Seleção de Júlio Marques Mota, tradução de Francisco Tavares
O longo declínio e extinção da lei Glass-Steagall
Uma cronologia que traça a vida da Lei Glass-Steagall, desde a sua aprovação em 1933 até à sua morte nos anos 90, e como Sandy Weill do Citigroup aplicou o golpe de misericórdia.
Por 
em 8 de Maio de 2003 (ver aqui)
1933 – A lei Glass-Steagall cria um novo panorama bancário
Após o Grande Colapso de 1929, um de cada cinco bancos na América faliram. Muitas pessoas, especialmente políticos, vêem a especulação do mercado em que os bancos se envolveram durante a década de 1920 como causa do colapso.
Em 1933, o Senador Carter Glass (Democrata-Virgínia) e o Congressista Henry Steagall (Democrata-Alabama) introduzem a legislação histórica que leva os seus nomes, procurando limitar os conflitos de interesse criados quando os bancos comerciais são autorizados a subscrever acções ou obrigações. No início do século, os investidores individuais foram gravemente prejudicados por bancos cujo interesse primordial era promover acções de interesse e benefício para os bancos, e não para os investidores individuais. A nova lei proíbe os bancos comerciais de subscreverem títulos, forçando os bancos a escolher entre ser um simples mutuante ou um subscritor de títulos (corretagem). A lei também cria a Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), segurando os depósitos bancários, e reforçando o controlo da Reserva Federal sobre o crédito.
A Lei Glass-Steagall passa depois de Ferdinand Pecora, um ex-procurador politicamente ambicioso da cidade de Nova Iorque, ter obtido o apoio popular para uma regulamentação mais forte ao levar diante da Comissão Bancária e Monetária do Senado funcionários bancários para responderem pelo seu papel no colapso do mercado bolsista.
Em 1956, é aprovada a Lei das Sociedades Gestoras de Participações Bancárias, alargando as restrições aos bancos, nomeadamente que as sociedades gestoras de participações bancárias proprietárias de dois ou mais bancos não se podem envolver em atividades não-bancárias e não podem comprar bancos noutro estado.
Anos de 1960 e 1970 – primeiras tentativas para afrouxar as restrições da lei Glass-Steagall
A partir dos anos 60, os bancos fazem lobby no Congresso para permitir a sua entrada no mercado de obrigações municipais, e surge uma subcultura de lobby em torno de Glass-Steagall. Alguns lobistas até se gabam de que a lei permitiu aos seus filhos irem à faculdade.
Na década de 1970, algumas empresas de corretagem começam a invadir o território bancário oferecendo contas do mercado monetário que pagam juros, permitem a emissão de cheques e oferecem cartões de crédito ou de débito.
Anos 1987/87 – A Reserva Federal começa a reinterpretar a lei Glass-Steagall; Greenspan torna-se o presidente da Reserva Federal
Em Dezembro de 1986, o Conselho da Reserva Federal, que tem jurisdição regulamentar sobre a atividade bancária, reinterpreta a Secção 20 da Lei Glass-Steagall, que proíbe os bancos comerciais de se “dedicarem principalmente” ao negócio de títulos, decidindo que os bancos podem ter até 5 por cento das receitas brutas do negócio bancário de investimento. O Conselho Federal autoriza então o Bankers Trust, um banco comercial, a envolver-se em certas transações de papel comercial (sem garantia, crédito a curto prazo). Na decisão sobre o Bankers Trust, o Conselho conclui que a frase “dedicado principalmente” na Secção 20 permite aos bancos fazer uma pequena subscrição, desde que não se torne uma grande parte das receitas. Esta é a primeira vez que o Fed reinterpreta a Secção 20 para permitir algumas atividades anteriormente proibidas.
Na Primavera de 1987, o Conselho da Reserva Federal vota 3-2 a favor da flexibilização dos regulamentos ao abrigo da Lei Glass-Steagall, anulando a oposição do Presidente Paul Volcker. A votação ocorre após o Conselho da Reserva Federal ouvir propostas do Citicorp, J.P. Morgan e Bankers Trust que defendem o afrouxamento das restrições da Glass-Steagall para permitir aos bancos lidar com vários negócios de subscrição, incluindo papel comercial, títulos de rendimento municipal, e títulos garantidos por hipotecas. Thomas Theobald, então vice-presidente da Citicorp, argumenta que três “controlos externos” sobre o mau comportamento das empresas tinham surgido desde 1933: uma SEC “muito eficaz”; investidores conhecedores, e agências de notação “muito sofisticadas”. Volcker não está convencido, e expressa o seu receio de que os credores baixem os padrões de empréstimo irresponsavelmente em busca de ofertas lucrativas de títulos e maus empréstimos no mercado ao público. Para muitos críticos, resumia-se à questão de duas culturas diferentes – uma cultura de risco que era o negócio dos títulos, e uma cultura de proteção dos depósitos que era a cultura da banca.
Em Março de 1987, o Fed aprova uma candidatura do Chase Manhattan para subscrever papel comercial, aplicando o mesmo raciocínio que na decisão de 1986 do Bankers Trust, e em Abril emite uma ordem delineando a sua fundamentação. Embora o Fed continue sensível às preocupações sobre a mistura de banca comercial e subscrição, declara a sua convicção de que a intenção original do Congresso de “comprometer-se principalmente” permitia algumas atividades de títulos. O Fed também indica que irá aumentar o limite de 5% para 10% das receitas brutas em algum momento no futuro. O Fed pensa que a nova leitura da Secção 20 irá aumentar a concorrência e conduzir a uma maior comodidade e eficiência.
Em Agosto de 1987, Alan Greenspan – antigo diretor do J.P. Morgan e proponente da desregulamentação bancária – torna-se presidente do Conselho da Reserva Federal. Uma razão pela qual Greenspan favorece uma maior desregulamentação é ajudar os bancos dos EUA a competir com as grandes instituições estrangeiras.
Anos 1989/1990 – Mais afrouxamento da lei Glass-Steagall
Em Janeiro de 1989, o Conselho Federal aprova uma candidatura de J.P. Morgan, Chase Manhattan, Bankers Trust, e Citicorp para expandir a lacuna Glass-Steagall de modo a incluir a negociação de títulos de dívida e ações, para além de títulos municipais e papel comercial. Isto marca uma grande expansão das atividades consideradas admissíveis nos termos da Secção 20, porque o limite de receitas para o negócio de subscrição ainda é de 5 por cento. Mais tarde, em 1989, o Conselho de Administração emite uma ordem que eleva o limite para 10% das receitas, referindo-se à ordem de Abril de 1987 como fundamentação.
Em 1990, o J.P. Morgan torna-se o primeiro banco a receber autorização da Reserva Federal para subscrever títulos, desde que o seu negócio de subscrição não exceda o limite de 10 por cento.
Anos de 1980 e de 1990 – O Congresso tenta repetidamente tenta e não consegue revogar a lei Glass-Steagall
Em 1984 e 1988, o Senado aprova projetos de lei que levantariam grandes restrições da lei Glass-Steagall, mas em cada caso a Câmara bloqueia a aprovação. Em 1991, a administração Bush apresenta uma proposta de revogação, ganhando o apoio tanto da Câmara como dos Comités Bancários do Senado, mas a Câmara volta a derrotar o projeto de lei numa votação completa. E em 1995, os Comités Bancários da Câmara e do Senado aprovam versões separadas da legislação para se verem livres da Glass-Steagall, mas as negociações da conferência sobre um compromisso desmoronam-se.
As tentativas de revogar a Glass-Steagall tipicamente colocam companhias de seguros, empresas de títulos, e grandes e pequenos bancos uns contra os outros, uma vez que as fações destas indústrias se envolvem em guerras de territoriais no Congresso sobre os seus interesses concorrentes e sobre se a Reserva Federal ou o Departamento do Tesouro e o Controlador da Moeda devem ser o principal regulador bancário.
Anos 1996/1997 – O Fed torna a lei Glass-Steagall efectivamente obsoleta
Em Dezembro de 1996, com o apoio do Presidente Alan Greenspan, o Conselho da Reserva Federal emite uma decisão que abre um precedente autorizando as sociedades gestoras de participações bancárias serem proprietárias de filiais de bancos de investimento com até 25 por cento da sua atividade na subscrição de títulos (a partir de 10 por cento).
Esta expansão da brecha criada pela reinterpretação da Secção 20 de Glass-Steagall pelo Fed em 1987 torna efetivamente a Glass-Steagall obsoleta. Praticamente qualquer sociedade gestora de participações bancárias que pretendesse exercer a atividade de títulos poderia ficar abaixo do limite de 25 por cento de receitas. No entanto, a lei permanece em vigor, e juntamente com a Lei das Sociedades Gestoras de Participações Bancárias, impõe outras restrições aos bancos, tais como a proibição de serem proprietários de empresas de seguros-subscritoras.
Em Agosto de 1997, o Fed elimina muitas restrições impostas na “Secção 20 subsidiárias” pelas ordens de 1987 e 1989. O Conselho declara que os riscos de subscrição tinham provado ser “geríveis”, e diz que os bancos teriam o direito de adquirir empresas de valores mobiliários a título definitivo.
Em 1997, o Bankers Trust (agora propriedade do Deutsche Bank) compra o banco de investimento Alex. Brown & Co., tornando-se o primeiro banco dos EUA a adquirir uma empresa de valores mobiliários.
1997 – Sandy Weill tenta fundir Travelers e J.P. Morgan; adquire a Salomon Brothers
No Verão de 1997, Sandy Weill, então chefe da companhia de seguros Travelers, procura e quase consegue uma fusão com o J.P. Morgan (antes da fusão do J.P. Morgan com o Chemical Bank), mas o negócio desmorona-se no último minuto. No Outono desse ano, Travelers adquire o banco de investimento Salomon Brothers por 9 mil milhões de dólares. (a Salomon funde-se então com a empresa de corretagem detida pela Travelers, a Smith Barney, para se tornar a Salomon Smith Barney).
Abril de 1998 – Weill e John Reed anunciam a fusão Travelers-Citicorp
Num jantar em Washington em Fevereiro de 1998, Sandy Weill da Travelers convida John Reed do Citicorp para o seu quarto de hotel no Park Hyatt e propõe uma fusão. Em Março, Weill e Reed voltam a encontrar-se, e no final de dois dias de conversações, Reed diz a Weill: “Vamos a isso, parceiro!”
Em 6 de Abril de 1998, Weill e Reed anunciam uma permuta de ações no valor de 70 mil milhões de dólares, fundindo a Travelers (proprietária da casa de investimentos Salomon Smith Barney) e a Citicorp (a empresa-mãe do Citibank), para criar o Citigroup Inc., a maior empresa de serviços financeiros do mundo, naquela que foi a maior fusão empresarial da história.
A transação teria de ser feita em torno dos regulamentos das leis Glass-Steagall e Bank Holding Company que regem o sector, que foram implementadas precisamente para impedir este tipo de empresa: uma combinação de subscrição de seguros, subscrição de títulos, e banca comercial. A fusão dá efetivamente aos reguladores e legisladores três opções: pôr fim a estas restrições, impedir o negócio, ou forçar a empresa resultante da fusão a reduzir as suas ofertas ao consumidor, alienando qualquer negócio que não cumpra com a lei.
Weill reúne-se com Alan Greenspan e outros funcionários da Reserva Federal antes do anúncio para os sondar sobre a fusão, e mais tarde diz ao Washington Post que Greenspan tinha indicado uma “resposta positiva”. Na sua proposta, Weill e Reed têm o cuidado de estruturar a fusão de modo a que esta esteja em conformidade com os precedentes estabelecidos pelo Fed nas suas interpretações da Glass-Steagall e da Lei da Sociedade Gestora de Participações Sociais do Banco.
A menos que o Congresso alterasse as leis e flexibilizasse as restrições, o Citigroup teria dois anos para se desfazer do negócio dos seguros da Travelers (com a possibilidade de três prorrogações de um ano concedidas pelo Fed) e de qualquer outra parte do negócio que não estivesse em conformidade com os regulamentos. O Citigroup está preparado para fazer essa promessa no pressuposto de que o Congresso iria finalmente alterar a lei – algo que vinha tentando fazer há 20 anos – antes de a empresa ter de desinvestir o que quer que fosse.
Citicorp e Travelers fazem discretamente lobby junto dos reguladores bancários e funcionários governamentais para obterem o seu apoio. Em finais de Março e princípios de Abril, Weill faz três telefonemas a Washington: ao Presidente do Fed Greenspan, ao Secretário do Tesouro Robert Rubin, e ao Presidente Clinton. No dia 5 de Abril, um dia antes do anúncio, Weill e Reed fazem um telefonema cerimonial a Clinton para o informar sobre o próximo anúncio.
O Fed dá a sua aprovação à fusão do Citicorp-Travelers em 23 de Setembro. O comunicado de imprensa do Fed indica que “a aprovação do Conselho de Administração está sujeita às condições de que a Travelers e a organização combinada, Citigroup, Inc., tomem todas as medidas necessárias para conformar as atividades e investimentos da Travelers e de todas as suas subsidiárias com os requisitos da Lei das Sociedades Gestoras de Participações Sociais do Banco, de uma forma aceitável para o Conselho de Administração do Fed, incluindo a alienação, se necessário, no prazo de dois anos após a consumação da proposta. … A aprovação da Conselho está também sujeita à condição de que Travelers e Citigroup conformem as atividades das suas empresas aos requisitos da Lei Glass-Steagall”.
1998/1999 – Intenso novo esforço de lobby para revogar Glass-Steagall
Após o anúncio da fusão a 6 de Abril de 1998, a Weill mergulha imediatamente numa campanha de relações públicas e de lobbying para a revogação da Glass-Steagall e aprovação de nova legislação sobre serviços financeiros (o que se tornaria a Lei de Modernização dos Serviços Financeiros de 1999). Uma semana antes do anúncio do acordo Citibank-Travelers, o Congresso tinha posto de parte a sua última tentativa para revogar a lei Glass-Steagall. Weill faz uma nova tentativa para reavivar o projeto de lei.
Weill e Reed têm de agir rapidamente, tanto por razões comerciais como políticas. Os receios de que as mudanças regulamentares necessárias não acontecessem a tempo tinham causado a queda dos preços das ações de ambas as empresas. A liderança republicana da Câmara indica que quer decretar a medida na atual sessão do Congresso. Embora a administração Clinton tenha geralmente apoiado a “modernização” da Glass-Steagall, existem preocupações de que as eleições intercalares no Outono possam trazer Democratas menos simpáticos à alteração das leis.
Em Maio de 1998, a Câmara aprova legislação por uma votação de 214 a 213 que permite a fusão de bancos, empresas de valores mobiliários e companhias de seguros em grandes conglomerados financeiros. E em Setembro, o Comité Bancário do Senado vota 16-2 para aprovar um projeto de lei de reforma bancária de compromisso. Apesar deste novo impulso, o Congresso é mais uma vez incapaz de aprovar legislação final antes do final da sua sessão.
À medida que o impulso para uma nova legislação aquece, os lobistas dizem com sarcasmo que levantar a questão da modernização financeira assinala realmente o início de uma nova ronda de angariação de fundos políticos. De facto, no ciclo eleitoral de 1997-98, a indústria financeira, de seguros e imobiliária (conhecida como o sector FIRE), gasta mais de 200 milhões de dólares em lobbying e mais de 150 milhões de dólares em donativos políticos. As contribuições da campanha são dirigidas aos membros dos comités bancários do Congresso e outros comités com jurisdição direta sobre a legislação dos serviços financeiros.
Outubro/Novembro de 1999 – O Congresso aprova a Lei Financial Services Modernization
Após 12 tentativas em 25 anos, o Congresso finalmente revoga a Glass-Steagall, recompensando empresas financeiras durante mais de 20 anos e 300 milhões de dólares em esforços de lobbying. Os apoiantes saúdam a mudança como o fim há muito esperado de uma relíquia da era da Depressão.
Em 21 de Outubro, com o comité da conferência Câmara-Senado numa situação de impasse após negociações maratona, o principal ponto de atrito é a disputa partidária sobre o efeito do projeto de lei na Lei de Reinvestimento Comunitário, que estabelece regras para empréstimos às comunidades pobres. Sandy Weill telefona ao Presidente Clinton à noite para tentar quebrar o impasse depois do Senador Phil Gramm, presidente do Comité Bancário, ter avisado o lobista do Citigroup Roger Levy de que Weill tem de fazer avançar a Casa Branca sobre o projeto de lei, caso contrário, ele fecharia a conferência Câmara-Senado. São retomadas sérias negociações, e um acordo é anunciado às 2:45 da manhã do dia 22 de Outubro. Se Weill fez alguma diferença na precipitação de um acordo não é claro.
Em 22 de Outubro, Weill e John Reed emitem uma declaração felicitando o Congresso e o Presidente Clinton, nomeadamente 19 funcionários da administração e legisladores pelo nome. A Câmara e o Senado aprovam uma versão final do projeto de lei em 4 de Novembro, e Clinton assina a lei no final desse mês.
Poucos dias após a administração (nomeadamente o Departamento do Tesouro) concordar em apoiar a revogação, o Secretário do Tesouro Robert Rubin, antigo co-presidente de um grande banco de investimento de Wall Street, Goldman Sachs, levanta suspeitas ao aceitar um lugar de topo no Citigroup de Weill como principal chefe. No ano anterior, Weill tinha telefonado ao Secretário Rubin para o avisar antecipadamente do anúncio da próxima fusão. Quando Weill disse a Rubin que tinha algumas notícias importantes, o secretário terá alegadamente ironizado: “Está a comprar o governo?” [1]
Fontes para este artigo: As entrevistas da FRONTLINE para “The Wall Street Fix” e as reportagens publicadas pelo The New York Times, The Wall Street Journal, The Washington Post, Time, Fortune, Business Week, e outras publicações.
Nota
[1] N.T. Em 10 anos – 1999/2009, tempo em que esteve no Citigroup – Robert Rubin recebeu mais de 126 milhões de dólares em dinheiro e ações (ver wikipedia, aqui). O Citigroup estava insolvente por ocasião do crash de 2008 e foi resgatado pelo governo em centenas de milhares de milhões de dólares (ver wikipedia, aqui). Segundo noticiou CNNMoney em 6 de Março de 2000, Rubin recebeu um pacote remuneratório de mais de 21 milhões de dólares pelos 4 meses em que esteve como co-presidente do Citigroup (saiu de Secretário do Tesouro de Bill Clinton em Julho de 1999 e entrou no conselho executivo do Citi em Outubro). Para os anos seguintes esperava-o um pacote multimilionário no Citi (ver CNNMoney, aqui).