Dos conhecimentos básicos em finança à opacidade e complexidade do mundo financeirizado: uma exposição e uma análise crítica. Em jeito de conclusão… – Proposta para a reforma da supervisão financeira na UE. Por BEUC, Better Finance, Finance Watch, AGE Platform Europe, EFIN e Families Europe

Jan Brueghel the Younger Satire on Tulip Mania c 1640

Jan Brueghel the Younger, Satire on Tulip Mania, c. 1640

 

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota  

Em jeito de conclusão…

Proposta para a reforma da supervisão financeira na UE

Carta Aberta

Parte Em jeito conclusao Carta aberta eu-financial-supervisory-reform-openletter

Em 27 de novembro de 2017, Finance Watch subscreveu uma carta dirigida aos líderes das instituições da União Europeia, às autoridades europeias de supervisão e aos principais responsáveis políticos sobre a revisão do sistema europeu de supervisão financeira. As presentes propostas de reforma das autoridades europeias de supervisão estão longe da ambição necessária para implementar um quadro de supervisão financeira que assegure a proteção dos consumidores e do sistema financeiro. Por conseguinte, junta-se com BEUC, Better Finance, EFIN, COFACE Families Europe e AGE Platform Europe para continuar a reivindicar a tão necessária reforma do sistema europeu de supervisão financeira.

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Bruxelas, 27 de novembro de 2017

Caro Sr. Tajani,

Caro Sr. Juncker,

Caro Sr. Gualtieri,

Cara Sra. Van Bossuyt,

Caro Sr. Tõniste,

Caro Sr. Goranov,

Em setembro passado, a Comissão Europeia publicou a sua proposta de revisão da Autoridades Europeias de Supervisão (EBA, ESMA e EIOPA – ESAs). O objetivo é reformar o mandato, a governança e p financiamento das ESAs, para apoiar a União dos Mercados de Capitais, o projeto emblemático da UE na área de investimentos.

Enquanto importantes organizações de interesse público da UE que trabalham em serviços financeiros, queremos sublinhar que estamos extremamente dececionados com esta proposta.

A Comissão perdeu uma oportunidade histórica para propor uma ambiciosa reforma das ESAs para garantir a proteção que os consumidores financeiros da UE necessitam (1). Atualmente, os consumidores financeiros continuam a sofrer de vendas enganosas e outros abusos na UE. Esta é uma questão muito séria e explica a fraca classificação dos serviços financeiros entre os mercados de consumo, conforme relatado repetidamente pelo Painel de Avaliação do Consumidor da CE. Ele também destaca a foco insuficiente das ESAs na proteção do consumidor e o inconsistente e ineficaz cumprimento da legislação da UE nos Estados-Membros.

A União dos Mercados de Capitais procura criar um mercado único de capital e, neste contexto, incentivar os consumidores a assumirem mais riscos. Mas falha quando se trata da execução de legislação financeira da UE, deixando-a à plena discricionariedade dos Estados-Membros.

Para que a União dos Mercados de Capitais tenha sucesso, os consumidores devem poder contar com um sistema de supervisão harmonizado e eficaz, coordenado a nível da UE.

Por conseguinte, pedimos uma reforma das ESAs que separe o exercício da supervisão da gestão dos negócios do exercício da supervisão prudencial. Isso implica estabelecer uma governança separada, recursos adequados e um mandato de longo alcance para uma nova estrutura de proteção do consumidor. Uma tal reforma aceleraria a criação de uma cultura comum de supervisão em toda a Europa em benefício dos consumidores e da integração do mercado da UE.

Junto se transmite em anexo a nossa análise detalhada e recomendações para uma reforma das ESAs que seriam verdadeiramente úteis para os consumidores. Confiamos que irão alimentar as reflexões dos co-legisladores.

Atenciosamente

Monique Goyens

Director General

BEUC

Guillaume Prache

Managing Director

Better Finance

Benoît Lallemand

Secretary General

Finance Watch

 

Anne-Sophie Parent

Secretary General

AGE Platform Europe

 

Olivier Jérusalmy

Managing Director

EFIN

 

Liz Gosme

Director

COFACE Families Europe

Anexo

Avaliação e recomendações para a reforma da supervisão financeira na UE

 

Falhas fundamentais do atual modelo de supervisão

 

A arquitetura de supervisão atual sofre de três falhas fundamentais:

Ignorância da realidade atual dos mercados financeiros de retalho

As ESAs seguem uma abordagem setorial de supervisão: a EBA é responsável pela banca, a ESMA pelos mercados financeiros e a EIOPA pelos setores de seguros e pensões. Esta divisão setorial reflete o tradicional desenvolvimento do setor financeiro com limites claros entre os seus subsectores. No entanto, ignora a realidade atual dos mercados financeiros de retalho na Europa onde os limites são cada vez mais ténues e muitos bancos e outras instituições financeiras oferecem serviços bancários de retalho, seguros e produtos de investimento. Muitos produtos de investimento são substituíveis no ponto de venda e o mesmo distribuidor retalhista pode alternativamente, propor valores mobiliários, fundos, seguros de vida, produtos bancários ou de pensões, às vezes com base em seguros, algumas vezes não. Como resposta a estes desenvolvimentos do mercado e, para quebrar estas barreiras, vários supervisores nacionais já se mudaram, com sucesso, para um modelo integrado de supervisão.

Realização da supervisão de negócios como prioridade de segundo nível, em detrimento da proteção do consumidor

As ESAs são responsáveis tanto pela supervisão prudencial como pela supervisão da gestão dos negócios. Apesar de estarem estreitamente interligados, esses mandatos perseguem objetivos diferentes e muitas vezes conflituantes. A supervisão macro e microprudencial visa assegurar a estabilidade e a saúde do sistema financeiro e das instituições financeiras individuais, respetivamente, enquanto o objetivo da supervisão da gestão dos negócios é garantir que os consumidores sejam tratados de forma equitativa pelas instituições financeiras. É amplamente reconhecido que confiar essas tarefas à mesma autoridade de supervisão leva muitas vezes a objetivos conflituantes e resultam em detrimento da proteção do consumidor. Por exemplo, a autoridade pode mostrar-se relutante em impor uma multa importante a uma empresa e obrigá-la a compensar os consumidores em casos de vendas enganosas devido ao receio de que isso possa minar a estabilidade financeira. Ou então, a autoridade pode não divulgar os nomes de empresas com maus comportamentos devido a preocupações macroprudenciais. Veja um exemplo abaixo.

 

Exemplo: o caso dos falsos fundos ativos (“closet indexers” [NT1])

Na sequência de um pedido de Better Finance, a ESMA investigou o caso dos fundos de investimento que afirmam ser ativamente geridos, mas que acabam por seguir mais ou menos o desempenho do seu índice de referência (tipicamente um índice bolsista), apesar de cobrarem elevados honorários de gestão “ativa” enquanto ainda carrega alta administração “ativa” aos investidores.

A ESMA descobriu que até 15% dos principais fundos de ações do quadro regulamentar UCITS [NT2] poderiam “potencialmente” ser “seguidores de índices” (closet indexers). Mas recusou-se a dar aos investidores os nomes dos fundos suspeitos, deixando-os às escuras. Better Finance, portanto, decidiu replicar o estudo da ESMA e publicar todos os nomes dos fundos suspeitos, em fevereiro passado (www.CheckYourFund.eu). Além disso, a ONG descobriu e divulgou que um grande número desses fundos suspeitos também violaram as regras de divulgação ao não divulgarem o desempenho do seu índice de referência juntamente com o desempenho do fundo. Até à data (novembro de 2017), que seja do nosso conhecimento, nem a ESMA nem os supervisores nacionais sancionaram qualquer uma dessas violações, mas a mera publicidade criada pela ONG levou vários desses fundos a tornarem as suas divulgações conformes com a lei.

As ESAs têm por objetivo proteger o interesse público, nomeadamente através da melhoria da proteção ao cliente, mas essa tarefa vem em último lugar na lista dos objetivos das ESAs (2). Como consequência de atribuírem uma baixa prioridade às questões dos consumidores em comparação com outros objetivos, o impacto efetivo das ESAs na proteção do consumidor desde o seu estabelecimento em 2010 tem sido bastante marginal devido à sua governança atual e à falta de um mandato claro. Por exemplo, as ESAs nunca usaram o seu poder para proibir produtos ou atividades financeiras perigosas. Nem utilizaram os seus poderes em relação às violações ou aos casos de não implementação da legislação da UE (3), exceto num caso muito específico (EBA / Bulgária) (4).

Os modelos atuais de governança das ESAs também são parcialmente responsáveis por não atribuírem prioridade ao seu mandato de proteção do consumidor. Várias autoridades nacionais de supervisão não são responsáveis da proteção do consumidor financeiro, mas são membros dos Conselhos de Supervisores. Ao mesmo tempo, nem todas as autoridades nacionais responsáveis pela proteção do consumidor financeiro estão representadas nos Conselhos de Supervisores das ESAs. Isto dificulta que os problemas de proteção do consumidor consigam ter tanta atenção quanto outras questões que são da responsabilidade direta de todos os membros dos Conselhos de Supervisores. Agora, a Comissão propõe permitir que todas as autoridades nacionais de proteção do consumidor integrem os Conselhos de Supervisores, mas sem direitos de voto (5). Consideramos que isto é uma aparência superficial de reforma, em vez de uma reforma real.

 

A qualidade da realização de supervisão da gestão dos negócios está fragmentada nos Estados-membros

Apesar de a maior parte da legislação de financiamento de retalho em toda a Europa ter origem a nível da UE, os Estados-Membros têm total discrição sobre como implementá-la a nível nacional. Os regulamentos setoriais da UE e as diretivas exigem apenas que os Estados-Membros designem uma autoridade competente responsável pela implementação e supervisão, e para que apliquem aplique sanções dissuasivas em caso de violação da lei.

Todavia, a realidade de hoje é que, em alguns Estados-Membros, nenhuma autoridade é realmente responsável pela proteção financeira dos consumidores. Muitos supervisores nacionais não têm um objetivo estatutário claro para fornecer proteção ao consumidor. Muitos deles têm falta de pessoal, ou têm uma fraca capacidade de inspeção in situ, ou têm poderes legais limitados para tomarem decisões vinculativas e poderes limitados de sanção. Alguns deles não têm capacidade para lidar com as queixas dos consumidores.

 

Quais são as soluções?

Para resolver estas falhas do modelo de supervisão, um número crescente de países dentro e fora da Europa estão a avançar para um modelo de supervisão tipo ” twin peaks” (pontos mais altos duplos), ou seja, mandatar autoridades separadas para lidar com a supervisão prudencial e com a supervisão da gestão de negócios. Nos Países Baixos, esta reforma foi implementada em 2002: o banco central e o regulador de seguros e pensões são responsáveis pela supervisão prudencial, enquanto a Autoridade para os Mercados Financeiros (AFM) tem como tarefa proteger os interesses dos consumidores (6). O modelo dos “pontos mais altos duplos” ganhou força adicional após a recente crise financeira. A Autoridade dos Serviços e Mercados Financeiros (FSMA) da Bélgica e a Autoridade de Conduta Financeira do Reino Unido (FCA) são bons exemplos. O recente escândalo relacionado com hipotecas indexadas na Irlanda desencadeou o debate sobre se o banco central está bem colocado para proteger os consumidores e se não seria mais apropriado criar uma autoridade separada para esse fim.

Também vale a pena rever a experiência de supervisão dos EUA, onde o modelo “twin peaks” foi implementado pela Lei Dodd-Frank em 2010. A Reserva Federal tem a responsabilidade da supervisão prudencial, enquanto o mandato de proteção do consumidor cabe ao Gabinete de Proteção Financeira do Consumidor (CFPB). Vale a pena lembrar que as reformas da supervisão nos EUA também foram implementadas na sequência da crise financeira originada pelo mau comportamento de mercado de empresas que distribuíram hipotecas de alto risco projetadas para falhar.

Existem vários elementos que demonstram a necessidade de mudar o nível da arquitetura de supervisão da UE para um modelo de “pontos mais altos duplos”. Desenvolvimentos nacionais recentes descritos acima sugerem que esta é a direção certa a ser tomada. Vale a pena recordar que o Relatório Larosière (2009), que estabeleceu a base para o estabelecimento das ESAs, defendeu que faria sentido, a mais longo prazo, passar para um modelo de supervisão de “pontos mais altos duplos” a nível da UE nível (7).

Lamentavelmente, a Comissão não avaliou o potencial de valor acrescentado de um modelo de “pontos mais altos duplos” na UE. Esta opção é apenas brevemente mencionada na avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão para a reforma da ESA. Afirmou apenas que cada modelo de supervisão tem as suas vantagens e os seus inconvenientes, e que não há evidências de que a abordagem “twin peaks” seja melhor do que a supervisão sectorial e a supervisão integrada (8).

A harmonização das práticas de supervisão nos Estados-Membros só pode ser coordenada a nível da UE (o princípio da subsidiariedade seria cumprido) e exige uma reforma genuína das ESAs, ou seja, uma mudança para o modelo “pontos mais altos duplos”. Acreditamos que esta importante reforma aceleraria a criação de uma cultura de supervisão comum em toda a Europa em benefício de consumidores e da integração de mercado da UE.

Por conseguinte, nossa ideia principal é implementar a proposta feita por Jacques de Larosière há 8 anos, o que hoje é conhecido como o modelo “twin peaks”(pontos mais altos duplos).

Estamos conscientes de que a reforma dos “pontos mais altos duplos” na UE é uma grande transformação que precisa ser cuidadosamente ponderada e concebida de forma adequada. A reforma poderia ser implementada em duas fases (veja as nossas recomendações abaixo).

 

A nossa proposta para a reforma da supervisão financeira da UE

1. Arquitetura de supervisão

  • Fase 1 (curto prazo): Separar claramente o mandato de proteção do consumidor dos restantes mandatos dentro das ESAs existentes. As Divisões de Proteção do Consumidor reformadas das três ESAs deveriam cooperar estreitamente para cumprir as tarefas descritas abaixo;
  • Fase 2 (médio prazo): Estabelecer um modelo de supervisão “pontos mais altos duplos” a nível da UE. Isto implica criar uma Agência de Proteção do Consumidor Financeiro da UE.

2. Governança e financiamento

  • Ambas as fases exigirão adaptações da governança e do financiamento das ESAs uma vez que o objetivo é eliminar os objetivos de supervisão conflituantes e colocar ambos os objetivos em pé de igualdade. As Divisões de Proteção do Consumidor das ESAs (e mais tarde Agência Europeia do Consumidor) vão necessitar de:
    • Estruturas de governança separadas: Conselhos de Supervisores compostos exclusivamente autoridades responsáveis pela proteção do consumidor financeiro (autoridades reguladoras e de supervisão);
    • Orçamentos separados e independentes;
    • Um painel de consumidores composto por representantes de consumidores financeiros,
    • Recursos humanos adequados necessários para o cumprimento das suas funções.

3. Mandato

  • Funções reguladoras e de supervisão:
    • Desenvolver normas obrigatórias sobre a condução da supervisão da gestão dos negócios dirigidas às autoridades nacionais competentes. Os padrões devem detalhar o mandato mínimo, os poderes, as tarefas e os recursos com que cada autoridade nacional competente deve estar equipada;
    • Coordenar as atividades de fiscalização com as autoridades nacionais com base nesses padrões (9);
    • Divulgar os resultados de atividades coordenadas, incluindo a aplicação dos padrões acima;
    • Embora a responsabilidade pela supervisão diária das instituições financeiras deva permanecer essencialmente com as autoridades nacionais competentes (desde que as suas práticas de supervisão sejam harmonizadas), às divisões de proteção do consumidor das ESAs (e mais tarde a Agência do Consumidor da UE) devem ser garantidos poderes de supervisão direta e poderes efetivos de intervenção direta no produto no que respeita a questões transfronteiriças, bem como a tendências negativas a nível da UE e produtos/práticas de risco que estão espalhadas por vários Estados-Membros, com vista a adotar uma abordagem pró-ativa para prevenir o prejuízo em massa dos consumidores causado por produtos e práticas financeiras tóxicas;
    • Continuar a trabalhar nas medidas de implementação (nível 2 da legislação);
    • Continuar a trabalhar nas diretrizes e recomendações.
  • Monitorização do mercado e recolha de dados:
    • Monitorizar e avaliar o funcionamento dos mercados nacionais, qualquer mercado cruzado e as tendências entre países. Isto ajudaria a construir mais conhecimento e compreensão de questões problemáticas para os consumidores, para evitar desenvolvimentos de risco e prejuízo do consumidor;
    • Ter o mandato de recolha de dados diretamente junto das empresas financeiras.

 

Sobre nós

  • BEUC, a Organização Europeia do Consumidor, representa 43 bem respeitadas, organizações nacionais independentes de consumidores de 31 países europeus e defende os interesses de todos os consumidores europeus.
  • Better Finance, a Federação Europeia de Investidores e Usuários de Serviços Financeiros, atua como um centro de especialização independente e federa cerca de 30 organizações independentes de usuários de serviços financeiros e investidores em toda a Europa, que por sua vez reunem mais de 4 milhões de usuários financeiros europeus como membros.
  • Finance Watch é a associação independente de membros sem fins lucrativos que defende o interesse público na reforma financeira, com mais de 70 membros, incluindo especialistas e organizações da sociedade civil que, em conjunto, representam milhões de cidadãos europeus.
  • COFACE Families Europe é uma rede plural de 57 organizações da sociedade civil em 23 Estados-Membros que representam os interesses de todas as famílias.
  • EFIN, Rede Europeia de Inclusão Financeira, uma rede de 30 organizações, incluindo 6 redes da UE e 13 investigadores que lidam com questões de inclusão financeira.
  • AGE Platform Europe, rede europeia de 120 organizações sem fins lucrativos de e para pessoas com mais de 50 anos, representando cerca de 40 milhões de cidadãos com mais de 50 anos na UE.

 

Texto disponível em http://www.finance-watch.org/component/content/article/109-languages/english/1491-eu-financial-supervisory-reform-letter

Notas

(1) Por “consumidores financeiros” referimo-nos a todos os utilizadores de retalho de serviços financeiros, nomeadamente aforradores e investidores individuais.

(2) Artigo 1 do Regulamento das ESAs: As ESAs contribuem para: melhorar o funcionamento do mercado único para os serviços financeiros, baseadas em sólida, eficaz e consistente regulação e supervisão; garantir a integridade, transparência, eficiência e funcionamento ordenado dos mercados financeiros; fortalecer a coordenação da supervisão; impedir a arbitragem regulatória e promover iguais condições de concorrência; garantir que os riscos nos respetivos setores estão adequadamente regulados e supervisionados; e reforçar a proteção do consumidor e do investidor.

(3) Artigo 17 dos Regulamentos das ESAs.

(4) Vd. https://www.eba.europa.eu/-/eba-notifies-breach-of-eu-law-to-bulgarian-authorities

(5) Art 39 da proposta da CE sobre a revisão das ESAs. file:///C:/Users/fal/Downloads/PART-2017-416567V1%20(1).pdf

(6) Vd. http://personal.vu.nl/d.schoenmaker/dutch%20model%20fr6.3.pdf

(7) Poderá ser vantajoso, com o tempo, evoluir para um sistema que assente somente em duas autoridades: a primeira seria responsável pelas questões bancárias e de seguros, bem como qualquer outro assunto relevante para a estabilidade financeira (p.ex. fundos hedge sistemicamente importantes, infraestruturas sistemicamente importantes). A segunda autoridade seria responsável pelas questões de condução da gestão de negócios e de mercado, nos três principais setores financeiros. Combinar as questões de supervisão bancária e de seguros na mesma autoridade poderá resulta numa supervisão mais eficaz dos conglomerados financeiros e contribuir para uma simplificação da atual paisagem institucional extremamente complexa. Ver p.58: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf

(8) Vd. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-riskmanagement/european-system-financial-supervision_en

(9) Neste contexto, seria útil, nomeadamente, avaliar a experiência de supervisão nos EUA, em particular, como o Gabinete de Proteção do Consumidor Financeiro (CFPB) coopera com os corpos de proteção do consumidor a nível estadual, tanto quanto é possível estabelecer um paralelismo entre a UE (níveis nacionais e da UE) e os EUA (níveis estaduais e federal).

 

Notas de tradutor

[NT1] NT. Closet indexing funds, são fundos de investimento que são comercializados junto dos investidores como sendo geridos ativamente, mas que, na realidade, são simplesmente fundos passivos que seguem o índice de referência relevante. Uma vez que os fundos de gestão ativa podem cobrar honorários muito mais altos que os fundos passivos, esta prática conduziu a alegações de que os investidores estão a ser enganados ao pagarem um extra por um serviço que não receberam (vd. https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=eafd74a0-7f9c-48cb-8446-da0c451a2608).

Fala-se de fundo passivo quando se está perante um estilo de gestão associado a fundos mutualistas ou fundos de investimento em índices em que a carteira de investimento reflete um índice de mercado. A gestão passiva é o oposto da gestão ativa caso em que o gestor do fundo tenta vencer o mercado com diversas estratégias de investimento e decisões de compra/venda de uma carteira de títulos (vd. https://www.investopedia.com/terms/p/passivemanagement.asp).

[NT2] UCITS- Undertakings for the Collective Investment of Transferable Securities é um quadro regulamentar da Comissão Europeia que cria um regime harmonizado na Europa para a gestão e venda de fundos mutualistas (vd. https://www.investopedia.com/terms/u/ucits.asp).

 

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