A AMÉRICA LATINA SOB O FOGO DO NEOLIBERALISMO, SOB A PRESSÃO DA AUSTERIDADE – VIII – O ACORDO DA ARGENTINA COM O FMI: A AUSTERIDADE EXPANSIONISTA FUNCIONARÁ? – por MARK WEISBROT e LARA MERLING – parte I

 

 

 

 

Argentina’s Deal with the IMF: Will “Expansionary Austerity, por Mark Weisbrot e Lara Merling*

CEPR, 18 de Dezembro de 2018

Selecção e tradução de Júlio Marques Mota

Conteúdo

Sumário ………………………………………………………………………………………..

Introdução ……………………………………………………………………………………

O programa do FMI e a sustentabilidade da dívida …………….  

Conclusão ……………………………………………………………………………………..              

Referências …………………………………………………………………………………….       

 

Resumo

Desde julho deste ano, o Fundo Monetário Internacional (FMI) desembolsou mais de US$ 20 mil milhões de um pacote de empréstimos de US$ 56,3 mil milhões para a Argentina. O governo argentino é agora o maior detentor dos fundos da Conta de Recursos Gerais (GRA) do FMI. Este documento analisa como é que as políticas acordadas entre o Fundo e o governo argentino no Acordo de Stand-By de junho (SBA) devem levar a uma recuperação económica; e se é ou não provável que sejam bem-sucedidas.

O programa do FMI é baseado no que esta instituição considera ser “um plano fiável e ambicioso” para “restaurar a confiança do mercado”. Mas em outubro, poucos meses após a assinatura do acordo com o FMI, os principais indicadores da economia ficaram muito abaixo do que o Fundo tinha projetado. Para 2018, o FMI projetou um crescimento real positivo do PIB de 0,4%; agora projeta um crescimento negativo de 2,8%, uma diferença muito grande de 3,2 pontos percentuais. Para 2019, foi feita uma revisão em baixa semelhante de 3,2 pontos percentuais, de 1,5 por cento positivo para 1,7 por cento negativo.

A inflação dos preços no consumidor foi projetada em junho em 27 por cento para 2018 e 17 por cento para 2019. As novas estimativas são de 43,8 por cento e 20,2 por cento, respetivamente. A previsão para as taxas de juros para esses dois anos subiu de 37,2 por cento e 22,5 por cento para 69,6 e 32 por cento. E a dívida pública federal projetada como percentagem do PIB, outra meta fundamental do programa do Fundo, saltou de 64,5% e 60,9% em 2018 e 2019 para 81,2% e 72,2%, respetivamente.

Estas são enormes mudanças nas perspetivas do FMI para a Argentina em apenas alguns meses. É possível que o FMI, e também o atual governo da Argentina – que na sua Carta de Intenções ao Fundo, afirmou que o recente plano é “desenhado e de propriedade integral do governo argentino” – tenham um entendimento equivocado do impacto de suas políticas.

 Na revisão de outubro do Acordo de Stand-By, o programa foi revisto para dobrar a consolidação fiscal como forma de restaurar a confiança do mercado. Em vez de apresentar um défice primário de 1,3% do PIB em 2019, como na SBA original, o plano revisto tem um orçamento primário equilibrado em 2019 e um excedente primário de 1,0% em 2020. Trata-se de uma consolidação orçamental considerável, comparável ao ano médio de austeridade na Grécia ou em Espanha durante os seus anos de cortes orçamentais após a Recessão Mundial de 2009. Com base na estimativa do FMI do saldo orçamental primário estrutural, este valor corresponde a um aperto orçamental de 3,9 por cento ao longo de dois anos. Com um multiplicador de 1,3, espera-se que isto reduza o crescimento real do PIB nos próximos dois anos em cerca de 5,1 por cento.

A revisão de outubro também fortaleceu severamente a política monetária, com o Banco Central passando este de um regime de metas de inflação para metas de política monetária. A base monetária deve crescer 0 por cento ao mês até junho de 2019, e 1 por cento ao mês para o resto do ano.

No acordo de junho, o FMI tinha previsto que a economia já se estaria a recuperar. Como mencionado acima, essas projeções já foram substancialmente reduzidas, com crescimento anualizado negativo para 2018 e 2019. O FMI prevê agora que a economia regresse ao crescimento em apenas alguns meses, no segundo trimestre do próximo ano. No entanto, tal parece também ser demasiado otimista. A recuperação para 2019 baseia-se inteiramente nas exportações líquidas, e existem numerosos riscos de recessão para a economia mundial. Estes incluem a subida continuada das taxas pela Reserva Federal dos EUA – que contribuiu para a crise este ano e também na Argentina e em muitos outros países entre 1994 e 1997 – e as fricções comerciais entre os EUA e a China, bem como a volatilidade nos  mercados financeiros .

Além disso, não há sinais do aparecimento de uma recuperação económica. A produção industrial diminuiu acentuadamente desde maio. A confiança dos consumidores diminuiu ao longo do último ano e continuou a diminuir nos últimos meses. Os salários reais diminuíram acentuadamente. O FMI adverte que ambos os últimos problemas são “suscetíveis de continuar a entravar o consumo”.

O investimento interno também deverá ser fraco nesta recuperação, caindo de 13,8 para 11,5 por cento do PIB, uma vez que se prevê que a economia regresse ao crescimento entre 2018 e 2019. Prevê-se que o investimento privado atinja apenas 8,5% do PIB em 2019. Para comparação, o investimento foi de 14,6 por cento do PIB em 2016, quando a economia estava em recessão. Nos 13 anos de 2002 a 2015, o investimento médio foi de 16,1% do PIB. O nível relativamente baixo de investimento projetado para 2019 e 2020 lança ainda mais dúvidas sobre as projeções de crescimento plurianuais da recuperação prevista pelo FMI.

Parece claro que o governo cometeu uma série de erros que contribuíram para a crise. O primeiro foi a rápida acumulação da dívida em moeda estrangeira, que aumentou de 35% do PIB em janeiro de 2016, um mês após a posse do presidente Macri, para mais de 60% do PIB em abril deste ano, pouco antes da explosão da crise financeira. Depois, quando a crise explodiu, o governo gastou cerca de US$ 16 mil milhões a tentar defender o peso argentino, que perdeu cerca de 52,3% de seu valor em relação ao dólar em 28 de setembro.

O FMI afirma que a dívida pública argentina “permanece sustentável, mas não com alta probabilidade”. Isso é discutível – como se irá mostrar abaixo, antes da crise deste ano, o ónus da dívida pública federal argentina não era particularmente preocupante e foi projetado para diminuir. Mas, em qualquer caso, a consolidação orçamental no programa revisto do FMI contribui proporcionalmente muito pouco para reduzir a dívida  da Argentina – apenas 2,7 pontos percentuais do PIB em 2018 e 1% em 2019 – e isto face a uma dívida que deverá aumentar em 23 pontos percentuais do PIB este ano.

Assim, o programa contribui muito pouco para a redução da dívida, enquanto espera inspirar confiança na economia ao demonstrar o compromisso do governo com a redução do défice e com a aplicação de uma política monetária restritiva. Neste processo, parece que o objetivo é reduzir a inflação e o défice na balança corrente através da contração da economia com políticas orçamentais e monetárias pró-cíclicas. Mas, ao fazê-lo, o programa acrescenta o risco de que a recessão possa realmente minar a confiança do mercado e resultar numa recessão mais longa e profunda do que o previsto – como já aconteceu. A economia também pode enfrentar uma situação em que o peso da dívida em relação à economia cresce à medida que o PIB cai, e as metas orçamentais  se tornam cada vez mais difíceis de alcançar – como aconteceu com a Grécia, por exemplo, após 2010.

O Acordo de Stand-By e a revisão de outubro colocam em relevo que um dos principais objetivos do programa é “proteger os cidadãos mais vulneráveis da Argentina do peso dessa necessária recalibração política”[1]. Contudo, dada a perda de receitas durante a recessão e a pressão por cortes na despesa pública para cumprir as metas primárias do programa, isso quase certamente não vai acontecer. Haverá mais sofrimento e dificuldades para milhões de argentinos à medida que o desemprego e a pobreza aumentarem com a recessão.

Por todas estas razões e outras mais, as políticas macroeconómicas prescritas neste programa não valem os riscos e custos humanos que introduzem. A Argentina ficaria melhor se implementasse políticas que não dependessem da recessão para resolver alguns dos desequilíbrios atuais e, ao mesmo tempo, agravar outros.

Introdução

Em 26 de outubro, o Fundo Monetário Internacional (FMI) anunciou que aumentaria os seus empréstimos à Argentina ao abrigo do seu Acordo de Stand-By de junho (SBA) em mais US$ 6,3 mil milhões, elevando-os a um total de US$ 56,3 mil milhões, dos quais cerca de US$ 20,4 mil milhões já foram desembolsados[2]. A Argentina é agora o maior detentor dos fundos da Conta de Recursos Gerais (GRA) do FMI, com 27,9% do crédito pendente (a Grécia, com 16%, é um distante segundo)[3]. Trata-se de um enorme investimento de recursos do FMI, face a qualquer comparação histórica ou internacional.

Esses fundos, e as condições a eles associadas, ajudarão a Argentina a recuperar-se da sua atual crise económica e da recessão? Neste artigo, examinaremos brevemente como se espera que as políticas acordadas entre o Fundo e o governo argentino desde a assinatura do Acordo de Stand-By levem a uma recuperação económica e se é que é provável que sejam bem-sucedidas.

O acordo de stand-by do FMI assinado em 20 de junho de 2018 previa que US$ 50 mil milhões em empréstimos do FMI seriam desembolsados em 36 meses. O programa está centrado num “plano credível e ambicioso” para “restaurar a confiança do mercado”:

O governo  comprometeu-se com um claro programa macroeconómico que diminui as necessidades de financiamento federal e coloca a dívida pública numa firme trajetória descendente. Isso ajudará a criar um caminho claro para um crescimento forte, sustentado e equitativo e para a criação robusta de empregos. A ancoragem desse esforço é um ajustamento orçamental que garante que o governo federal atinja o equilíbrio orçamental primário até 2020, com um significativo ajuste inicial para garantir um défice primário de 1,3% do PIB em 2019[4].

O governo também se comprometeu a “fortalecer a credibilidade da estrutura de metas de inflação do Banco Central” e “levar a inflação a um dígito até ao final de 2021”. A inflação anual dos preços ao consumidor era de cerca de 30% naquela época[5].Isso seria feito principalmente através do aumento da independência e autonomia do Banco Central. O programa também visava reduzir a pressão sobre a balança de pagamentos, inclusive através da reconstrução das reservas internacionais.

O Quadro 1 apresenta as projeções do FMI para 2018-2023 no Acordo de Stand-By de junho, em comparação com o que o Fundo projetou alguns meses mais tarde, na sua revisão do SBA em outubro. Claramente, o FMI tinha uma visão fantástica e excessivamente otimista sobre a rapidez com que a economia argentina daria a volta à situação. Para 2018, o FMI projetou um crescimento real positivo do PIB de 0,4%; projeta agora um crescimento negativo de 2,8%, uma diferença muito grande de 3,2 pontos percentuais. Deve-se referir que o ano estava meio terminado e que a Argentina estava no meio de uma crise financeira quando essas previsões foram feitas. Para 2019, foi feita uma revisão em baixa semelhante de 3,2 pontos percentuais, de 1,5% positivo para 1,7% negativo.

A inflação dos preços ao consumidor foi projetada em junho em 27% para 2018 e 17% para 2019. As novas estimativas são de 43,8% e 20,2%, respetivamente. A previsão para as taxas de juros subiu de 37,2 por cento e 22,5 por cento para 69,6 e 32 por cento. E a dívida pública federal projetada como percentual do PIB, outra meta fundamental do programa do Fundo, saltou de 64,5% e 60,9% para 2018 e 2019, para 81,2% e 72,2% respetivaamente.

Estas são mudanças enormes nas perspetivas do FMI para a Argentina em apenas alguns meses. Vale a pena sublinhar que, além do cenário de referência do Quadro 1, o FMI também projetou um cenário adverso de “baixa probabilidade”; e que, para 2018, todos os indicadores acima nas atuais projeções são piores do que até mesmo o cenário adverso das projeções de junho. Além disso, o FMI não parece defender, na sua revisão de outubro, que os hiatos de previsão sejam o resultado de choques verdadeiramente exógenos.

O FMI tem uma longa história de grandes erros de previsão na Argentina[6], bem como em alguns outros países[7]. De facto, houve dois conhecidos documentos do FMI que reconheceram os erros de previsão do Fundo na área do euro durante os anos 2011 e 2012, em particular no que diz respeito à dimensão dos multiplicadores orçamentais durante as consolidações orçamentais[8]. Isto pode ser de certa relevância no futuro (ver mais à frente)

De qualquer forma, é possível que o FMI, e também o atual governo da Argentina – que na sua Carta de Intenções ao Fundo, afirmou que o plano recente é “desenhado e de propriedade integral do governo argentino” – tenham um entendimento equivocado do impacto de suas políticas e talvez de alguns dos desequilíbrios que estão a tentar corrigir.

Para avaliar essa possibilidade, passamos agora à última versão do programa do FMI apresentada na revisão de outubro.

Além do aumento de US$6,3 mil milhões no desembolso do FMI, o plano revisto observa: “Já não se espera que os recursos disponíveis no programa sejam tratados como precaução [i.e., utilizados apenas se necessário] e as autoridades solicitaram o uso do financiamento do FMI para apoio orçamental”.[9]

O plano revisto duplica a consolidação orçamental como forma de restabelecer a confiança do mercado, que é vista como fundamental para a recuperação da Argentina. Em vez de apresentar um défice primário de 1,3% do PIB em 2019, como no SBA original, o plano revisto tem um orçamento primário equilibrado em 2019 e um excedente primário de 1,0% em 2020.

Esta é uma consolidação fiscal considerável, comparável ao ano médio de austeridade na Grécia ou na Espanha durante os anos de cortes no orçamento após a Recessão Mundial de 2009. Utilizando a estimativa do FMI do saldo orçamental primário estrutural, isto significa que a austeridade orçamental é de 3,9 por cento em dois anos (contra 2,7 por cento no SBA). Com um multiplicador de 1,3[10], esperaríamos que esta contração orçamental reduzisse em 5,1% de crescimento económico real o PIB para 2019-20.

O FMI projeta atualmente que o PIB cairá 2,8% este ano e 1,7% em 2019. Mas o mais notável nas projeções do FMI a partir de outubro é que para o crescimento do PIB e a inflação não há diferença entre um cenário do programa em que ocorre a contração orçamental e um cenário em que não ocorre. Isso pode ser visto na Tabela 2

A ideia de que ajustar o saldo primário em 3,7 pontos percentuais em 2018-20, de -2,7 por cento do PIB para +1,0 por cento, não teria impacto no crescimento não faz muito sentido. O raciocínio parece ser o de que o impacto contracionista desse aperto é exatamente contrabalançado pelo impacto positivo da confiança do mercado induzido pela mudança de uma situação de défice primário para uma situação de excedente primário do orçamento. É claro que isso é possível, mas quase nunca foi resultado de uma política macroeconómica pró-cíclica no passado; e há uma série de razões para pensar que isso não seria o caso na Argentina atualmente.

Além da política orçamental pró-cíclica, o programa revisto compromete o governo com uma política monetária muito mais restritiva. O banco central deve mudar de um regime de metas de inflação para uma meta de base monetária. A base monetária deve crescer a 0% ao mês até junho de 2019, e 1% ao mês para o resto do ano. Além disso, o Banco Central concordou em manter as taxas de política de curto prazo em 60 por cento “até que as expectativas de inflação média para os próximos 12 meses caiam decisivamente por pelo menos dois meses consecutivos”[11]. O que  é que constitui uma queda decisiva não é aí definido. Em 5 de dezembro, o Banco Central anunciou que essa medida de inflação havia caído por dois meses consecutivos e, como resultado, estava a retirar o valor limite de 60% da taxa de juros[12].

Ainda assim, esta é uma política monetária muito restritiva, que pode ser mais adequada numa economia que enfrenta uma inflação muito maior ou mais acelerada. No entanto, apesar destas políticas fiscais e monetárias contracionistas introduzidas durante uma recessão, o FMI na sua revisão de outubro projeta que a economia comece a recuperar até ao segundo trimestre de 2019 – daqui a poucos meses.

Como é que isto pode acontecer? Em 2019, tal como em 2018, o FMI prevê que as exportações líquidas darão o único contributo positivo para o crescimento. Naturalmente, isto é possível, dada a grande depreciação real da moeda – uma queda de 34 por cento na estimativa do FMI da taxa de câmbio efetiva real até agora em 2018 – e um aumento esperado das exportações agrícolas. Mas o impulso das exportações líquidas deverá ser de curta duração; até 2020, o FMI prevê uma apreciação real do peso de 20 por cento, e as exportações líquidas a subtraírem mais de 2 pontos percentuais do crescimento do PIB. Para 2020, espera-se que um grande salto no investimento privado (mais de 3 por cento do PIB) e no consumo contrarie a queda nas exportações líquidas[13].

Mais uma vez, este cenário otimista é possível, mas os riscos de deterioração parecem grandes e dependentes de acontecimentos imprevisíveis. A procura de exportações é exógena, assim como os preços das matérias de base, as chamadas commodities em inglês; a economia mundial já está em desaceleração e atormentada pela crescente volatilidade dos mercados financeiros e pelas incertezas devido às fricções comerciais entre os EUA e a China. Se as exportações líquidas não melhorarem tanto quanto necessário nos próximos seis meses, a recuperação prevista para o início do próximo ano poderá ser adiada e o projeto de criação de confiança poderá ser seriamente afetado.

A subida das taxas de juro da Reserva Federal norte-americana contribuiu, sem dúvida, para a súbita interrupção dos fluxos de capitais que iniciaram esta crise na Argentina. Se a expansão dos EUA continuar, e o Fed continuar a sua trajetória planeada de aumento das taxas de juros, ou se houver inflação inesperada nos EUA e o Fed aumentar as taxas de juros ainda mais rapidamente, isso poderá causar saídas de capital da Argentina, assim como de outras economias de mercado emergentes. Foi o que aconteceu quando o Fed elevou as taxas de juros de curto prazo de 1994 a 1997, contribuindo para crises não só na Argentina, mas também no Brasil, México, na crise financeira asiática (Indonésia, Malásia, Coreia do Sul, Filipinas, Taiwan), Rússia e noutros países.

Isto não quer dizer que quer a Argentina quer o mundo estejam a enfrentar condições iniciais semelhantes às do final dos anos 90; por exemplo, as taxas de câmbio fixas, muitas vezes sobrevalorizadas em países de rendimento média na época – incluindo a Argentina – desapareceram na sua maioria. Mas os prováveis cenários externos no futuro representam sérios riscos para uma estratégia que depende das exportações líquidas para a recuperação inicial, assim como dependem excessivamente do aumento da confiança do mercado com uma política macroeconómica pró-cíclica. O FMI observa que a Argentina já está a enfrentar o problema de balanço de pagamentos “por pressões sobre as balanças corrente e de capital, decorrentes de uma mudança no apetência global por ativos de mercados emergentes e por preocupações idiossincráticas sobre a Argentina”. O aperto resultante das condições do mercado financeiro limitou a capacidade do governo de emitir novas dívidas”.

Além disso, não há sinais de uma recuperação nascente. A produção industrial diminuiu acentuadamente desde maio[14]. A confiança dos consumidores caiu no ano passado e continuou a cair nos últimos meses[15]; Os salários reais caíram drasticamente[16]. O FMI adverte que estes dois últimos problemas são “suscetíveis de continuar a dificultar o consumo”.

O núcleo fundamental do programa do FMI para a criação de confiança está também centrado na redução do défice da balança de transações correntes, uma vez que isto é visto como parte do problema que causou a “súbita paragem” dos fluxos de investimento de carteira no passado mês de Maio. Prevê-se que o défice da balança de transações correntes diminua de 4,2% do PIB em 2018 para 1,6% do PIB em 2019. Naturalmente, uma recessão suficientemente profunda reduzirá as importações, uma vez que as importações caem com o rendimento nacional; e essa é muitas vezes a lógica não declarada destes tipos de restrições orçamentais pró-cíclicas, juntamente com a utilização da recessão para reduzir a inflação. E, de facto, mais de 80% da redução prevista do défice em conta corrente vem de uma queda acentuada nas importações.[17]

Mas confiar em políticas pró-cíclicas durante uma recessão para reduzir o défice na balança  corrente tem fraquezas significativas do ponto de vista da criação de confiança. A recessão pode ter um efeito negativo maior do que o previsto sobre a confiança dos investidores e dos consumidores e pode ser mais profunda e mais longa do que o previsto. Este tem sido muitas vezes o caso historicamente, especialmente quando o ajustamento assenta numa recuperação impulsionada pelas exportações[18].

Além disso, cerca de metade do défice da balança corrente corresponde a pagamentos de juros da dívida em moeda estrangeira; não se prevê que tal se reduza muito no futuro próximo.

É também de salientar que o investimento interno é particularmente fraco nesta recuperação, caindo de 13.8 para 11.5 por cento do PIB, uma vez que se projeta que a economia regresse ao crescimento entre 2018 e 2019. Prevê-se que o investimento privado atinja apenas 8,5% do PIB em 2019. Para comparação, o investimento foi de 14,6 por cento do PIB em 2016, quando a economia estava em recessão. Para os 13 anos de 2002 a 2015, o investimento médio foi de 16,1% do PIB[19]. O nível relativamente baixo de investimento projetado para 2019 e 2020 lança ainda mais dúvidas sobre as projeções de crescimento plurianuais na recuperação prevista pelo FMI.

Considerando todos esses riscos negativos para as políticas macroeconómicas pró-cíclicas do programa, porquê centrar a estratégia do programa na contração orçamental e monetário a fim de aumentar a confiança do mercado? Parece fazer mais sentido primeiro assegurar que a economia retorne ao crescimento antes de se procurar formas de reduzir o défice orçamental federal e planear políticas para um aumento sustentado das exportações, a fim de reduzir os défices  crónicos da balança corrente e reduzir a inflação de forma mais gradual. O recente aumento da inflação é resultado de uma forte depreciação do peso, não de uma economia superaquecida – de facto, o FMI estima que a economia em 2018 esteja a trabalhar 4,8% abaixo de seu PIB potencial[20]. Seria de esperar que a inflação induzida pela taxa de câmbio fosse sobretudo um efeito pontual, com a inflação a estabilizar-se à medida que a taxa de câmbio se estabiliza. Isso parece já ter acontecido, com o peso a valorizar-se cerca de 7% desde o final de setembro[21].

(continua)

__________

[1] IMF (2018a), p. 8

[2] International Monetary Fund (IMF) (2018a).

[3] Ibid, p.105.

[4] IMF (2018b), p.7.

[5] INDEC (2018a).

[6] Veja-se: Rosnick and Weisbrot (2007) and Weisbrot (2008).

[7] Rosnick (2016), Weisbrot and Ray (2011), Rosnick (2009).

[8]Blanchard and Leigh (2013) and IMF (2012).

[9] IMF (2018a).

[10] Eles estimaram multiplicadores fiscais entre 0,9 e 1,7 nos dois anos seguintes à Grande Recessão. Nós estamos aqui a assumir o ponto médio entre estes dois valores extremos.

[11] IMF (2018a), p.19.

[12] BCRA (2018a).

[13] IMF (2018a), p 17.

[14] INDEC (2018b)

[15] Centro de Investigación en Finanzas (2018).

[16] Ministerio de Producción y Trabajo (2018) e cálculos dos autores.

[17] IMF (2018a), e cálculo dos autores .

[18] Krugman (2015).

[19] Economist Intelligence Unit (2018).

[20] IMF (2018a), p.32.

[21] BCRA (2018b).

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Nome completo: João Manuel Pacheco Machado

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