Dê-se uma chance à paz, dê-se sentido de vida a este nosso mundo — Texto 8. Reforma da Governança após a Ucrânia: Cinco Lições de Bretton Woods. Por James Boughton

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

15 m de leitura

 

“Tivemos em pouco tempo uma sequência abreviada da história que antecede o Juízo Final: mergulhámos no inferno do aquecimento da Terra, (à medida de uma escala macro) enfrentámos a catástrofe sanitária  provocada pelo vírus (descemos então para a escala micro) e despertámos para o apocalipse sem Reino da ameaça nuclear ( sintonizando-nos com a medida humana, demasiado humana)”

(…)

“Quando todas as informações e comentários redundam em exclamações, indignações e interjeições  percebemos que a escalada não é apenas a da guerra, é também a da idiotice”

António Guerreiro, Público, 13 de maio de 2022

 

Texto 8. Reforma da Governança após a Ucrânia: Cinco Lições de Bretton Woods

A história de Bretton Woods, e o desejo frustrado de a atualizar, pode orientar a resposta global à rutura da ordem produzida pelo ataque da Rússia à Ucrânia.

 

 Por James Boughton

Publicado por  Center for International Governance and Innovation, em 21 de Abril de 2022 (original aqui)

 

Um participante está perto do logotipo do Fundo Monetário Internacional (FMI) na Reunião Anual FMI-Banco Mundial em Bali, Indonésia, 12 de Outubro de 2018. (REUTERS/Johannes P. Christo)

 

Kiev e Moscovo estão muito longe de New Hampshire, mas o seu conflito pode – e deve – acelerar uma viagem em direção a um “novo Bretton Woods“.

A economia mundial tem estado em várias fases de crise quase contínua desde o colapso do sistema de cooperação internacional de Bretton Woods em 1973. Um crescimento massivo dos fluxos financeiros transfronteiriços, o crescimento do comércio de serviços e a evolução dos produtos digitais tornaram muito mais difícil do que nunca estabilizar o intercâmbio internacional. A pandemia COVID-19 expôs brutalmente a fragilidade das cadeias de abastecimento globais e a gestão do inventário just-in-time. Agora, a guerra na Ucrânia elevou a emergência a um nível muito mais elevado. Já não é possível esperar que confrontos latentes entre sistemas de valor concorrentes na China, Rússia, União Europeia, Estados Unidos e noutros locais possam ser reconciliados através das instituições multilaterais existentes, a maioria das quais foram concebidas há quase oito décadas durante a Segunda Guerra Mundial. Será agora tempo de reformar ou substituir o sistema de governação económica internacional? Uma vez terminada esta guerra, será possível traçar um caminho viável para o futuro?

 

O Caminho para a Cooperação

A Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas, que teve lugar em Bretton Woods, New Hampshire, em Julho de 1944, preparou o terreno para um reatamento da cooperação económica e financeira internacional após a Segunda Guerra Mundial. A conferência teve três realizações principais.

Primeiro, criou o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, instituições multilaterais concebidas para ajudar os países membros a restabelecer o comércio e finanças abertas e estáveis, reconstruir as infraestruturas destruídas pela guerra, e promover o desenvolvimento económico. Bretton Woods também ajudou a pôr em marcha negociações que levaram, em 1949, à criação do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, o antecessor da Organização Mundial do Comércio).

Em segundo lugar, a conferência consagrou a macroeconomia keynesiana e a cooperação internacional como a base para a formulação de políticas. Nos termos  dos estatutos do FMI, um dos objetivos da instituição era “contribuir… para a promoção e manutenção de elevados níveis de emprego e rendimento real e para o desenvolvimento dos recursos produtivos de todos os membros como objetivos primários da política económica”.

Em terceiro lugar, substituiu o já defunto sistema internacional do padrão ouro por um sistema mais flexível em que o único papel monetário do ouro era o de sustentar a estabilidade das taxas de câmbio entre moedas. Esperava-se que os países mantivessem o valor das suas moedas face ao preço do ouro ou do dólar americano, mas podiam ajustar a taxa de câmbio quando necessário.

Após quase oito décadas, a maior parte da estrutura de Bretton Woods continua em vigor. Apenas faltam as regras cambiais, tendo sido abandonadas em 1973. Nessa altura, a propagação do crescimento económico em dezenas de países de todo o mundo tinha levado a que o sistema baseado no dólar já não fosse viável, e o ouro tinha provado ser demasiado rígido para servir de âncora para a estabilidade. A nova questão era o que poderia substituir, se é que haveria algo, o sistema de taxas de câmbio “fixas mas ajustáveis” de Bretton Woods. Se nem o ouro nem o dólar americano podiam ancorar as trocas internacionais, estaria a economia mundial condenada a viver com instabilidade, volatilidade e crises financeiras recorrentes?

Já não é possível esperar que os conflitos entre sistemas de valores concorrentes na China, Rússia, União Europeia, Estados Unidos e noutros locais possam ser reconciliados através das instituições multilaterais existentes, a maioria das quais foram concebidas há quase oito décadas durante a Segunda Guerra Mundial.

 

A busca de um novo sistema Bretton Woods começou assim que as antigas regras dólar/ouro implodiram, e continua até aos dias de hoje. A história de Bretton Woods, e do desejo persistente mas repetidamente frustrado de o atualizar, pode ajudar a orientar a resposta global ao colapso da ordem que está a ser produzido pelo ataque da Rússia à Ucrânia. Cinco lições chave emergem desta história.

 

Primeira Lição

Uma grande reforma é praticamente impossível, a menos que seja precipitada por uma grande crise. Durante os primeiros anos após 1973, o objetivo para aqueles que defendiam um novo Bretton Woods era simplesmente o de restaurar a estabilidade das taxas de câmbio. Esse esforço falhou. O aumento acentuado dos preços do petróleo e a persistência de um desemprego elevado foram crises generalizadas, mas conseguir a estabilidade cambial não era simplesmente viável em tais condições. O objetivo alargou-se então para abranger todo o sistema de governação, mais uma vez sem muito sucesso. À medida que a economia mundial se tornava cada vez mais dinâmica, interligada e complexa, sem uma evolução correspondentemente dramática na estrutura institucional da governação, os líderes nacionais dos maiores países enfrentaram a situação formando vários grupos ad hoc e informais para se reunirem a nível ministerial e de cimeira e tentarem orientar as ações políticas de forma cooperativa. Até 1999, estes comités diretores tinham uma dimensão limitada, de cinco a 10 países. Um salto quântico ocorreu então com a criação do Grupo dos Vinte (G20), que reuniu os altos-funcionários das finanças dos maiores países industriais e economias de mercado emergentes sob a presidência inicial do ministro das finanças do Canadá, Paul Martin. A estrutura institucional (baseada em tratados) de governação, contudo, permaneceu, em grande parte, inalterada. Institucionalmente, a única grande mudança evolutiva na década de 1990 foi a criação da Organização Mundial do Comércio como sucessor do GATT da era de 1940.

A crise da dívida latino-americana dos anos 1980 e uma série de crises financeiras em países de mercados emergentes nos anos 1990 desencadearam fortes protestos populares contra as instituições de Bretton Woods. “Cinquenta anos é suficiente” tornou-se um grito de revolta mas as tentativas de reforma continuaram ou a ser um nado-morto ou fragmentadas. Este ciclo culminou em 2008 com o início de uma crise financeira global e o que passou a ser apelidado de Grande Recessão. Em resposta, o presidente da França, Nicolas Sarkozy, apelou a uma revisão completa do sistema, “como foi feito em Bretton Woods“. O seu apelo foi rapidamente apoiado pelo primeiro-ministro britânico, Gordon Brown, e outros líderes europeus. O presidente dos EUA, George W. Bush, respondeu convocando a primeira reunião dos chefes de governo dos países do G20. A reforma mais visível produzida pela cimeira inicial do G20 em 2008 foi a conversão do Fórum de Estabilidade Financeira no Conselho de Estabilidade Financeira, com um mandato reforçado e um número de membros alargado. Estas cimeiras tornaram-se eventos anuais, mas quando a crise financeira global desapareceu e a economia mundial recuperou da recessão, o apelo de Sarkozy para um novo Bretton Woods foi esquecido.

A crise atual poderá também desvanecer-se, mas é fundamentalmente diferente de episódios anteriores na medida em que já minou a estrutura cooperativa das principais instituições multilaterais do mundo. Parece improvável que o G20 possa continuar a orientar a evolução da governação global, quando esta depende da obtenção de consenso entre os principais países industriais e os chamados países BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) e outros grandes mercados emergentes. Alguns líderes apelam para que o G20 expulse a Rússia, enquanto vários dos países de mercados emergentes se recusam a condenar a invasão da Ucrânia e se opõem a qualquer medida para punir a Rússia. Um resultado consensual é difícil de imaginar.

A conferência de Bretton Woods teve sucesso porque a Segunda Guerra Mundial tornou imperativa a criação de um novo sistema. Podemos agora encontrar-nos numa crise com a mesma amplitude.

 

Lição Dois

É mais fácil estabelecer um novo sistema do que reparar um sistema estragado. A resistência à reforma sistémica não resulta da crença de que a arquitetura atual não possa ser melhorada, nem mesmo da crença de que o status quo é aceitável. A resistência vem do facto de que qualquer reforma útil reduzirá a influência e o poder dos países próximos do topo da estrutura existente. Em 1944, não havia nenhuma estrutura existente, e os Estados Unidos convocaram a conferência de Bretton Woods para criar uma a partir de nada. Quando o novo sistema estivesse operacional, poderia evoluir gradualmente mas não poderia ser reestruturado de forma mais fundamental.

Talvez o exemplo mais claro do problema da reparação seja o Conselho de Segurança da ONU. A Carta das Nações Unidas de 1945 concedeu poderes de veto permanentes aos cinco países que dominaram a vitória aliada na Segunda Guerra Mundial: os Estados Unidos, a União Soviética, a República da China, o Reino Unido e a França. Atualmente, a Federação Russa e a República Popular da China mantêm estas potências como sucessoras da União Soviética e da República da China. Se a Carta fosse atualizada, seria naturalmente considerada a atribuição do mesmo estatuto, pelo menos à Alemanha e ao Japão. A perpetuação do acordo de 1945 tornou o Conselho de Segurança quase impotente durante grande parte da sua existência, mas o processo de alteração é demasiado pesado para permitir uma mudança significativa. O impasse só pode ser ultrapassado com uma renovação sistémica total.

A conferência de Bretton Woods teve sucesso porque a Segunda Guerra Mundial tornou imperativa a criação de um novo sistema. Podemos agora encontrar-nos numa crise com a mesma amplitude.

 

Lição três

É mais prático criar um sistema apenas para aliados do que criar um sistema universal. Quando os Estados Unidos convocaram a conferência de Bretton Woods, convidaram os 44 países que se aliaram na guerra contra o Eixo. Para além dos países do Eixo, foram também excluídos países neutrais, como a Argentina. Esta exclusividade permitiu uma comunhão de objetivos que contribuiu grandemente para o sucesso da conferência. Os estatutos institucionais resultantes previam a apresentação de candidaturas de outros países quando estes estivessem preparados para aceitar as obrigações de adesão. Finalmente, tanto o FMI como o Banco Mundial tornaram-se organizações quase universais. Embora essa flexibilidade tenha tido as suas vantagens e tenha ajudado a trazer muitos países para relações económicas mais estreitas com os membros fundadores, conduziu a um sistema em que o consenso é cada vez mais difícil de alcançar

Durante toda a era da Guerra Fria, a União Soviética optou por se manter afastada das instituições de Bretton Woods. Após a dissolução da União Soviética no final de 1991, a Rússia, a Ucrânia, todos os outros 13 Estados sucessores, e todos os aliados soviéticos na Europa Central e Oriental juntaram-se rapidamente tanto ao FMI como ao Banco Mundial. Isto deu início a uma era em que parecia possível usufruir de um sistema de governação em que praticamente todos os países participariam de forma cooperativa, apesar das grandes diferenças de atitudes em relação à democracia e aos mercados livres. Essa era parece estar agora a encerrar, e é pelo menos possível que a invasão russa da Ucrânia seja a faísca para queimar os restos da arquitetura internacional do pós-guerra.

Em 1997, os grandes países industriais do Grupo dos Sete (G7) convidaram a Rússia a juntar-se ao seu grupo de cúpula, transformando-o no Grupo dos Oito. A Rússia também participou desde o início nas reuniões ministeriais e cimeiras do G20. A Rússia estava num caminho democrático e estava ansiosa por desempenhar um papel positivo ao lado dos seus pares de grandes potências. A anexação da Crimeia pela Rússia em 2014 obrigou o G7 a suspender a sua participação. O G20 ainda não respondeu de forma semelhante à invasão da Ucrânia, mas a condenação quase universal da agressão provavelmente irá solidificar o tratamento da Rússia como Estado pária num futuro previsível. Ainda que a expulsão da Rússia das instituições de Bretton Woods seja muito mais problemática, é difícil prever a continuação da atividade das Instituições como habitualmente. O FMI já suspendeu o representante da Rússia do seu cargo de direção no Conselho de Administração.

A exclusão de certos atores estatais de instituições multilaterais e grupos informais de países não deve impedir a continuação da participação universal em organizações não governamentais. Parte da mudança para a multipolaridade nas relações internacionais tem sido a emergência da sociedade civil como um dos principais interessados na governação global, especialmente em questões como as alterações climáticas, a privacidade individual e a liberdade de expressão: questões que não são inerentemente económicas ou políticas, mas que têm grande importância para a economia mundial e para a cooperação entre países com sistemas de valores divergentes. Caso a cooperação governamental seja forçada a tornar-se fragmentada, a capacidade dos agentes privados de continuar a interagir e a influenciar os governos será de importância vital.

 

Lição Quatro

Todos os potenciais participantes devem ser incluídos no planeamento. O processo de planeamento do sistema de governação financeira do pós-guerra tornou-se uma grande disputa entre o Reino Unido e os Estados Unidos em 1943-44. Do lado britânico, John Maynard Keynes quis fazer um acordo entre os dois países e depois apresentá-lo ao resto da aliança para aceitação. Muitos participantes do lado americano, particularmente do Departamento de Estado e do Sistema da Reserva Federal, concordaram com essa abordagem. No entanto, no Tesouro dos EUA, Harry Dexter White insistiu em incluir o maior número possível de países nas fases iniciais e depois realizar uma conferência da aliança completa para finalizar os acordos. White ganhou a disputa, e a sua estratégia inclusiva foi bem sucedida. Toda a aliança assinou os acordos em Bretton Woods, e quase todos os aliados aderiram ou no início ou pouco depois.

Se se pretende alcançar uma reforma abrangente, esta só pode ser realizada através de um amplo exercício que englobe muitos países que têm objetivos semelhantes e exclua aqueles que os não têm.

 

A economia mundial é hoje mais multipolar, com a China, os Estados Unidos e a União Europeia como grandes potências económicas. Mesmo antes da guerra na Ucrânia, era quixotesco pensar que estas nações podiam acordar e cumprir um conjunto de regras que regessem as relações comerciais e financeiras. As perspetivas e interesses da China são notavelmente distintos dos da América do Norte e da Europa Ocidental, e as diferenças entre os interesses europeus e americanos também não são facilmente reconciliáveis. Se se pretende alcançar uma reforma abrangente, esta só pode ser realizada através de um amplo exercício que englobe muitos países com objetivos semelhantes e exclua aqueles que os não têm. O G20 é o fórum mais prontamente disponível para este fim, assumindo que pode ser reduzido através da exclusão (pelo menos) da Rússia e que pode incorporar de alguma forma as opiniões e interesses dos países mais pequenos e mais pobres não diretamente representados no grupo.

 

Lição Cinco

A reforma deve lidar de forma abrangente com os problemas práticos da época. Embora Bretton Woods fosse uma resposta ao colapso na década de 1930 da estrutura que tinha apoiado o comércio e as finanças internacionais, a conferência não teve como objetivo restaurar essa estrutura. O clássico sistema internacional do padrão ouro já não era viável, a libra esterlina britânica não podia continuar a sustentar as finanças internacionais, e o comércio livre de direitos aduaneiros não podia ser prontamente restaurado. O objetivo em 1944 era conceber um novo sistema no qual o papel do ouro seria circunscrito, o dólar americano substituiria em grande parte a libra no centro do sistema, e o comércio seria gradualmente libertado da contenção através de um processo ordeiro. Esta revolução para a era pós-guerra foi uma resposta prática às mudanças em curso nas condições económicas globais.

Uma reforma sistémica nos anos de 2020 deve incorporar atualizações que reflitam as principais mudanças no comércio e na finança internacional das últimas oito décadas, e especialmente as do século XXI. A hierarquia entre as nações em importância económica tem evoluído. As finanças tornaram-se uma parte muito mais importante do intercâmbio internacional, uma vez que o comércio de bens tem crescido menos rapidamente. O comércio digital e o papel dos dados como um bem económico distinto são fenómenos novos que requerem uma evolução correspondente na governação e supervisão, talvez através de um mandato alargado para uma agência existente ou – mais eficazmente – através de uma nova agência multilateral. Em termos mais gerais, as alterações climáticas constituem uma ameaça global para a sustentabilidade das relações internacionais.

A arquitetura sistémica pós-Segunda Guerra Mundial consistiu sempre em várias agências separadas que operam nos seus próprios silos sem supervisão ou orientação abrangente. Um sistema reformado para a era que se seguir à guerra Rússia-Ucrânia só pode ser eficaz se for suficientemente abrangente para enfrentar agressivamente os efeitos destas mudanças evolucionárias e das deficiências contínuas. As Nações Unidas, as suas agências especializadas e outras organizações multilaterais têm demonstrado uma persistência notável desde o fim da Segunda Guerra Mundial. A questão de saber se podem adaptar-se aos choques que agora estão a subverter o mundo para o qual foram concebidas, ou se necessitarão de uma substituição mais generalizada, é a grande questão que agora desafia a cooperação global.

 

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James M. Boughton é investigador senior da CIGI desde 2013. Foi membro do departamento de investigação do FMI de 1981 a 2012, e desde então historiador emérito. A investigação de James centra-se na evolução do papel do Canadá na governação internacional desde a década de 1940 e no potencial para uma futura evolução num futuro próximo. Licenciado e doutorado em Economia pela universidade de Duke.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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