“A good many people believe Marriner Eccles is the only thing standing between the United States and disaster.” – TIME Magazine, 1936 |
Nota de editor:
Iniciámos no passado dia 1 de Fevereiro uma longa série – de mais de 50 textos – cuja última parte está ainda em preparação. O presente texto “O Sistema da Reserva Federal e o New Deal – 1933/1939“, insere-se no conjunto de 17 textos que compõem a 1ª parte “1. Alguns textos sobre Marriner Eccles, sobre o espírito de 33 e sobre os homens do New Deal”.
Esta série é, desde logo, o resultado do labor incansável e da mais elevada competência do seu autor, Júlio Marques Mota, e, como o próprio refere, é um trabalho que leva mais de um ano em preparação e “não foi um trabalho fácil porque, partindo do zero quase absoluto, tivemos de andar a deambular de texto em texto, aceitando uns, rejeitando outros, de referência bibliográfica em referência bibliográfica, cruzando textos e referências bibliográficas”.
É com grande satisfação e orgulho que publicamos na língua portuguesa estes textos em torno das ideias e ações de Marriner Eccles, o mais brilhante de todos os Presidentes do Conselho de Governadores do FED nas palavras de Michael Pettis (e que fazemos nossas). Como diz Júlio Mota, “Marriner Eccles é um dos maiores símbolos intelectuais da oposição fundamentada feita contra os teóricos criadores de catástrofes e os seus vassalos” e cujas ideias e ação, segundo a Time referia em 1936, “protegeram a América do abismo. Trata-se de ideias que na primeira metade do século XX ajudaram a fazer da América um grande país, e que vão contra as ideias destes falcões monetaristas (…) que querem fazer da Europa um insignificante continente”. E como conclui Júlio Mota os “… tempos de ontem, afinal, não diferem muito dos tempos de hoje, a lembrar a frase de Peter Kenen: o mundo mudou muito, mas os problemas são os mesmos. Os problemas são os mesmos e os políticos, pelo que se vê, são também os mesmos. É exatamente isto que confere uma extrema atualidade aos textos que iremos apresentar em torno da obra de Marriner Eccles.”
Em virtude da grande extensão desta tese de mestrado de Henk Verewij (cerca de 100 páginas), e porque se autonomizam as conclusões finais, a mesma será publicada em 5 partes. Hoje é publicada a 3ª parte.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
35 m de leitura
1. Alguns textos sobre Marriner Eccles, sobre o espírito de 33 e sobre os homens do New Deal
1.15. O Sistema da Reserva Federal e o New Deal – 1933/1939 (3ª parte)
Por Henk Verweij
Tese de Mestrado em Estudos Norte-Americanos, Universidade de Leiden – em 15 de Janeiro de 2016
Supervisor: Dr. Eduard van de Bilt
Segundo leitor: Dr. Jeroen Touwen
Publicado em Teses de Estudantes da 
(ver aqui)
Capítulo 1. A visão “radical lógica ” de Marriner S. Eccles.
Capítulo 4. A Luta com Henry Morgenthau e a “Recessão de Roosevelt” de 1937.
(continuação)
Capítulo 3. Reconstrução da economia e “estar no banco de trás”. O Sistema da Reserva Federal na década de 1930
“O FED moderno começou em 1935”, afirma Greider [100]. A 23 de Agosto, o Presidente Roosevelt assinou a Lei Bancária de 1935. Devido a esta lei, “os fundamentos da estrutura financeira americana e o carácter do sistema monetário foram profundamente alterados”, concluem Friedman e Schwartz [101]. Meltzer escreve: “A Lei Bancária de 1935 permitiu que a Reserva Federal se tornasse um banco central [102]“. Helen Burns argumenta que a Lei Bancária foi “uma vitória da administração na direção da gestão monetária, controlo de crédito, e supervisão federal do sistema bancário [103]“. Especificamente, foi um triunfo para Marriner Eccles, autor da secção mais importante da lei. A Administração Roosevelt submeteu a Lei Bancária à Câmara e ao Senado em Fevereiro de 1935. Eccles não ganhou tudo o que queria, mas para ele “foi uma lei funcional que estabeleceu um sistema bancário central muito mais eficaz (e) estabeleceu firmemente a autoridade do Conselho da Reserva Federal [104]“.
A lei surgiu após uma dura luta entre Eccles, apoiado pela Câmara dos Representantes, e o Senador Carter Glass, apoiado por um grupo de ilustres banqueiros e académicos especialistas em economia financeira. O Presidente Roosevelt assinou a versão final da lei em Agosto de 1935, que era um compromisso entre aquilo a que Eccles chamou uma lei “agressiva”, aprovada por uma esmagadora maioria da Câmara em Maio, e a versão “lamentavelmente inadequada” do Senado [105]. Na Comissão da Conferência, chamada a conciliar as diferenças, ambos os lados fizeram concessões. Eccles argumenta, apoiado por relatórios da imprensa após a cerimónia de assinatura, que embora Glass tenha obtido mais concessões, a Câmara preservou as disposições que Eccles pensava serem básicas e essenciais [106].
O processo conducente a esta Lei começou a 4 de Novembro de 1934. Nesse dia, Eccles apresentou as suas condições para aceitar a nomeação para Governador do Conselho da Reserva Federal num memorando, “Alterações Desejáveis na Administração do Sistema da Reserva Federal”. A sua “modesta proposta”, tal como a ela se referiu em Beckoning Frontiers, mostrou Eccles como o proponente da ideia de que a recuperação económica teria de ter o seu fundamento na ação governamental. O Sistema da Reserva Federal teria e deveria desempenhar o seu próprio papel específico, mas um papel de apoio, “assegurando que está disponível o apoio adequado… para o financiamento de emergência envolvido no programa de recuperação”. Eccles pensava que o mecanismo monetário do FED deveria ser “um instrumento para a promoção da estabilidade empresarial”. Isso exigia o controlo da oferta de moeda. Segundo Eccles, as mudanças na oferta de moeda causaram flutuações na produção, emprego e rendimento nacional. Sem controlos, disse ele, estas mudanças reforçaram uma depressão. Com controlos, o mecanismo monetário estava em condições de expandir ou diminuir a oferta de dinheiro, de acordo com o que era necessário para a estabilidade empresarial. Acrescentou que “os deveres da administração da Reserva Federal consistiam em impedir que uma recuperação desse lugar a uma inflação e que a recuperação fosse seguida de uma depressão”. Na sua essência, Eccles argumentou aqui que o Sistema da Reserva Federal deveria agir de forma, como hoje se chama, contracíclica: estimular a economia quando há uma recessão e abrandar a economia quando esta sobreaquecida. [107]
A primeira alteração solicitada por Eccles – segundo estas premissas – foi o controlo total das transações de mercado aberto pelo Conselho da Reserva Federal. Para Eccles, a compra e venda de títulos públicos era o mais importante instrumento de controlo do Sistema da Reserva Federal. O Conselho já tinha uma palavra a dizer nos outros dois instrumentos, a taxa de desconto e os requisitos de reserva, mas ainda não podia iniciar operações de mercado aberto. Estas operações estavam agora nas mãos dos Bancos da Reserva, mais especificamente, do Banco da Reserva Federal de Nova Iorque, que não podia deixar de ser “profundamente influenciado pela sua estreita visão bancária e não por uma ampla visão social [108]“.
A segunda alteração preferida foi submeter as nomeações dos Governadores dos 12 Bancos da Reserva à aprovação do Conselho de Administração. O cargo de Governador, o diretor executivo de um Banco de Reserva, não existia quando o Sistema da Reserva Federal começou, em 1914. Por conseguinte, ao contrário do Presidente, as nomeações para este cargo mais importante não necessitavam da aprovação da Direção. Estas e outras alterações foram propostas por Eccles, para “introduzir certos atributos de banco central”, mas preservando a propriedade privada e a autonomia local do Sistema da Reserva Federal. Contudo, as “questões realmente importantes (seriam) concentradas no Conselho de Administração [109]“.
Notavelmente, em Beckoning Frontiers Eccles escreve que, com base na sua experiência em manter os seus próprios bancos abertos, para além das duas alterações acima mencionadas, também pressionou Roosevelt para mudar a base de redesconto de “papel elegível” para “ativos sólidos”. Eccles escreve que esta foi a questão técnica mais importante que ele discutiu com o Presidente. Claro que é possível que ele tenha discutido com o Presidente um ataque à doutrina do colateral comercial [real bills doctrine]. No entanto, as palavras “ativos sólidos” ou “redesconto” não estão no seu memorando “Mudanças Desejáveis”. Esta omissão é ainda mais estranha sabendo que Currie, que apoiou Eccles a escrever o memorando, ou pode mesmo tê-lo escrito ele próprio, foi provavelmente quem ensinou a Eccles que a doutrina do colateral comercial era uma causa da depressão e que era responsabilidade do Fed controlar a quantidade de moeda e não a qualidade do crédito. Pode-se argumentar, contudo, que a terceira mudança desejável de Eccles estava implícita na sua primeira premissa de que o sistema monetário deveria controlar a oferta de moeda [110].
Estas propostas foram a base da parte mais importante e controversa do projeto de lei que a Administração Roosevelt apresentou ao Congresso a 5 de Fevereiro de 1935. O Título II, escrito por Eccles e Currie sem qualquer consulta com os Bancos da Reserva ou mesmo com os outros membros do Conselho, conferiu a autoridade para transações de mercado aberto ao Conselho da Reserva Federal. Ao matar a doutrina do colateral comercial, tornou qualquer “ativo sólido” elegível para desconto. A lei especificava que o Conselho aprovaria as nomeações dos Governadores dos Bancos de Reserva, e sublinhava que era dever do Conselho “promover condições que permitissem a estabilidade da atividade económica [111]“. Finalmente, o projeto de lei dava ao Conselho de Administração plena autoridade para alterar os requisitos de reserva dos bancos membros.
O Título II foi ensanduichado entre os títulos não controversos I e III. O Título I estabelecia algumas alterações à Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), criada em 1933, mudanças que o mundo bancário acolheria de bom grado. O Título III proporcionou soluções para problemas técnicos que o Comptroller of the Currency desejava muito [Nota do tradutor- Na União Europeia, a instituição correspondente ao Comptroller of the Currency é o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) – sistema de supervisão bancária europeu. Compreende o BCE e as autoridades de supervisão nacionais dos países participantes]. O Presidente Roosevelt reconheceu a natureza controversa do Título II. Fortemente apoiado por Eccles, mas indo contra a vontade do Presidente da FDIC e do Comptroller of the Currency, Roosevelt insistiu que a Administração apresentasse uma lei global em vez de três leis separadas, tornando mais difícil para o Congresso rejeitar o Título II.
Duas semanas após a introdução da Lei Bancária, o Comité Bancário e Monetário da Câmara iniciou as audições [112]. Mais de vinte pessoas deram as suas opiniões, começando pelos três autores dos três Títulos. Eccles testemunhou durante 10 dias e sugeriu várias modificações. A maioria das opiniões dos outros testemunhos foram positivas, com exceção do Secretário do Comité Nacional de Economistas sobre Política Monetária, confirmando assim o preconceito de Eccles contra os economistas profissionais [113]. Uma forte objeção ao Título II veio também da Associação Americana de Banqueiros, que pensava que com a nova lei se iria ameaçar a independência do Conselho da Reserva Federal. A 9 de Maio, para grande satisfação de Eccles, uma grande maioria na Câmara aprovou um projeto de lei que tinha uma forte semelhança com o projeto de lei da administração e incluía as adaptações apresentadas pelo Eccles.
As audiências no Senado só tiveram início em Abril. O Senado tinha delegado a apreciação do projeto de lei a uma subcomissão, presidida pelo Senador Carter Glass. Glass foi o pai da Lei da Reserva Federal de 1913 que estabeleceu o Sistema da Reserva Federal. Ele considerava-se a maior autoridade do Senado em matéria bancária. Outros concordavam com isso, ou como observa Eccles, “por uma emenda não escrita à Constituição (o Senado) tinha-lhe conferido poderes de veto sobre a legislação bancária” [114]. O senador Glass estava determinado a matar aquilo a que chamou “a lei Eccles “. A sua determinação nasceu da ideia que tinha de que o projeto de lei era contrário à história e tradição do Partido Democrata, e foi exacerbada pelos insultos que tinha recebido tanto do Presidente como de Eccles. O Presidente Roosevelt não tinha consultado Glass quando nomeou Eccles. Como Eccles admite, ele próprio agravou este insulto ao ter levado muito tempo a marcar um encontro com Glass. Quando esse encontro teve finalmente lugar em Dezembro de 1934, Eccles falou a Glass sobre a próxima lei e prometeu a Glass que lhe enviaria uma cópia antes que a Administração enviasse a lei ao Congresso. Eccles não cumpriu essa promessa e Glass concluiu que Eccles era um mentiroso. Ele passou a considerar que Eccles era um homem perigoso, que tinha originado um projeto de lei perigoso. O seu objetivo tornou-se o de matar o projeto de lei de Eccles [115].
A primeira tentativa de Glass de fazer isso mesmo falhou completamente. A nomeação de Eccles como Governador era uma nomeação provisória. Ainda precisava da aprovação do Senado. Glass atrasou a votação da confirmação de Eccles o máximo de tempo possível. Quando isso ocorreu, Glass foi o único Senador a votar contra.
Finalmente, Glass iniciou as audições sobre o projeto de lei. Indo contra a tradição, chamou Eccles a depor apenas depois de muitas testemunhas da comunidade bancária já se terem pronunciado contra o Título II. Isto colocou Eccles numa posição defensiva quando chegou a sua vez de testemunhar. O objetivo de Glass era adotar os Títulos I e III, mas remeter o Título II para uma comissão de peritos. Ao contrário da Câmara, a maioria das testemunhas, muitas com “grandes ou quase grandes nomes no mundo das finanças”, testemunharam contra o projeto de lei perante a Comissão do Senado. A sua objeção mais importante era que o projeto de lei levaria a um domínio político indevido por parte do Conselho da Reserva Federal. Eles até se expressaram dizendo que isso faria do Presidente do FED um ditador. Também alegaram que a revogação da doutrina do colateral comercial, introduzindo “ativos sólidos” como base para o redesconto, diminuiria a qualidade dos ativos dos bancos. Os financeiros alegaram que a centralização da tomada de decisões sobre transações de mercado aberto no Conselho de Administração destruía a autonomia regional. Finalmente, disseram que a lei encarnava uma teoria pouco sólida e que, na realidade, não havia necessidade de uma mudança na estrutura do Sistema [116].
Eccles não apresentou o seu caso somente perante o subcomité de Glass. Ele viajou muito para defender o seu projeto lei. Foi especificamente contra os seus principais adversários, os banqueiros. Em Fevereiro de 1935, pela primeira vez como Governador do Conselho da Reserva Federal, fez uma aparição pública, quando se dirigiu à Associação dos Banqueiros de Ohio. Em Ohio, sem o desprezo específico que tinha pelo Banco da Reserva Federal de Nova Iorque, apresentou a sua análise sobre o fracasso do Sistema da Reserva Federal, discutido no capítulo 3 [117].
Em Junho de 1935, antes da Convenção anual dos Banqueiros da Pensilvânia, abordou as objeções levantadas durante as audições do Senado. Negou categoricamente que a independência do Conselho de Administração estivesse em perigo. Pelo contrário, disse, o projeto de lei reforçava a sua independência. Garantiu aos banqueiros que o Conselho da Reserva Federal não seria um órgão mais político do que a Comissão Interestatal de Comércio, a Comissão Federal de Comércio ou a Comissão de Segurança e Câmbio. Apontando o Banco de Inglaterra como o exemplo notável de um banco central independente, ignorou a sua estreita cooperação com o governo britânico. Eccles rejeitou a ideia de que a base teórica da lei não era sólida, e disse que “a regulação da oferta de moeda (deveria ser) confiada a um organismo público”, referindo-se, em particular, à Constituição que confere poderes ao Congresso para cunhar moeda e regular o seu valor. Na opinião de Eccles, o Congresso já tinha delegado este poder ao Conselho da Reserva Federal ao adotar a Lei da Reserva Federal de 1913. Eccles disse que a proposta de lei daria realmente este poder ao Conselho e, no final, o país acabaria por alcançar a estabilidade empresarial. Acrescentou que o projeto de lei não destruiria a autonomia regional dos Bancos da Reserva, uma vez que o Conselho de Administração tinha o direito de aprovar o Governador e os Bancos da Reserva Federal mantinham a jurisdição sobre a nomeação dos seus próprios Governadores. Finalmente, salientou que a lei não deterioraria a qualidade dos ativos bancários ao basear o empréstimo contraído junto do Sistema em “ativos sólidos” porque os Bancos de Reserva, e já não a Direção, determinariam a qualidade dos ativos utilizados como garantia [118].
Graças à pressão do Presidente Roosevelt, o senador Glass não conseguiu retardar a passagem do Título II, remetendo-o para um comité de especialistas. A 2 de Julho de 1935, Glass apresentou ao Senado a sua versão da Lei Bancária de 1935. Três semanas mais tarde, o Senado aprovou esta Lei. Diferia significativamente da versão da Câmara e, portanto, era necessário um Comité de Conferência para resolver as diferenças. A 17 de Agosto, estava pronta uma lei de compromisso, que foi prontamente adotada pela Câmara e pelo Senado. Que um Título II adaptado tenha sido incluído apesar da resistência do Senador Glass, bem como de banqueiros e economistas, foi, segundo Jill Kros, para evitar a consideração de propostas que fossem mais longe, por exemplo, propostas que resultariam na nacionalização do Sistema [119].
O Presidente Roosevelt assinou a lei a 23 de Agosto durante uma cerimónia especial na Casa Branca. Os dois principais antagonistas, o Senador Glass e o Governador Eccles, estiveram presentes. No dia seguinte, Eccles disse ao The Wall Street Journal que estava muito satisfeito “considerando os objetivos e propósitos… como inicialmente proposto e finalmente aprovados [120]“. Cerca de 15 anos mais tarde, ele escreveria em Beckoning Frontiers que o “resultado do Comité da Conferência foi um projeto de lei exequível que criou um mecanismo bancário muito mais eficaz … e estabeleceu firmemente a autoridade do Conselho da Reserva Federal [121]“. Ele reconheceu que tinha de estar grato à Câmara por esta revitalização do Sistema da Reserva Federal [122].
A Lei Bancária final de 1935 retirou o Secretário do Tesouro e o Comptroller of the Currency do Conselho da Reserva Federal. Isso era algo que nem Eccles nem a Câmara tinham proposto. Cumpriu um desejo do Senador Glass, que tinha tentado a partir de 1933 retirar o Secretário do Tesouro do Conselho da Reserva Federal [123]. Por causa disso, Henry Morgenthau insistiu que o Comptroller of the Currency também desaparecesse do Conselho de Administração. O nome do Conselho da Reserva Federal mudou para Conselho de Governadores do Sistema da Reserva Federal. Os diretores executivos dos Bancos da Reserva, os Governadores, eram agora legítimos. O seu título tornou-se Presidente e as suas nomeações necessitavam da aprovação do Conselho de Administração. O Comité Federal de Mercado Aberto (FOMC), composto por sete membros da Direção e cinco representantes dos vários Bancos de Reserva, decidiria sobre as transações de mercado aberto. Não era isto o que Eccles tinha desejado. Ele tinha proposto e a Câmara tinha concordado, que apenas o Conselho de Administração poderia decidir sobre as transações de mercado aberto.
Eccles regozijou-se, contudo, com o facto de a nova lei ter estabelecido a cidade sede do Conselho, Washington, como a cidade das decisões de mercado aberto e não Nova Iorque ou outra cidade com banco da Reserva Federal. A lei também previa que as decisões de mercado aberto eram vinculativas para todos os Bancos de Reserva. Dentro de limites, o Conselho de Administração, agindo independentemente, poderia decidir alterar os requisitos de reserva dos bancos membros. Tal alteração já não era feita apenas em caso de emergência ou apenas com a aprovação do Presidente. A lei não respeitou a proposta de Eccles de fazer dos ativos sólidos a base para empréstimos aos bancos membros, mas, em vez disso, desde que papel satisfatório o fizesse, um compromisso que não matou mas enfraqueceu a doutrina do colateral comercial. A maior deceção de Eccles foi que a lei não conferiu ao Sistema o mandato de “promover condições conducentes à estabilidade empresarial”. Isso teve de esperar até 1946, quando a Lei do Emprego Justo ditou esta política para todo o governo.
Quatro meses após a cerimónia de assinatura, Frederick Bradford julgou a Lei Bancária de 1935 como “digna de aprovação” e “um ato legislativo muito melhor do que se poderia ter previsto”. A centralização da responsabilidade monetária foi claramente uma melhoria. O público saberia agora onde colocar a culpa. Aplaudiu a remoção do Secretário do Tesouro e do Comptroller do Conselho, considerando que isto aumentaria a posição independente do Conselho [124].
Quarenta anos mais tarde, Helen Burns concluiu que “a Lei Bancária de 1935… avançou a centralização do poder e do controlo sobre a banca… depositou a responsabilidade em Washington, alinhou firmemente o mundo da banca com o programa governamental de gestão monetária e controlo de crédito… Os bancos foram aproximados da realidade da supervisão federal. Na sua oposição … os banqueiros, ajudados pelo (Senador) Glass, tinham alcançado um grau de sucesso. No entanto, no conjunto, a administração foi de longe a maior vencedora” [125]“.
O mais importante de tudo foi, como conclui Meltzer, “A Lei de 1935 permitiu que a Reserva Federal se tornasse um banco central, mas as grandes mudanças na prática só vieram depois da Segunda Guerra Mundial e da Guerra da Coreia”. Em 1935, os Estados Unidos tinham finalmente um banco central como emprestador de último recurso. O Sistema da Reserva Federal passou de uma organização de doze bancos relativamente independentes, de propriedade privada e um Conselho de Administração com um papel mais de supervisão do que de decisão, para uma organização na qual o Conselho de Administração tinha o controlo final sobre as decisões e os bancos da Reserva, embora ainda de propriedade privada, tinham uma posição subordinada. Depois de 1935, cada presidente de um Banco de Reserva precisava da aprovação do Conselho. Mais importante ainda, o poder decisivo no Comité Federal de Mercado Aberto para determinar a política de mercado aberto passou dos doze bancos de reserva para o Conselho, embora todos eles pudessem estar presentes nas deliberações e cinco deles continuassem a ter uma palavra a dizer nestas transações. Porque depois da Primeira Guerra Mundial o ouro tinha perdido o seu papel determinante que os fundadores do Sistema da Reserva Federal tinham suposto que teria, as transações de mercado aberto tornaram-se o instrumento mais importante da política monetária. Seria demasiado especulativo concluir que o Presidente Roosevelt permitiu a Eccles realizar o que o Presidente Jackson negou a Nicholas Biddle cem anos antes: criar um banco de banqueiros, um banco central [126]?
Contudo, foram necessários mais 15 anos até que o Sistema estivesse livre para empunhar a arma do Mercado Aberto. Por fim, em 1951, o Sistema libertou-se do jugo a que tinha estado sujeito desde 1934 quando a Lei da Reserva de Ouro de 1934 tornou o Sistema subserviente ao Tesouro. Esta lei fixou o preço do ouro em 35 dólares por onça. Significou uma desvalorização do dólar de quase 60%. O Tesouro obteve um lucro inesperado com este aumento do valor contabilístico do valor dos seus lingotes de ouro, permitindo-lhe utilizar $2 mil milhões para estabelecer o Fundo de Estabilização Cambial. Com esse fundo, o Secretário do Tesouro tinha os meios para fazer o que essa lei também o autorizava: a manter o controlo total das condições de crédito. Ele podia mesmo anular as políticas de crédito do Sistema da Reserva Federal. Desta forma, o Tesouro tinha uma importante palavra a dizer nas políticas relativas às taxas de juro, dinheiro e dívida. A Reserva Federal, afirma Meltzer, “pagando pela sua inatividade” nos anos anteriores, perdeu o controlo da política monetária durante mais de 15 anos. Foi apenas em março de 1951 que o Sistema foi libertado dos encargos do Tesouro e se desenvolveu até se tornar a instituição que é hoje [127]. Eccles desempenhou um papel crítico nessa libertação, como veremos no capítulo final.
A Lei do Ouro não foi a única razão pela qual o Sistema esteve, durante muitos anos, nas palavras de Meltzer, “no banco de trás”. A opinião de Eccles foi talvez um fator ainda mais importante. Os seus pontos de vista explicam “a sua passividade como Governador da Reserva Federal [128]” Como Eccles argumentou a partir de 1931, a cura para a depressão económica foram as políticas orçamentais que colocavam dinheiro nas mãos das pessoas, para que estas pudessem comprar bens e serviços. Com estas políticas, Eccles tinha a certeza de que o subconsumo e o desemprego iriam desaparecer. No seu testemunho perante o Comité da Câmara, afirmou claramente que não acreditava que uma ação monetária pudesse resolver a depressão. A ação monetária poderia travar uma expansão, não uma recessão. Tentar parar uma recessão através de uma ação monetária era como tentar empurrar uma corda.
Parar uma expansão era mais fácil porque equivalia a puxar uma corda [129]. O que Eccles estava a afirmar foi posteriormente associado à armadilha de liquidez de Keynes. Para Eccles inundar a economia com dinheiro não fazia sentido quando não havia mutuários dispostos e capazes de solicitar a concessão de empréstimos porque não conseguiam detetar uma procura para aquilo que podiam produzir. O perigo de uma armadilha de liquidez era o excesso de reservas nos bancos e o aumento da inflação. A única coisa que o Sistema podia fazer durante uma depressão era manter as taxas de juro baixas e manter-se em alerta para a inflação, inerente a um volume demasiado grande de reservas excedentárias [130].
De acordo com Eccles, o Sistema da Reserva Federal só poderia e deveria desempenhar um papel de apoio. Isto é claro pelo testemunho de Eccles, em Fevereiro de 1933, à Comissão de Finanças do Senado, quando argumentou que acreditava que o Sistema da Reserva Federal tinha “de preservar (o) mercado para o financiamento governamental necessário para satisfazer o seu atual défice de funcionamento… até que os efeitos benéficos das … medidas de emergência sejam realizados [131]“. Disse isto ao Presidente em Novembro de 1934, quando falava com o Presidente sobre a reconstrução do Sistema da Reserva Federal. Nessa altura, Roosevelt planeava pedir quatro mil milhões de dólares para um programa de apoio ao emprego. O Sistema deveria ser o canal para canalizar o financiamento deste programa. Porque “a Reserva atual criou um grupo de interesses particulares (que) tinham o poder de bloquear o programa”, a revisão do Sistema da Reserva Federal era urgente [132]. Eccles não se submeteu ao papel de liderança do Tesouro sob pressão, mas apoiou de bom grado esse papel.
Friedman e Schwarz defendem o ponto de vista de que “o dinheiro não importava”, uma vez que consideram que a passagem de medidas monetárias para medidas orçamentais fez do Tesouro “o centro ativo da política monetária”. Atuando em desrespeito direto pela opinião do Banco da Reserva Federal de Nova Iorque, a Reserva Federal recusou-se a utilizar os poderes que tinha para evitar a Depressão, e assim contribuiu para a passividade do Sistema e para “a transferência de poder de uma instituição financeira no centro financeiro ativo do país para uma instituição política no centro político ativo”. Friedman e Schwartz sublinham que foi Eccles que colocou o Conselho da Reserva Federal no centro do poder e foi ele quem promoveu a importância da despesa pública financiada pelo défice para a recuperação da economia. Para Friedman e Schwartz é claro quem foi responsável pela passividade no sistema da Reserva Federal durante os anos do New Deal [133].
A Lei Bancária entrou em vigor em 1 de janeiro de 1936. Embora o Secretário do Tesouro tivesse deixado o Conselho de Administração, devido à Lei do Ouro ele ainda podia forçar o Conselho de Administração a fazer o que queria. O exemplo mais esclarecedor do seu poder é o que ocorreu em torno da principal questão com que o Conselho de Governadores se confrontou nos anos 1935-1939, antes de o financiamento da guerra que se aproximava se tornar a questão mais premente da época.
Devido ao elevado preço do ouro, fixado em 35 dólares, o ouro fluiu para os Estados Unidos, aumentando a oferta de dinheiro. Isto também serviu para aumentar as reservas detidas dentro do sistema bancário. No final de 1935, o Conselho discutiu o que fazer com o aumento das reservas, temendo que com uma expansão do crédito bancário, o Sistema não seria capaz de controlar o fornecimento e os custos daa moeda. Para poder utilizar numa futura contração os outros instrumentos, taxa de desconto e transações de mercado aberto, a maioria dos membros do Conselho de Administração preferiu requisitos de reservas mais elevados como solução [134].
Na Primavera de 1936, Eccles discutiu com Morgenthau e Roosevelt a ideia de aumentar os requisitos de reserva. Concordaram em não tomar medidas antes de 1 de Julho para dar ao Tesouro o tempo necessário para completar uma operação de financiamento. No entanto, quando o Conselho decidiu agir em Julho, sem dar aviso prévio a Morgenthau, isso levou a um confronto entre Eccles e Morgenthau. Como resultado, os dois homens fizeram um acordo. Segundo Morgenthau, o Tesouro e o Sistema da Reserva Federal seriam agora parceiros, uma relação que Hyman disse que “não se qualificaria para um lugar em qualquer livro de profecia [135]“. Segundo Meltzer, “adjunto” era um termo mais apropriado para a posição do Sistema [136].
Quando Eccles discutiu um aumento dos requisitos de reserva com o Presidente Roosevelt e o Secretário Morgenthau, assegurou-lhes que as taxas de juro não subiriam. Isto era muito importante para Morgenthau. Eccles sabia que para satisfazer os novos requisitos alguns bancos teriam provavelmente de vender títulos do governo, o que poderia ter um efeito negativo no preço dos títulos do governo ou, pelo contrário, poderia aumentar as taxas de juro que o governo teria de pagar pelos seus futuros empréstimos. O Sistema, ou mais especificamente o Banco da Reserva Federal de Nova Iorque, o banco que ainda executava as decisões de mercado aberto, poderia evitar um aumento das taxas de juro se estivesse pronto a comprar aos bancos os títulos do governo que estes teriam de vender. Eccles disse a Roosevelt e Morgenthau que “Nova Iorque” estava de facto pronta. Este primeiro aumento dos requisitos de reservas foi um sucesso. Os preços das obrigações mal se alteraram.
No entanto, o excesso de reservas manteve-se elevado. Assim, no final de 1936, voltaram a surgir propostas para aumentar as reservas necessárias. Após consulta e discussão com Morgenthau, que permaneceu receoso de aumentar os custos dos empréstimos governamentais, o Conselho decidiu estabelecer os requisitos ao nível máximo que a lei permitiria em duas etapas iguais até 1 de maio de 1937. A 1 de Março, o Conselho de Administração deu o primeiro passo. Inesperadamente, os preços das obrigações diminuíram, principalmente porque o Banco da Reserva Federal de Nova Iorque não comprou títulos governamentais suficientes para impedir o declínio. Morgenthau ficou muito preocupado. Após uma discussão acesa, na qual Morgenthau ameaçou utilizar o seu Fundo de Estabilização para restabelecer os preços das obrigações, Eccles pediu ao Presidente Roosevelt que preservasse o direito do Sistema de operações de mercado aberto. Quando chegou a altura da segunda etapa, a 1 de maio, o sistema comprou o volume necessário de títulos [137].
Eccles não escreve muito sobre a questão dos requisitos de reserva em Beckoning Frontiers. Na sua descrição do período entre 1935 e 1939, mostra claramente que estava mais interessado na política orçamental do que na política monetária. Defendeu a Administração Roosevelt contra os banqueiros, mas absteve-se de discursos durante a campanha presidencial de 1936. Eccles dá mais atenção à nomeação do novo Conselho de Governadores do Sistema. Em cooperação com o Presidente Roosevelt, Eccles enganou o Senador Glass com a nomeação dos homens que Eccles pretendia. Movimentou-se para o terreno de Morgenthau quando se envolveu na discussão sobre o imposto sobre os lucros não distribuídos, o que, como ele próprio escreve, ofendeu profundamente Morgenthau. Durante todo este tempo, Eccles tentou em vão convencer o Presidente Roosevelt da necessidade de unificação, o que significa que todos os bancos, nacionais ou estatais, deveriam ser membros do Sistema [138].
A única questão monetária que Eccles descreve, de facto, é a questão do aumento dos requisitos de reserva. Ele dedica algumas páginas de Beckoning Frontiers à razão pela qual os requisitos tinham de ser mais elevados. A sua análise é a mesma que a de Meltzer. Ele não menciona o “acordo de parceria” com Morgenthau após o primeiro aumento dos requisitos de reserva em 1 de Julho de 1936. No entanto, Eccles insinua honestamente as tensões com Morgenthau que se desenvolveram após o aumento de 1 de março de 1937, e menciona que precisava que o Presidente impedisse Morgenthau de agir por conta própria, e que o preço era que o FOMC tivesse de se curvar aos desejos de Morgenthau. Eccles dedica muito mais espaço a explicar porque é que esse aumento não foi a causa da “Recessão de Roosevelt” de 1937-1938, que foi o que Morgenthau argumentou [139]. O próximo capítulo desenvolverá esta questão.
De 1934 até 1951, o Tesouro, e não o Sistema da Reserva Federal, puxou os cordelinhos das questões monetárias. A Lei da Reserva de Ouro tinha dado ao Secretário do Tesouro a autoridade para anular as decisões do Conselho de Governadores do Sistema da Reserva Federal. Mais importante é a opinião de Eccles de que apenas a política orçamental e não a política monetária deveria ou poderia resolver os problemas da Depressão. Eccles sempre viu o Sistema num papel de apoio em comparação com o Tesouro. O Tesouro e o Sistema da Reserva Federal eram alpinistas amarrados por uma única corda. O Sistema Federal tinha de promover as condições monetárias e de crédito mais favoráveis para a despesa do Tesouro, impostos e política de empréstimos [140].
Meltzer tem razão ao afirmar que o Sistema esteve no banco de trás durante os anos da Depressão. No entanto, como Matias Vernengo argumenta, isto não se deveu ao facto de Eccles ser um banqueiro central passivo, subserviente e de “mãos-atadas”, que “se submeteu sem luta às instruções do Tesouro”, mas sim porque ele via o Sistema como “o agente orçamental do Tesouro numa situação em que só uma política orçamental expansionista poderia colocar a economia numa trajetória de recuperação [141]“. O aumento dos requisitos de reserva pode ser visto como prova da não-passividade de Eccles. Ele e o Conselho preferiram utilizar o novo instrumento que a Lei Bancária lhes tinha dado para controlar a oferta de moeda, a fim de terem uma melhor posição para utilizar numa fase posterior, os outros instrumentos – transações de mercado aberto e a taxa de desconto [142]. Quando os tempos mudaram após a Segunda Guerra Mundial, Eccles liderou a luta para retirar a Reserva Federal do banco de trás e colocá-la de forma proeminente no banco da frente e à frente da ação política na condução da economia.
(continua)
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Notas
[100] Greider, Secrets of the Temple, 313.
[101] Friedman and Schwartz, A Monetary History, 420.
[102] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 486.
[103] Helen M. Burns, The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms 1933-1935 (Westport, Connecticut: Greenwood Press, 1974), 140.
[104] Eccles and Hyman, Beckoning Frontiers, 222.
[105] Eccles and Hyman, Beckoning Frontiers, 219.
[106] Ibid., 221.
[107] 165-176; Marriner S. Eccles, “Desirable Changes in the Administration of the Federal Reserve System” (November 3, 1934) Papers University of Utah, Salt Lake City.
[108] Eccles, “Desirable Changes”, point 8.
[109] Ibid., point 1.
[110] Eccles and Hyman, Beckoning Frontiers, 171-174; Meltzer, a History of the Federal Reserve, 467, 473.
[111] A. D. Gayer, “Proposed Amendment of the Federal Reserve Act of the United States: The Administration Banking Bill of 1935.” The Economic Journal 45-178 (1935), 289.
[112] Ao mesmo tempo, o Congresso discutiu duas outras medidas importantes: a Lei da Segurança Social e a Lei Nacional das Relações Laborais. Antes de apoiar totalmente a Lei Bancária, o Presidente Roosevelt teve de assegurar a adopção destas medidas. Além disso, estas questões atraíram muito mais interesse público do que a Lei da Banca. Hyman. Marriner S. Eccles, 166, 175.
[113] Eccles and Hyman, Beckoning Frontiers, 200.
[114] Eccles e Hyman, Beckoning Frontiers, 177.
[115] Burns, The American Banking Community, 153.
[116] Eccles e Hyman, Beckoning Frontiers, 206-209
[117] Marriner S. Eccles, “Monetary Problems of Recovery” (February 12, 1935) Papers University of Utah, Salt Lake City, Utah.
[118] Marriner S. Eccles, “Speech to the Pennsylvania Bankers” (June 1935) Papers University of Utah, Salt Lake City, Utah, 10.
[119] Jill Shannon Kros, Saving the Financial System: Financial Reform in the 1930s. Ph.D. Dissertation. University of Notre Dame, (1994), 244-246.
[120] Burns, The American Banking Community, 174.
[121] Eccles and Hyman, Beckoning Frontiers, 222.
[122] Ibid., 181.
[123] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 431.
[124] Fredrick A. Bradford, “The Banking Act of 1935.” The American Economic Review 25-14 (1935), 672
[125] Burns, The American Banking Community, 174-175.
[126] Bray Hammond parece implicar isto em “Jackson, Biddle, and the Bank of the United States”, the Journal of Economic History 7-1 (1947).
[127] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 456-459.
[128] Ibid., 465.
[129] A comparação de política monetária com estar a “empurrar uma corda” resulta de uma discussão no Comité com os Representantes Brown e Goldsborough.: Veja-se Committee on Banking and Currency House of Representatives 74th Congress, First Session “Banking Act of 1935 Hearings” (February 10-April 8, 1935), 377.
Mr. Brown. Não acha justo que lhe perguntemos o que faria se lhe fosse dado este poder nas condições atuais! Não lhe parece que deveríamos saber, que o Congresso deveria conhecer a sua atitude como presidente do Conselho de Administração?
Governador Eccles. Só posso falar por mim com referência a este assunto. Não posso falar por outros membros do Conselho, que seriam tão independentes no exercício do seu julgamento como eu tentaria ser.
Brown: Quando eu digo “o senhor” estou a referir-me diretamente a si.
Governador Eccles. Sim, eu compreendo. Nas atuais circunstâncias, há muito pouco, ou mesmo nada, que possa ser feito.
Sr. Goldsborough. Quer dizer que não se pode estar a empurrar uma corda.
Governador Eccles. Esta é uma boa maneira de o dizer, não se pode estar a empurrar uma corda. Estamos nas profundezas de uma depressão e, como já disse várias vezes perante esta Comissão, para além de se criar uma situação de dinheiro fácil através da redução das taxas de desconto e através da criação de reservas em excesso, há muito pouco, ou mesmo nada, que o FED possa fazer no sentido de levar à recuperação da economia. Acredito que numa condição de grande atividade empresarial que se esteja a desenvolver até um ponto de inflação de crédito, a ação monetária possa muito eficazmente travar a expansão indevida.
Sr. Brown. Este caso é a situação de se estar a puxar uma corda.
Governador Eccles. Sim. Através da redução das taxas de desconto, de se inundar a economia com dinheiro barato e de se criar reservas em excesso, existe também a possibilidade de se parar com a deflação, particularmente se esse poder for utilizado em combinação com o alargamento dos requisitos de elegibilidade.
Nota de Tradutor. Pushing on a String é uma metáfora sobre os limites da política monetária expansionista e sobre a impotência dos bancos centrais. A política monetária por vezes só funciona num sentido porque as empresas e as famílias não podem ser forçadas a gastar se não o desejarem. Aumentar a base monetária e as reservas dos bancos não estimulará uma economia se os bancos acharem que é demasiado arriscado emprestar e o sector privado quiser poupar mais por causa da incerteza económica. Hoje. Dir-se-ia armadilha da liquidez, Inversamente Pulling on the String significa política monetária restritiva e eficaz, a servir de travão quando a economia está sobreaquecida.
[130] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 478
[131] Committee on Finance United States Senate, 72nd Congress, Second Session “Hearings Investigation of Economic Problems” (February 13-28, 1933), 722.r
[132] Eccles e Hyman, Beckoning Frontiers, 187.
[133] Friedman e Schwartz, A Monetary History, 533-534.
[134] Charles Calomiris and David Wheelock, “Was the Great Depression a watershed for American Monetary Policy?” In The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century, edited by Michael D. Bordo, Claudia Goldin and Eugene N. White (Chicago: University of Chicago Press 1998), 33.
[135] Hyman, Marriner S. Eccles, 217.
[136] Meltzer, a History of the Federal Reserve. 303-304.
[137] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 510-517; Hyman, Beckoning Frontiers, 227-230.
[138] Eccles e Hyman, Beckoning Frontiers, 230-286.
[139] Eccles e Hyman, Beckoning Frontiers, 287-323.
[140] Hyman, Marriner S. Eccles, 207.
[141] Matias Vernengo, “A Hands-off Central Banker? Marriner S. Eccles and the Federal Reserve Policy, 1934-1951.” (www.ResearchGate.net/publications 2006), 7, 17.
[142] Meltzer, a History of the Federal Reserve, 496, Charles Calomiris e David Wheelock, “Did Doubling Reserve Requirements Cause the Recession of 1937-1938? A Microeconomic Approach, Working Paper 16688. ”National Bureau of Economic Research Working Papers Series. (2011), 27.