10. O consenso de Paris : a França e as regras da finança mundializada – Parte VI

Os socialistas franceses têm mais de 30 anos de avanço sobre a Troika a defenderem as políticas de austeridade.

Crónica sobre os anos 80, sobre “Viva a Crise! “ – Texto 10 – Parte VI

(Por Rawi Abdelal, 2005)

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O FMI e a liberdade de circulação sob o mandato de Michel Camdessus

Assim, em 1990, as bases institucionais da internacionalização da finança estavam postas para a Europa e para o grupo dos países desenvolvidos. As regras tinham sido escritas sobretudo por franceses. Mantinha-se  a esse respeito um vazio institucional na arquitetura da mundialização: a codificação da mobilidade dos capitais numa organização realmente mundial. Se a EU está para os europeus, a OCDE para os ricos, o FMI está para todos. De facto, o FMI  conta entre os seus membros praticamente todos os Estados do planeta, as suas regras constituem o fundamento jurídico de todo o sistema monetário internacional.

Foi apenas em meados dos anos de  1990 que uma iniciativa se desenvolveu para colocar a norma da mobilidade dos capitais nos códigos do FMI. A alteração que então foi proposta representava um momento decisivo e espetacular de viragem. Com efeito, embora as regras do Fundo obriguem desde 1944 os Estados-Membros a evoluir para a convertibilidade da conta corrente, deixam-lhes também o direito de controlar os movimentos de capitais: eles “podem tomar as medidas de controlo necessárias para regulamentar os movimentos internacionais de capitais” (80). De acordo com os Estatutos, a liberalização do comércio faz parte dos objetivos da organização, mas não a dos movimentos de capitais. Sob o mandato do Diretor Geral Jacques de Larosière, o FMI entendia por bem permanecer à distância do processo de internacionalização financeira. “Tínhamos o nosso catecismo : “Liberalizarás os pagamentos correntes, mas não necessariamente os movimentos de capitais”. Este princípio não me punha nenhum problema. No momento em que deixei o Fundo, em 1987, não havia que eu saiba, nenhum debate corrente sobre uma mudança dos Estatutos destinada a fazer entrar no nosso campo de competências a conta de capital”   (81)

A alteração proposta por conseguinte só fez a sua aparição no FMI depois da partida de Larosière e da chegada do seu sucessor Camdessus ao posto de Diretor Geral, que ocupará de 1987 à 2000. No fim de 1993, este último apresentou a Philippe Maystadt, o presidente do Comité temporário do FMI, a ideia de estender a competência da organização à conta de capital (82). Camdessus e a equipa de direção trabalharam depois discretamente neste projeto, que foi apresentado oficialmente ao Conselho de administração em 1995.

Era uma alteração em duas partes: a primeira consistia em inscrever a liberalização da conta de capital nos objetivos do Fundo, para permitir-lhe incluir esta última nas condicionalidades ligadas aos seus programas; a segunda daria ao FMI competência sobre os movimentos de capitais, ou seja, conferia ao FMI autoridade para julgar se tais restrições impostas à conta de capital por um governo nacional seriam ou não compatíveis com as suas obrigações de Estado-Membro.

Para numerosos adversários do FMI, esta proposta era o toque final que faltava à inscrição do liberalismo nos códigos do sistema financeiro mundial. Supunham que a direção do Fundo obedecia nesta matéria aos desejos do Tesouro americano, que procurava ele mesmo satisfazer os grandes bancos de Wall Street. Não era nada disso. Charles Dallara, o Diretor Geral do Instituto da finança internacional (IFI), disse-o e repetiu-o: “A proposta não era de modo algum uma iniciativa do Tesouro ou de Wall Street”   (83).

Os altos funcionários do Tesouro americano,  com efeito,  estavam muito divididos  sobre a alteração proposta: “A ideia segundo a qual o FMI forçara à abertura sobre uma ordem do Tesouro americano é totalmente falsa, explica um deles. [A proposta] veio de outros, não de nós”. Ninguém no Tesouro  tinha nas suas pastas um projeto que consistisse em fazer adotar uma tal alteração pelo FMI ou para além dele.  Como se diz na gíria do Tesouro, era uma ideia que se tinha elaborado “sem a presença das pessoas importantes”  (84). O antigo ministro do Tesouro, Lawrence Summers, afirma-o: “  eu nunca me interessei pela questão e Rubin ainda menos” (85)

Wall Street, cujos interesses são representados à Washington pelo IFI também era completamente hostil (86). De acordo com Lex Rieffel, antigo alto funcionário do Tesouro e da OCDE que presidia o grupo de trabalho do IFI sobre a liberalização da conta de capital, importa fazer a distinção entre a liberdade de circulação dos capitais e a proposta de alteração do FMI: “Certamente que Wall Street era a favor da liberdade. Mas a comunidade financeira tinha reservas sérias sobre a ideia de dar ao FMI a competência sobre a conta de capital”   (87). Entre estas reservas figurava o temor que a alteração não legitime as alterações existente sobre os controlos de capital que teriam recebido a aprovação do Fundo. Do mesmo modo, Charles Dallara conta que ele mesmo e os seus colegas “compreendiam a inquietação dos banqueiros dos mercados emergentes, que temiam uma liberalização prematura e as vulnerabilidades que se seguiriam. Certamente, a abertura da conta de capital era do interesse geral das instituições financeiras, mas realmente os banqueiros interessam-se mais sobre países específicos do que sobre o sistema como um todo. Ora nos países mais importantes aos seus olhos estavam essencialmente já abertos “. Por último, Dallara interrogava-se sobre a confiança do sector privado “na capacidade do Fundo em englobar no seu campo de visão ao mesmo tempo o interesse público e os interesses privados. A cultura do FMI, é quase sempre, numa situação dada, a de olhar pelo interesse público. A alteração proposta era de resto um exemplo: embora o projeto se situe exatamente na interseção do público e do privado, o Fundo, formulando a sua abordagem, praticamente não tinha consultado este último”  (88).

A ideia de alterar os Estatutos “veio do interior”, confirma Camdessus   [89] que formulou ele mesmo a proposta e a defendeu. De acordo com Jack Boorman, então diretor do poderoso Departamento da elaboração e de análise das políticas, Camdessus foi “a força motriz”   (90).  E para Thomas Bernes, antigo membro do Conselho de administração, a proposta “fazia parte do projeto global de Camdessus” (91).

Este, segundo as suas próprias palavras, aplicava as lições aprendidas na equipa Mitterrand: “O controlo dos câmbios pode permitir as autoridades de um país de se isolarem, mas apenas por muito pouco tempo. O sistema melhor concebido de controlo e o melhor aplicado será contornado no espaço de seis meses. Os especuladores e os vigaristas são muito espertos. Ao fim de um ano, o controlo dos câmbios não tem mais nenhum outro efeito que não seja o de lesar os mais pobres. Para mim, a experiência francesa do início dos anos 1980 tinha sido muito convincente. Passei depois a defender onde tinha a oportunidade de o poder fazer, que não se pode confiar durante muito tempo no controlo dos câmbios”   (92).

Para Camdessus e a sua equipa, o princípio da alteração proposta era adaptar a autoridade do Fundo a uma economia doravante mundializada, um mundo no qual os fluxos de capitais são bem mais consideráveis que os fluxos comerciais: “O papel do FMI, explica, devia ser o de ajudar os países a adaptar-se a um mundo novo”   (93).  Ele próprio e a direção do FMI ficaram surpreendidos com o levantamento de escudos de proteção que o seu projeto vai suscitar.

Aos olhos de Wall Street e do Tesouro americano, a direção do FMI tentava desesperadamente fazer deste último um ator mais importante da mundialização. Summers qualificou a proposta “de imperativo burocrático” (94). Há uma tentativa para “dar ao Fundo um bem mais importante papel no sistema financeiro internacional, de o colocar no centro do universo financeiro, de onde estava ausente desde já algum tempo. O Fundo tinha-se visto cada vez mais marginalizado e a sua direção parecia ávida de desempenhar um mais importante papel” (95) .

A proposta de alteração teria podido ser bem-sucedida. Mas numerosos membros do Conselho de administração que representam os países em desenvolvimento, incentivados pela crise financeira na Ásia, empregaram-se ativamente a fazer-lhe barragem. E qualquer perspectiva de sucessos finalmente foi reduzida a nada quando importantes deputados democratas da Câmara dos Representantes ameaçaram deixar de apoiar o aumento da contribuição americana para o FMI se o Tesouro não retirasse todo e qualquer apoio americano à alteração proposta  (96). O Tesouro apressou-se a obedecer; de resto o seu apoio nunca tinha sido muito sólido. Sem a aprovação dos poderes públicos americanos – para já não falar de um consenso no G7 – uma mudança tão importante da arquitetura financeira internacional não tinha nenhuma possibilidade de passar. Tanto quanto os Estados Unidos dispõem de 17% das vozes no FMI (onde todos os países “pesam” da mesma maneira) e enquanto qualquer modificação dos Estatutos deva ser aprovada com uma maioria de 85%. Não tendo mais ao seu lado senão alguns membros europeus do Conselho de administração que permaneciam favoráveis à alteração proposta, Camdessus e a sua direção reencontraram-se sem mesmo ter os aliados de que se poderia dizer que eram os seus aliados naturais para uma codificação da mobilidade dos capitais. Em 1999, a proposta tinha morrido e seria enterrada.

Se a grande maioria dos fluxos mundiais de capitais dependem das regras da UE e da OCDE, os esforços de Camdessus e dos seus colegas europeus para inscrever a mundialização nos códigos de uma organização realmente mundial falharam. Os capitais que vão dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento permanecem governados pela visão americana de uma mundialização ad hoc. Quanto aos outros movimentos, são os Franceses que os organizaram.


Notas:

[80] Estatutos do FMI, artigo VI, secção  3, « Controlo das transferências de capitais  ».

[81] Entrevista com  J. de Larosière, citado.

[82] Entrevista com Willy Kiekens, membro  do Conselho  de Administração do  FMI, Washington, 17 Fevereiro  2004.

[83] Entrevista com  Charles H. Dallara, diretor geral de IFI. l’IFI, Washington, 26 Maio  2004.

[84] Entrevista com um antigo alto-funcionário do Tesouro , Washington, 6 Outubro  2003.

[85] Entrevista com  Lawrence Summers, secretário adjunto  ( 1995-1999) e depois Secretário  ( 1999-2001) do  Trésor, Cambridge (Mass.), 30 Abril  2004.

[86] Esta posição foi expressa pela primeira vez  em  « Capital Account Convertibility as an IMF obligation : A Briefing Note for the IIF Board of Directors », nota anão publicada, IFI, Washington, 9 Setembro  1997. Um grupo de trabalho do Instituto constituido para analisar  a questsão   chega à mesma conclusão. Depois de ter estudado de muito perto a proposta nos anos de  1997 et 1998. Cf. « IIF Working Group on the Liberalization of Capital Movements : Final Report », nota não publicada , IFI, Washington, 20 Janeiro  2000.

[87] Entrevista com Lex Rieffel, Brookings Institution, Washington, 25 Maio  2004.

[88] Entrevista com  C. H. Dallara, citado.

[89] Entrevista com  Michel Camdessus, Diretor Geral do  FMI ( 1987-2000), Paris, 19 Abril 2004.

[90] Entrevista com  Jack Boorman, diretor do  Departemento de elaboração e análise das politicas, FMI ( 1990-2001), Washington, 23 Setembro de 2003.

[91] Entrevista com  Thomas A. Bernes, membro do Conselho de Administração do  FMI ( 1996-2001), Washington, 16 Outubro de 2003.

[92] Entrevista com  M. Camdessus, citado.

[93] Ibid.

[94] Entrevista com  L. Summers, citado.

[95] Entrevista   com  C. H. Dallara, citado.

[96] Carta a Robert E. Rubin, secretário de Estado do tesouro, assinado pelos representantes Richard Gephardt, David Bonior, Nancy Pelosi, Barney Frank, Maxine Waters, Esteban Edward Torres, 1 de Maio 1998 (wwww. house. gov/ frank/ imfletter. html).

 


(A sétima parte deste texto será publicada amanhã, 06/07/2017, 22h)


Texto original (em tradução francesa) aqui

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