Seleção de Francisco Tavares
6. Novas-Velhas Profecias sobre o Futuro das Pensões
Por Maria Clara Murteira
Publicado por 
em 23 maio de 2019 (ver aqui)
Em Abril, a comunicação social deu ampla divulgação aos resultados de um estudo patrocinado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, coordenado por Amílcar Moreira[1], cuja ideia central dá a sensação de déjà vu: o envelhecimento demográfico vai pôr em causa a sustentabilidade financeira do sistema público de pensões. A discussão sobre a necessidade de um novo ciclo de reformas voltou ao espaço público. O estudo foi apresentado com uma aura de cientificidade inabalável: baseado na adaptação de um modelo já testado noutro país, utilizando projeções demográficas e macroeconómicas fiáveis e, implicitamente, validado por pares (os académicos convidados para os debates televisivos).
A investigação baseia-se num modelo desenvolvido na Bélgica e adaptado pelos autores ao caso português. Este instrumento permite fazer simulações de receita e despesa com pensões, equilíbrios financeiros e indicadores de nível de vida. As variáveis demográficas e macroeconómicas explicativas dos equilíbrios financeiros do sistema são inseridas no modelo como input (são exógenas). Admitindo a manutenção das atuais regras de cálculo das pensões, os autores constroem dois cenários: um assenta nas projeções demográficas e macroeconómicas da Comissão Europeia, o outro baseia-se numa hipótese mais pessimista. Os dois cenários vão representar situações em que, ao fim de alguns anos, a despesa do regime contributivo ultrapassa a receita de contribuições sociais, levando, algum tempo depois, ao esgotamento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. O financiamento passaria então a exigir transferências regulares do Orçamento de Estado. No cenário pessimista, isso aconteceria mais cedo. Os resultados do exercício levam os autores a equacionar diferentes possibilidades de reforma: alterações paramétricas (elevação gradual da taxa de contribuição, redução gradual da pensão, elevação da idade da reforma) ou a transição para um modelo semelhante ao sueco. Avaliam, de seguida, os efeitos dessas opções no financiamento e nos níveis de pensões. Em termos muito gerais, concluem: “o aumento da idade da reforma (…) parece oferecer um maior potencial para melhorar a sustentabilidade financeira”; aumentar as contribuições (…) “seria mais eficiente a adiar o aparecimento de défices crónicos”, mas cortar pensões “asseguraria uma redução mais expressiva dos défices” (Moreira, p.88); por sua vez, o modelo sueco “propiciaria uma melhoria vincada da situação financeira”, (…) mas “à custa de uma redução considerável da adequação do valor das pensões” (idem, p. 110).
Os autores afirmam pretender contribuir para um “debate informado e objectivo” sobre o sistema público de pensões em Portugal. Em seu entender, a fronteira entre os domínios científico e político é clara: “[como a] análise resulta de um estudo científico, não seria de todo adequado apontar um caminho a seguir, ou opções de reforma a tomar, com base nas conclusões obtidas. Essa discussão deverá ser feita na esfera da sociedade civil e na esfera político‑partidária” (idem, p. 112). Ou seja, o enquadramento do debate e as suas conclusões delimitariam a esfera do “científico”, daquilo que poderia escapar ao debate político. A escolha entre as opções de reforma apresentadas – essa, sim – seria remetida para a esfera política. Consideram que “a crescente partidarização da discussão sobre a sustentabilidade (…) reflecte (em parte) a escassez de estudos sobre este tópico” (idem, p. 14), como se o seu diagnóstico e as conclusões fossem inquestionáveis e as divergências de perspectiva na sociedade portuguesa resultassem (em parte) da iliteracia dos cidadãos ou de posicionamentos ideológicos desinformados.
No entanto, uma análise sumária do estudo permite concluir que este não tem relevância para o entendimento do horizonte futuro da segurança social, não contribui para um debate informado e não é neutro. Na realidade, não se pode extrair nenhuma conclusão relevante sobre o futuro do sistema de segurança social a partir de um exercício desta natureza. Formular hipóteses sobre o comportamento futuro de variáveis demográficas e económicas (até 2070), para depois projetar receitas e despesas nesse horizonte temporal, é um mero exercício especulativo. Pura e simplesmente, não é possível fazer previsões sobre o comportamento destas variáveis num horizonte temporal tão longo. É impossível prever os níveis do produto e do emprego, a evolução salarial, as alterações do comportamento demográfico, etc., que se irão registar nos próximos 51 anos, tal como, no ano de 1968, era impossível prever o valor que estas variáveis assumem hoje, em 2019. Num horizonte temporal tão longo, a incerteza é radical: o futuro é desconhecido e não pode ser conhecido. No entanto, o uso de modelos que incorporam algoritmos sofisticados confere ao exercício de projeção uma aura de cientificidade aparentemente inquestionável. Mas o resultado é sempre arbitrário (mudam-se as hipóteses, criam-se outros cenários) e é sempre pré-definido, porque os pressupostos admitidos sobre o comportamento futuro daquelas variáveis determinam o resultado. Consequentemente, o exercício está sujeito a manipulação.
Que pressupostos conduziram os autores aos cenários da “insustentabilidade”? As projecções do Ageing Report de 2018, da Comissão Europeia, que não é uma fonte neutra e inquestionável, porque não são neutros, nem inquestionáveis, o quadro teórico, a metodologia e as hipóteses em que assentam essas projecções. E o que profetizam a instituições da União Europeia para os próximos cinquenta anos em Portugal? A desgraça! Por um lado, projectam um declínio da população total, de 10,3 para 8 milhões de habitantes, e um aumento do índice de dependência dos idosos, de 32,1 para 67,2, até 2070. Por outro lado, apontam para cinquenta anos de estagnação da economia portuguesa (com o PIB potencial a crescer à taxa média anual de 0,9% até 2070), um decréscimo significativo da força de trabalho (de 4,9 para 3,2 milhões) e a taxa de desemprego a estabilizar ao nível de 7,9% (valor estimado como estrutural para a economia portuguesa). São estes maus augúrios (os inputs) que determinam o output do estudo: projeções de défices crónicos do orçamento da segurança social. Paradoxalmente, os autores consideram este cenário macroeconómico optimista; portanto, constroem outro cenário ainda mais pessimista.
O problema é que o resultado deste exercício especulativo é tomado como prova da insustentabilidade financeira da segurança social. Isso é patente nalguns excertos: “demonstrámos que o sistema público de pensões enfrenta um problema de sustentabilidade financeira a médio prazo. Esta realidade terá um custo significativo para o erário público, visto que as transferências do Orçamento de Estado rondarão os 3% do PIB, a partir de 2050” (idem, p.69); “demonstrámos que (…) a generalidade do valor das pensões da Segurança Social crescerá de forma substancial no período entre 2020 e 2070” (idem, p.71), etc. Nestas passagens, os autores apresentam as suas projecções, não como previsões, mas como factos comprovados. Lapsus linguae? Noutras passagens, de forma reiterada, o leitor é induzido a interpretar as projecções como se fossem previsões. Sobretudo nos Capítulos 3, 4, 5 e na Conclusão, o tempo verbal predominante é o futuro do indicativo (“crescerá”, “enfrentará”, “exigirá”, etc.) e o verbo “prever” é usado diversas vezes. O uso do condicional é reservado ao Capítulo 6, sobre o modelo sueco (“iria”, “reduziria”, “permitiria”, etc.). Se a distinção entre “projecções” e “previsões” é clara na mente dos autores, o uso inapropriado dos tempos verbais induz em erro o leitor incauto. Sendo este um mero exercício de simulação, sem relevância para o nosso conhecimento do futuro, seguramente, não é bússola que deva orientar a política de pensões.
O estudo também não contribui para “a promoção de um debate mais informado” sobre o tema, como pretendem os autores. É enganador, porque a projeção de défices futuros resulta das hipóteses pessimistas assumidas a priori. Apresentando as projeções da forma acima referida, os autores querem persuadir-nos de que o sistema público de pensões irá enfrentar graves problemas de financiamento. A ampla divulgação do estudo nos media contribui para erodir a confiança no sistema e criar espaço político para abrir um novo ciclo de reformas. Mas a profecia pode mesmo tornar-se auto-realizadora, se as pessoas acreditarem que a segurança social não tem futuro e, por isso, deixarem de resistir às sucessivas tentativas de desmantelamento.
O estudo é enganador, também, pela forma como enquadra o debate sobre a sustentabilidade financeira. Os equilíbrios financeiros futuros do sistema público de pensões são equacionados sem colocar a política económica do centro da discussão. Admitindo a priori que a economia portuguesa irá enfrentar cinquenta anos de estagnação, o assunto fica encerrado. Assim, eliminando a política económica do centro da discussão, desvia-se a atenção das determinantes fundamentais das receitas do sistema. O ritmo lento de crescimento económico, o declínio da parte do trabalho no rendimento e o avolumar do desemprego são os principais fatores que têm travado o crescimento das receitas e constituem também a principal ameaça às perspetivas de financiamento futuro da segurança social. As políticas neoliberais da União Europeia têm uma responsabilidade na degradação dos orçamentos da segurança social que este estudo omite.
Sem crescimento económico, o domínio das soluções passa a incluir apenas a habitual “tríade”: elevar a taxa de contribuição, cortar pensões, aumentar a idade da reforma. De facto, apenas duas soluções seriam exequíveis: cortar pensões, através de alterações paramétricas ou da transição para o modelo sueco (que prioriza o equilíbrio financeiro, convertendo a pensão em variável de ajustamento), ou aumentar a idade da reforma. Elevar a taxa contributiva (a cargo do empregador) não seria exequível num contexto caracterizado por uma relação de forças muito desfavorável ao trabalho.
E há uma questão essencial que o estudo omite: Portugal já introduziu reformas radicais no domínio das pensões. As próprias instituições da União Europeia, implicitamente, o reconhecem. Alguns documentos oficiais recentes revelam preocupação com a sustentabilidade política das reformas que reduziram substancialmente a generosidade das pensões nas próximas décadas. Portugal é considerado um dos países com maior “risco de reversão das reformas”[2], porque se espera que verifique um maior crescimento do índice de dependência dos idosos e que venha a sofrer maiores reduções, quer no rácio das prestações (quociente entre a pensão média do sistema público e o salário médio na economia), quer na taxa de substituição (quociente entre a média da primeira pensão do sistema público e a média do salário no momento da passagem à reforma). Reduzir ainda mais as pensões, alterando parâmetros ou transitando para modelos que convertem a pensão em variável de ajustamento (como o sueco ou um sistema de pontos), poderá ser opção a considerar? E importa lembrar que a idade legal da reforma em Portugal é das mais elevadas da União Europeia (66 anos e 5 meses, em 2019) e está a aumentar automaticamente, desde que foi indexada à esperança de vida.
Para que esta profecia não se auto-realize, importa rejeitar os determinismos demográfico e económico; recusar uma visão do mundo como definido e previsível, assumindo que a realidade não é imutável, mas transmutável, e que o futuro da segurança social (o próximo e o mais distante) depende da acção humana. Porque as políticas económicas que limitam a possibilidade de assegurar pensões dignas (as neoliberais) não são um dado inexorável; não estão inscritas nas estrelas.
Notas
[1] Amílcar Moreira (coord.), Sustentabilidade do sistema de pensões português, Fundação Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2019.
[2] Giuseppe Carone (coord.), Pension Reforms in the EU since the Early 2000’s: Achievements and Challenges Ahead. European Economy Discussion Paper, 042, European Commission, DG ECFIN, 2016.
Artigo publicado no número de Maio do Le Monde Diplomatique.
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A autora: Maria Clara Murteira é doutorada em Economia, sendo professora auxiliar de Economia na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. É autora do livro A Economia das Pensões, ed. Angelus Novus, jun 2011, e entre outros, do artigo La réforme des retraites adoptée par le Portugal en 2007: une réforme structurelle, em Revue française des affaires sociales 2013/3, pags. 126 a 147.