10. O consenso de Paris : a França e as regras da finança mundializada – Parte IV

Os socialistas franceses têm mais de 30 anos de avanço sobre a Troika a defenderem as políticas de austeridade.

Crónica sobre os anos 80, sobre “Viva a Crise! “ – Texto 10 – Parte IV

(Por Rawi Abdelal, 2005)

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A Europa de Jacques Delors

Na visão dos autores e negociadores do tratado de Roma, a economia europeia não era incondicionalmente liberal. Os bens, os serviços e as pessoas era suposto circularem livremente; mas não os capitais – exceto, diz o tratado, “na medida necessária para o bom funcionamento do Mercado Comum” e sem que isso ponha em perigo a estabilidade financeira interna e externa dos Estados-Membros [44]. Esta condição posta à liberalização da circulação dos capitais refletia um largo consenso entre as instâncias de decisão públicas à escala mundial: os fluxos de capitais deviam ser controlados se se quisesse evitar as crises financeiras. Era a lição aparentemente evidente a tirar do caos financeiro de entre as duas guerras. Este consenso, compartilhado de parte a parte do Atlântico, constituiu, com as taxas de câmbio fixas, a própria base do sistema monetário internacional do após-guerra.

A condicionalidade da liberalização dos capitais no tratado de Roma tinha sido objeto de uma negociação e de um compromisso entre os Estados fundadores. A Alemanha tinha sido o único país a querer a liberalização, enquanto a França, a Itália e os Países Baixos tinham estado contra a inscrição desta obrigação nos textos. Esta divergência entre a Alemanha e os outros Estados-Membros perdurará nos anos 1960 (45).

Juridicamente, o texto era formulado de modo que a obrigação para os Estados-Membros de liberalizar os movimentos de capitais podia ser redefinida apenas por um novo tratado ou por diretivas emitidas pela Comissão e aprovadas por unanimidade pelo Conselho, que deveria dizer o que os Estados-Membros consideravam como “a medida necessária para o bom funcionamento do Mercado comum”  (46). A Europa vai por conseguinte esperar que os seus Estados-Membros se conformem progressivamente às obrigações, muito estritas a partir da origem, em matéria de liberdade de circulação dos bens, de serviços e das pessoas. Em contrapartida, no que diz respeito à circulação dos capitais, o rigor das obrigações vai evoluir.

A Comissão começou a precisar e alargar estes últimos com duas diretivas de 1960 e 1962, mas com isso não ia muito longe. A diretiva de 1960 elaborava uma lista complicada de tipos de transações, que iam desde as operações o mais estreitamente possível ligadas às outras liberdades fundamentais do tratado (investimentos diretos e movimentos de capitais pessoais, por exemplo) às operações que, pelo contrário, apareciam como mais necessárias (tal os fluxos a curto prazo). Os Estados-Membros eram tidos como devendo liberalizar apenas as transações consideradas como indispensáveis ao funcionamento do Mercado comum, e a lista não era longa.

Depois, durante mais de vinte anos, não se passou mais nada. A Comissão apresentou efetivamente uma terceira diretiva ao Conselho em 1967, mas a década de negociações que se seguiu não conduz a nenhum resultado. “As objeções vinham de todos os lados, escreve Age Bakker, mas sobretudo da França e dos Países Baixos. ” [47]. A  única modificação ocorrida neste período, e que vai no sentido de um reforço dos controlos, é uma diretiva de 1972 que obriga os Estados-Membros a manter o seu dispositivo de controlo dos capitais “a fim de [] limitar os movimentos indesejáveis” (48). Quando o ardor de liberalização dos Alemães convenceu os Holandeses e os Britânicos, logo no início dos anos 1980, estes três países procuraram trazer a questão da liberalização dos capitais para a agenda de Bruxelas. E, esta vez ainda, “a atitude inflexível e dogmática da França” bloqueou a iniciativa (49).

Tudo vai mudar com “a viragem para o rigor” de Mitterrand em 1983. Certamente, as instâncias de decisão francesas não fizeram senão ceder à realidade da fuga dos capitais – a sua conversão ao liberalismo estava então ainda a decorrer – mas compreenderam igualmente que deviam reconsiderar a sua atitude em matéria de liberdade de circulação dos capitais na Europa. No dia 1 de Janeiro de 1985, o arquiteto do rigor, Delors, tornou-se presidente da Comissão Europeia, posto que vai ocupar durante dez anos. Fazendo uma viagem pelas capitais nacionais e sentindo que tinha chegado a altura de uma nova iniciativa ambiciosa de integração liberal, Delors não perdeu tempo e produziu em Junho de 1985 um Livro branco, que esboçava um plano de realização do mercado interno para o 1º de Janeiro de 1993 [50]. Mas, mesmo nesse momento, nem a Comissão nem o Livro branco encararam instaurar uma obrigação legal de liberalização completa dos movimentos de capitais. É durante o segundo semestre de 1985 que a Comissão Delors decidiu levar a liberalização bem mais longe do que previa, na origem, o programa de mercado único.

Em Dezembro, tentou sem sucesso obter que o Ato único europeu, que devia ser assinado em Fevereiro de 1986, redefinisse o mercado interno de modo que a liberdade de circulação dos capitais fosse posta sobre o mesmo pé que as outras três liberdades. Vários governos, entre os quais a França e a Itália, não estavam prontos para assumir uma tal obrigação. A base jurídica da liberalização dos movimentos de capitais na Europa permaneceu a mesma que em 1957: “na medida necessária”.

Na Primavera de 1986, a Comissão Delors começou a encarar uma série de diretivas que obrigam os Estados-Membros a agir neste sentido e de maneira incondicional. O momento era bem escolhido para levar esta proposta aos Franceses, nomeadamente porque Delors ele mesmo tinha agido assim quando tinha sido ministro. Jacques Melitz recorda a importância “da viragem para o rigor” dos franceses para a construção europeia: “Quando os historiadores da economia considerarem este momento crucial da história financeira da Europa, acredito que concluirão que o programa francês de liberalização foi mais importante precursor do Livro branco. É este programa que vai assegurar o apoio da França ao mercado europeu integrado dos serviços financeiros, sem o qual o projeto de mercado único nunca teria descolado” [51].

O primeiro passo de Delors foi uma diretiva em Novembro de 1986 que altera da diretiva de 1960. Numerosas operações em capital consideradas nesta última como suscetíveis de liberalização condicional passaram a estar na lista das transações a liberalizar sem condições.

A diretiva 88 (361) sobre os movimentos de capitais saiu em Junho de 1988 e esta vez nenhuma transação, nenhuma transferência de capitais escapava à obrigação de liberalização. A expressão “Na medida necessária” do tratado de Roma doravante era redefinido de modo que qualquer tipo de movimento de capital seja julgado “necessário” ao bom funcionamento do Mercado comum (52).

Como observa Bakker, « o apoio da França ao processo de liberalização foi decisivo »  (53). É toda uma série de razões que conduziu o governo francês e a Comissão Delors à ideia de fazer da liberalização dos movimentos de capitais uma obrigação dos Estados-Membros. Primeiramente, os Franceses já tinham evoluído muito claramente no sentido da abertura da conta de capital, e embora permanecesse ainda muito por fazer em meados dos anos de 1980, o sentimento segundo o qual isto seria a partir de agora apenas uma questão de tempo era partilhado largamente nas altas esferas do Estado. Mais positivamente, a liberalização francesa refletia uma vitória fundamental da minoria dos modernizadores que tinham durante muito tempo procurado reorientar a esquerda para o mercado e para a salvaguarda do valor do franco. Como o recorda contudo Delors, “era difícil convencer os políticos de Paris. Muitos homens políticos franceses, à esquerda como à direita, eram contra a liberalização dos movimentos de capitais”. Diz de resto ele mesmo que a vitória não é verdadeiramente sua e que Mitterrand desempenhou o papel decisivo: “A firmeza da posição do presidente da República foi determinante. Ninguém insistiu suficientemente sobre a solidez da sua convicção de que os Franceses preferiam estar satisfeitos com a força da sua moeda, de que queriam poder sentir-se orgulhosos, mesmo. Isto tornou-se um fim em si-mesmo para o governo francês” (54).

Em segundo lugar, o compromisso com os alemães, que pediam desde há muito tempo a liberalização da circulação dos capitais na Europa, prometia melhorar a simetria no SME. Em troca do seu apoio, a França obtinha com efeito pelo acordo Basileia-Nyborg de 1987 uma redução da assimetria no ajustamento e a gestão da pressão especulativa (55) .Este acordo ia permitir a Delors dar o último passo para a codificação da norma de mobilidade dos capitais na Europa.

Em terceiro lugar, o sentimento político agudo com que a ocasião se apresentava para ultrapassar uma etapa decisiva da integração europeia conduziu Delors a agir com uma grande determinação. E, talvez ainda mais profunda que esta intuição política, havia a sua convicção crescente que a lógica mesmo dos factos exigia simplesmente a liberdade de circulação dos capitais, um ponto que ele mesmo não tinha detetado em 1985: “ Isso não deixava de levantar inquietações mas então compreendi que a livre circulação dos capitais era indispensável à criação do mercado interno” (56) Lamy confirma-o do resto: “A diretiva sobre a circulação dos capitais não foi anunciada em 1985 e não fazia parte do roteiro para 1992, porque ainda não tinha ainda sido concebida. Delors hesitava muito. Mas a coerência do plano tal como ele se desenvolvia – a lógica do mercado interno – era muito sólida. ” (57). Uma vez o plano decidido, Delors convenceu-se que a liberalização dos capitais “teria um efeito psicológico, daria um sinal extremamente forte; tanto mais que a proposta era feita (58).

A quarta razão era mais subtil e a mais estratégica, e era igualmente sobre a qual os interesses do governo francês e os da Comissão Delors convergiam mais. É a estratégia da Comissão, de acordo com Nicolas Jabko, que coloca as bases da união monetária (59) . Tanto o governo francês como Delors viam na instauração da liberdade de circulação dos capitais na Europa o primeiro passo de um encadeamento que levaria à união monetária. O interesse da França para esta última não fez senão crescer com a adoção da política do franco forte, depois da decisão de Mitterrand de não desvalorizar e permanecer no SME. Isso queria dizer regular-se ainda mais intensamente sobre a política monetária alemã; ora a independência do Bundesbank no que diz respeito à qualquer outro ator, incluindo o governo alemão, significava que haveria muito pouco influência externa sobre a elaboração e a condução da política monetária em toda a Europa. Para Delors, a União económica e monetária (UEM) tornou-se uma prioridade. Colocar as bases para a edificação desta união prometia ser a proeza mais grandiosa que um presidente da Comissão alguma vez realizou. “O bebé de Delors, mais que tudo, era a UEM”, escrevia Ross [60] e Delors reconhece ele mesmo o papel que desempenhou “também estas outras considerações políticas”. Como muitos responsáveis políticos franceses, ele “decidiu que seria melhor viver numa zona UEM que numa zona Marco” (61).


Notas:

[44] Age F. Baker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, Dordrecht, Kluwer, 1996, p. 42-43. O Tribunal Europeu  confirmou, no seu parecer Casati de 1981, que a liberdade de circulação  do capital  não está  inscrito no Tratado de Roma. Veja-se  Peter Oliver, Jean-Pierre Baché, « Free Movement of Capital between the Member States : Recent Developments », Common Market Law Review, 26,1989, p. 61-81.

[45] A. F. Bakker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, op. cit., p. 34-35.

[46] O artigo  69 do Tratado precisava o papel para a Comissão.  Voir Tommaso Padoa-Schioppa, « Capital Mobility : Why is the Treaty not Implemented ? », dans T. Padoa-Schioppa, The Road to Monetary Union in Europe : The Emperor, the Kings, and the Genies, New York, Oxford University Press, 1994, p. 27.

[47] A. F. Bakker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, op. cit., p. 96.

[48] Ibid., p. 116-118.

[49] Ibid., p. 147-153.

[50] A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, op. cit., p. 361-362.

[51] Cf. Jacques Melitz, « Financial Deregulation in France », European Economic Review, 34 ( 2-3), 1990, p. 394-402.

[52] Cf. A. F. Bakker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, op. cit., p. 211 ; P. Oliver, J.-P. Baché, « Free Movement of Capital between the Member States : Recent Developments », art. cité, p. 66-67.

[53] A. F. Bakker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, op. cit., p. 212 ; J. W. Friend, The Long Presidency : France in the Mitterrand Years, 1981-1995, Boulder, Westview, 1998, p. 191-192.

[54] Entretien avec J. Delors, citado.

[55] A. F. Bakker, The Liberalization of Capital Movements in Europe, op. cit., p. 191-194.

[56] Entrevista com J. Delors, citado.

[57] Entrevista com P. Lamy, cité.

[58] Entrevista com J. Delors, citado.

[59] Nicolas Jabko, « In the Name of the Market : How the European Commission Paved the Way for Monetary Union », Journal of European Public Policy, 6 ( 3), 1999, p. 475-495.

[60] G. Ross, Jacques Delors and European Integration, New York, Oxford University Press, 1995, p. 80.

[61] Entrevsita com  J. Delors, citada.


(A quinta parte deste texto será publicada amanhã, 04/07/2017, 22h)


Texto original (em tradução francesa) aqui

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