem, independentemente do sector.

O Congresso não deve dar continuidade ao precedente estabelecido na Lei CARES. A premissa das Faculdades privadas com fins lucrativos é que elas podem confiar no mercado para determinar se são viáveis. E, ao contrário das empresas privadas de outras indústrias, já podem receber até 90% das suas receitas dos programas de ajuda financeira Departamento de Educação federal [18]. A maior parte das faculdades com fins lucrativos também pode contar com outras disposições relacionadas com as empresas, contidas na legislação do incentivo.

Eis três formas de abordar a questão das Faculdades privados com fins lucrativos em futuras leis.

Limitar os colégios com fins lucrativos à ajuda de emergência

Tem alguma lógica continuar a ajuda financeira de emergência aos estudantes que frequentam instituições privadas com fins lucrativos, uma vez que as suas necessidades pessoais nada têm a ver com o setor da sua faculdade. Manter a elegibilidade da ajuda de emergência às escolas superiores privadas com fins lucrativos colocando um fim aos subsídios de funcionamento garante a que os estudantes não serão prejudicados. Algumas grandes escolas privadas com fins lucrativos já anunciaram que utilizarão os fundos da lei CARES exclusivamente para este fim [19].

O financiamento da ajuda de emergência, mas não do apoio institucional ao funcionamento das faculdades com fins lucrativos, resultaria numa transferência quase direta desse dinheiro para as faculdades públicas. As instituições públicas com uma duração de quatro anos receberiam cerca de 2 pontos percentuais a mais dos fundos, enquanto outros 1,33 pontos percentuais se destinariam a outras instituições públicas. (ver Quadro 4).

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Limitar os montantes dos subsídios da Lei CARES

Outra forma de lidar com instituições privadas com fins lucrativos seria limitar para o futuro o seu dinheiro ao nível do recebido segundo a Lei CARES. Por outras palavras, a Universidade de Phoenix não seria elegível para qualquer montante da fórmula acima dos 6,6 milhões de dólares que recebeu da lei de apoio CARES. Esta abordagem funciona melhor se o Congresso se apropriar de substancialmente mais fundos do que na última ronda. Por exemplo, um programa de 46 mil milhões de dólares daria para obter lucros ligeiramente inferiores a 2,5% do financiamento. Níveis de financiamento equivalentes ou inferiores aos da Lei CARES tornariam esta disposição inútil. Esta abordagem poderia também ser combinada com a acima referida para limitar as futuras dotações para fins lucrativos apenas ao montante da ajuda de emergência recebida no âmbito da Lei CARES.

Excluir totalmente as Faculdades com fins lucrativos

Alguns legisladores apelaram a uma atitude mais agressiva em relação às instituições com fins lucrativos que deveriam ter sido excluídas totalmente da Lei CARES. A retirada na fórmula das escolas superiores privadas com fins lucrativos libertaria mais dinheiro para as faculdades comunitárias sem a adoção de outras opções – descritas mais adiante neste resumo – que resultariam em compensações entre estas instituições e as instituições públicas de quatro anos.

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Como mostra o Quadro 5, uma exclusão total das instituições com fins lucrativos ajudaria sobretudo os estabelecimentos de ensino superior públicos de quatro anos, mas acrescentaria também 2,7 pontos percentuais de financiamento às instituições públicas com dois e menos de dois anos. Isto pode parecer pequeno, mas num programa de 46 mil milhões de dólares – o montante recomendado pelo nosso Centro para futuras rondas de estímulo – isso traduz-se em mais mil milhões de dólares em financiamento.

Excluir totalmente os projetos com fins lucrativos limitaria os efeitos sobre as instituições públicas a quatro anos da transição para uma abordagem de contagem do número de matrículas, embora continuando a ajudar as faculdades comunitárias.

 

Utilizar a contagem das matrículas efetivas em vez das matrículas a tempo integral

A fórmula da Lei CARES atribui fundos utilizando a inscrição em tempo integral duma Faculdade. Esta abordagem trata cada aluno a tempo parcial como igual em valor a uma parte de um aluno a tempo integral, dependendo da sua intensidade de matrícula. A matrícula em tempo integral é uma medida normalmente utilizada; por exemplo, os níveis de financiamento são frequentemente expressos como um montante para cada estudante em tempo integral.

Mas a consequência da utilização da matrícula em tempo integral em vez do número de alunos efetivos significa a diminuição das matrículas nas faculdades comunitárias – um setor em que os estudantes a tempo parcial são predominantes – em comparação com as instituições de quatro anos. Por exemplo, a matrícula em tempo integral de instituições públicas e privadas sem fins lucrativos com a duração de quatro anos equivale a cerca de 75% dos seus efetivos não duplicados [20]. Isto significa que um ajustamento nas matrículas a tempo integral reduz a matrícula total destas instituições em cerca de um quarto. Em contraste, o rácio é de 45% nas faculdades públicas de dois anos [21]. Isto significa que os 7,6 milhões de estudantes matriculados nos colégios comunitários são avaliados em 3,4 milhões de estudantes quando ajustados para as matrículas em tempo integral.

Tendo em conta o objetivo e o calendário dos fundos da Lei CARES, não é de todo irrazoável que o Congresso tenha optado por utilizar a matrícula a tempo integral como referência, pelo menos para apoio ao funcionamento. As instituições com residências universitárias e com cursos de quatro anos sofreram as maiores consequências da crise inicial porque tiveram de retirar os estudantes do campus e fechar os refeitórios. Dito isto, outras despesas, como a mudança do ensino presencial em linha, foram amplamente sentidas por qualquer faculdade que não tivesse já uma presença significativa no ensino à distância.

No entanto, o tipo de danos económicos causados pelo coronavírus irá mudar à medida que a crise avança, alterando o quanto os efeitos são suportados de forma desproporcionada por instituições com uma duração de quatro anos. Mesmo agora, a crise expandiu-se para além dos custos imediatos do encerramento de residências e refeitórios, para além dos cortes de financiamento por parte dos Estados; o potencial de diminuição das matrículas; e a erosão das finanças familiares, que limitará o que os estudantes podem pagar durante algum tempo. Alguns destes elementos continuarão a ter efeitos mais sentidos nas faculdades com a duração de quatro anos – continuarão a enfrentar despesas se as residências estiverem vazias no Outono – mas as faculdades menos seletivas dependem mais do financiamento estatal para os seus orçamentos e poderão muito bem acabar por assistir a cortes desproporcionadamente elevados.

Os argumentos a favor da utilização das matrículas a tempo integral para ajuda de emergência, em algum ponto, não são tão fortes. Um estudante a tempo parcial não precisa de comer menos do que um estudante a tempo inteiro. Se o carro de um estudante a tempo parcial avariar a caminho da universidade, não têm apenas de arranjar metade dele. É também provável que, à medida que a crise avança, os efeitos mais vastos das catástrofes económicas causadas pelo coronavírus sejam sentidos ainda mais profundamente pelos estudantes universitários comunitários, que têm geralmente um rendimento inferior ao do estudante típico de quatro anos [22] .

O Quadro 6 mostra o que aconteceria se a Lei CARES tivesse estabelecido a ajuda em dólares com base na contagem do número efetivo de estudantes, e não no número de estudantes a tempo integral. Este cenário continua a excluir os estudantes que frequentam exclusivamente os cursos à distância.

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Uma abordagem de contagem dos efetivos teria canalizado substancialmente mais fundos para as faculdades comunitárias. Os colégios públicos com menos de quatro anos teriam recebido 39% dos fundos, em comparação com os 27% que receberam ao abrigo da lei CARES. Este aumento seria impulsionado por reduções para as faculdades públicas e privadas sem fins lucrativos com a duração de quatro anos. O primeiro veria os fundos diminuírem 7 pontos percentuais, enquanto o segundo veria os fundos diminuírem 4 pontos percentuais. Se a Lei CARES tivesse utilizado a contagem dos efetivos em vez do número de matrículas a tempo integral, as faculdades públicas associadas e de concessão de certificados teriam recebido quase mais 1,5 mil milhões de dólares.

Excluir da fórmula os estudantes já diplomados

Várias faculdades privadas sem fins lucrativos chamaram significativamente a atenção dos meios de comunicação social após a publicação da lei CARES porque receberam prémios superiores aos atribuídos às faculdades comunitárias que serviram muito mais estudantes com baixos rendimentos [23]. Algumas destas críticas assinalaram que as dotações das faculdades comunitárias eram inferiores devido ao ajustamento pelo estudante a tempo integral mas falharam o outro fator: o enorme número de estudantes inscritos já diplomados em faculdades privadas sem fins lucrativos.

Veja-se a Universidade de Columbia, que recebeu 12,8 milhões de dólares através da fórmula. Tem cerca de 2.000 estudantes com subsídios Pell, mas 10 vezes mais estudantes de pós-graduação, e 97% dos seus estudantes de pós-graduação não estão exclusivamente online. O resultado é que quase dois terços da sua dotação provêm de inscrições não Pell, um resultado notável dado que 75% dos fundos globais são baseados nas inscrições Pell. A retirada dos estudantes já diplomados reduziria a dotação da Colômbia em cerca de 5,8 milhões de dólares.

O Quadro 7 mostra os efeitos da exclusão dos estudantes diplomados da fórmula de repartição. Não afeta o fluxo de dólares da Pell, uma vez que apenas os estudantes em licenciatura podem receber esses fundos. O efeito global, contudo, é uma transferência de cerca de 1,5% do financiamento das faculdades de quatro anos para faculdades públicas que são instituições com dois anos ou menos. As instituições privadas sem fins lucrativos com quatro anos perdem cerca de 1,2 pontos percentuais do financiamento, e as instituições públicas com cursos de dois anos ganham quase o mesmo montante. As faculdades privadas sem fins lucrativos não são em grande parte afetados, porque muitos dos seus estudantes licenciados estão em linha e, por conseguinte, já estão excluídos da fórmula.

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Embora a exclusão dos estudantes diplomados da fórmula visasse melhor os fundos destinados às instituições públicas que servem estudantes de muito mais baixo rendimento, tal escolha seria complicada do ponto de vista político. Há muitos estudantes diplomados que eram estudantes de primeiro ciclo de baixos rendimentos e que não estão em programas vinculados a profissões remuneradoras. Os estudantes em pós-graduação ainda precisam de comer, têm famílias para cuidar e podem enfrentar despesas de emergência. Ao mesmo tempo, é preocupante a ideia de ajudar os estudantes em pós-graduação de baixo rendimento antes de chegar a todos os estudantes do primeiro ciclo de baixos rendimentos. Estas soluções de compromisso ilustram como o financiamento insuficiente cria um racionamento prejudicial que irá inevitavelmente prejudicar alguns estudantes.

Conclusão

As próximas semanas e meses serão um período fulcral para o ensino superior. Uma ação rápida pode prevenir ou atenuar calamidades que, na ausência da intervenção do Congresso, são inevitáveis. Mas o apoio deve chegar em breve e ser suficientemente grande. Embora todos os tipos de instituições de ensino superior tenham de enfrentar dificuldades, nenhum setor enfrentará maiores ameaças do que os estabelecimentos de ensino superior público. Em 2018, os Estados estavam a gastar menos 7 mil milhões de dólares em termos reais no ensino superior público do que em 2008 [24]. Os dolorosos cortes nos seus orçamentos tornarão isso ainda pior.

Como o Congresso trabalha para garantir mais dinheiro para as escolas superiores, tem de dotar as escolas superiores públicas de um fundo próprio que possam ser canalizados pelos Estados. Na ausência disso, tem de tornar a fórmula atual mais eficaz. Caso contrário, os preciosos dólares não chegarão àqueles que mais precisam deles.

Apêndice A: A fórmula da lei CARES em profundidade (aqui)

Apêndice B: Modelação da fórmula da lei CARES (aqui)

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Notas

[1] American Recovery and Reinvestment Act of 2009, Public Law 111-5, 111th Cong., 1st sess. (February 17, 2009), disponível em https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/1/text

[2] American Council on Education, “Summary of the higher education provisions in H.R. 748, the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act” (Washington: 2020), disponível em https://www.acenet.edu/Documents/Summary-CARES-Act-HigherEd-Provisions-032620.pdf

[3] Justin Sayers, “Furloughs and pay cuts set for staff, faculty at University of Arizona,” Arizona Daily Star, April 17, 2020, disponível em https://tucson.com/news/local/furloughs-and-pay-cuts-set-for-staff-faculty-at-university-of-arizona/article_dce97fc4-80d3-11ea-902a-0b4e9cb1e449.html. Análise do autor de alocações para faculdades de acordo com a Lei CARES relatada no Departamento de Educação dos EUA, “Allocations for Section 18004(a)(1) of the CARES Act” (Washington: 2020), disponível em https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/allocationsforsection18004a1ofcaresact.pdf.

[4] Universidade de Oregon, “President announces staffing reductions due to COVID-19,” April 13, 2020, disponível em https://around.uoregon.edu/content/president-announces-staffing-reductions-due-covid-19.

[5] AFSCME Local 3299 e outros, “Letter to congressional leadership on necessary additional investments in public higher education,” The Institute for College Access and Success, 27 de Abril de 2020, disponível em https://ticas.org/wp-content/uploads/2020/04/State-Higher-Education-Support-Hill-Letter.pdf.

[6] Viviann Anguiano, “Undocumented Students Generated up to $132 Million in Relief to Colleges-But They won’t receive a Dime From the Stimulus,” Center for American Progress, 5 de Maio de 2020, disponível em https://www.americanprogress.org/issues/education-postsecondary/news/2020/05/05/484505/undocumented-students-generated-132-million-relief-colleges-wont-receive-dime-stimulus/.

[7] Análise do autor dos dados de 2017-18 sobre a contagem de cabeças não duplicadas do Sistema Integrado de Dados do Ensino Pós-secundário do Departamento de Educação dos EUA, “Use the Data”, disponível em https://nces.ed.gov/ipeds/use-the-data.

[8] Rick Seltzer, “State Funding Cuts Matter,” Inside Higher Ed, 24 de Julho de 2017, disponível em https://www.insidehighered.com/news/2017/07/24/new-study-attempts-show-how-much-state-funding-cuts-push-tuition.

[9] American Council on Education, “Higher Education Community Requests $46,6 Billion for Students and Institutions in Fourth Supplemental Package, Proposes Tax Changes,” Comunicado de imprensa, 10 de Abril de 2020, disponível em https://www.acenet.edu/News-Room/Pages/Higher-Education-Community-Requests-$47-Billion-for-Students-and-Institutions-Proposes-Tax-Changes.aspx.

[10] Take Responsibility for Workers and Families Act, H.R. 6379, 116th Cong., 2nd sess. (23 de março de 2020), disponível em https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6379/text.

[11] Análise do autor dos dados de 2017-18 sobre a contagem de cabeças não duplicadas do Sistema Integrado de Dados do Ensino Pós-secundário do Departamento de Educação dos EUA, “Use the Data”.

[12] O autor codificou o sector institucional com base no grau predominante atribuído, enquanto a variável sectorial IPEDS se baseia no grau mais elevado atribuído. Isso pode explicar por que algumas faculdades públicas de não quatro anos comunicam a matrícula de graduados.

[13] Ashley Smith, “Eligible for Aid, but Not Getting It,” Inside Higher Ed, 2 de Maio de 2018, disponível em https://www.insidehighered.com/news/2018/05/02/community-college-students-calif-leave-millions-federal-aid-table.

[14] Monterey Peninsula College, “California College Promise Grant (CCPG) Formerly known as the Board of Governors Fee Waiver (BOGW),” disponível em https://www.mpc.edu/financial-aid/applications/board-of-governor-s-fee-waiver-bogw.

[15] Equipa CAP Postsecondary Education, “Beyond Tuition” (Washington: Center for American Progress, 2018), disponível em https://www.americanprogress.org/issues/education-postsecondary/reports/2018/06/20/451899/beyond-tuition/.

[16] U.S. Department of Education, “Methodology for Calculating Allocations for Section 18004(a)(3) of the CARES Act,” disponível em https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/methodologyfipse.pdf.

[17] Análise do autor do Departamento de Educação dos EUA, “Allocations for Section 18004(a)(3) of the CARES Act” (Washington: 2020), disponível em https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/allocationsfipse.pdf; U.S. Department of Education Integrated Postsecondary Education Data System, “Use the Data”.

[18] U.S. Department of Education, “Proprietary School 90/10 Revenue Percentages,” disponível em https://studentaid.gov/data-center/school/proprietary.

[19] PR Newswire, “University of Phoenix Pledges to Use Every CARES Act Dollar for Direct Financial Assistance to Students; Urges Other Higher Ed Institutions to Prioritize Direct Assistance to Students,” Comunicado de imprensa, 9 de Abril de 2020, disponível em https://www.prnewswire.com/news-releases/university-of-phoenix-pledges-to-use-every-cares-act-dollar-for-direct-financial-assistance-to-students-urges-other-higher-ed-institutions-to-prioritize-direct-assistance-to-students-301038216.html; Grand Canyon University, “GCU to distribute entire amount of CARES Act funds directly to students”, Comunicado de imprensa, 9 de Abril de 2020, disponível em https://news.gcu.edu/2020/04/gcu-to-distribute-entire-amount-of-cares-act-funds-directly-to-students/.

[20] Author’s analysis of 2017-18 unduplicated 12-month head count and 12-month FTE enrollment from U.S. Department of Education Integrated Postsecondary Education Data System, “Use the Data.”

[21] Ibid.

[22] Centro de Investigação do Colégio Comunitário da Universidade de Columbia, “Community College FAQs,” disponível em https://ccrc.tc.columbia.edu/Community-College-FAQs.html.

[23] Rebecca Ballhaus e Douglas Belkin, “Harvard Won’t Take Stimulus Funds After White House Pressure”, The Wall Street Journal, 23 de Abril de 2020, disponível em https://www.wsj.com/articles/trump-administration-boosts-pressure-on-harvard-over-stimulus-funds-11587569354.

[24] Michael Michell e outros, “Unkept Promises: State Cuts to Higher Education Threaten Access and Equity” (Washington: Center on Budget and Policy Priorities, 2018), disponível em https://www.cbpp.org/research/state-budget-and-tax/unkept-promises-state-cuts-to-higher-education-threaten-access-and.

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O autor: Ben Miller é o vice-presidente para a Educação Pós-Secundária no American Progress. Foi anteriormente diretor de investigação para o ensino superior em New America, bem como conselheiro político sénior no Gabinete de Planeamento, Avaliação e Desenvolvimento de Políticas do Departamento de Educação dos Estados Unidos. O trabalho de Miller centra-se na responsabilidade pelo ensino superior, na acessibilidade económica e na ajuda financeira, bem como em faculdades com fins lucrativos e outras questões. Foi publicado no The New York Times, Los Angeles Times, The Chronicle of Higher Education, e Inside Higher Ed, entre outras publicações. É licenciado em História e Economia pela Universidade de Brown.

 

 

 

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