O modelo alemão na década de 1990: A unificação alemã e a ascensão do capitalismo global – 4ª Parte
(Fritz W. Scharpf, 18 de Fevereiro de 2018)
Em 1985, o programa “Mercado Único” da Comunidade Europeia tinha incluído a livre circulação de capitais entre as “liberdades económicas” garantidas pelo Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (CE) e a Comissão começou a promover a sua visão de “um-mercado, uma-moeda” para uma maior integração económica. Por recomendação da Comissão, a Cimeira de Hanôver de Junho de 1988 instituiu um comité para estudar a integração monetária que, presidido por Jacques Delors, incluía os governadores de todos os bancos centrais da CE. No seu “Relatório Delors” de Abril de 1989, este comité recomendou unanimemente a criação de uma União Monetária Europeia em três fases, a primeira das quais eliminaria todos os obstáculos à livre circulação de capitais até 1994. E em junho de 1989 (ou seja, antes da queda do Muro de Berlim), o Conselho de Madrid acordou em iniciar a primeira fase em Julho de 1990. No entanto, nessa altura, o acordo final alemão era ainda incerto. O Bundesbank ressentiu-se da perda da sua autonomia; a opinião pública estava ligada ao “marco forte [DM]”; e o Governo de Kohl pensava que uma “União Política” (ainda não especificada) deveria preceder a União Monetária. Mas todos esses receios foram logo postos de lado pela transformação explosiva do contexto político e económico desencadeada pela queda do Muro de Berlim em 9 de novembro de 1989. Entre os seus efeitos mais imediatos estava a aceitação por Helmut Kohl das exigências francesas de uma União Monetária para acalmar as apreensões sobre o domínio económico e político de uma Alemanha unida e para demonstrar o seu empenho contínuo no aprofundamento da integração europeia (Katzenstein 1997; Tietmeyer 2005, 130-41). Mas antes que isso acontecesse, o modelo alemão tinha de enfrentar os seus próprios desafios.
Os custos da unificação
Na Alemanha, a unificação alemã começou com a criação de uma união monetária alemã em 1 de Julho de 1990, tendo sido formalmente concluída em 3 de Outubro de 1990 com base num Tratado bilateral (incorporado num “Tratado Two-plus-Four” internacional) que incorporou a RDA na estrutura constitucional, institucional e jurídica da República Federal da Alemanha. Embora a moeda da RDA tivesse sido transacionada a uma taxa de câmbio de 10:1 em relação ao marco alemão ocidental, os ativos em numerário, salários e rendimentos da Alemanha de Leste foram convertidos a uma taxa de 1:1 e as maiores contas bancárias a uma taxa de 2:1. Além disso, a incorporação institucional significou que os alemães orientais foram incluídos no sistema de seguro social da Alemanha Ocidental (contando os anos de trabalho na Alemanha de Leste como anos de contribuição fictícios), e que os sindicatos e associações de empregadores da Alemanha Ocidental organizariam as relações industriais e a negociação coletiva nas (em breve a ser privatizadas) indústrias da Alemanha Oriental.
Em contraste com países como a República Checa, Eslováquia, Polónia e Hungria, que tinham adotado taxas de câmbio competitivas, um dos efeitos da união monetária alemã foi a desindustrialização radical da Alemanha de Leste, onde empresas anteriormente viáveis perderam os seus mercados nos países do COMECON, enquanto não tinham produtos que pudessem competir em qualidade e a preços em marcos nos mercados ocidentais (Sinn e Sinn 1994). Outro efeito económico da generosa taxa de conversão e das transferências sociais foi um aumento acentuado da procura de produtos ocidentais por parte dos consumidores da Alemanha Oriental e um curto período de rápida expansão da Alemanha Ocidental, gerando elevados aumentos salariais e um aumento da inflação de 2,6% em 1990 para 5,1% em 1992. E como os custos públicos da unificação foram inicialmente financiados pelo crédito, os défices estatais aumentaram de zero em 1989 para -3,5% do PIB em 1994. Nessa altura, o Bundesbank, cujas objeções à taxa de conversão tinham sido rejeitadas por Kohl (Streit 1998), demonstrou mais uma vez o poder que iria perder em breve: aumentou a taxa de desconto de 4% em 1989 para 8,75% em 1992 (Bundesbank Zinsstatistik), produzindo uma profunda recessão pós-unificação em 1993 e uma descida das taxas de inflação de 5,1% em 1992 para 1,8% em 1995. O facto de que o “último hurrah” do Banco ter também destruído o SME poderia ser ignorado como um dano colateral, uma vez que, ao assinar o Tratado de Maastricht, os governos já tinham iniciado a transição para a União Monetária
Para a economia política do capitalismo alemão e para o seu modelo de Estado Providência, o resto da década de 1990 foi um período sombrio. O plano inicial de Kohl de financiar pelo défice os custos da unificação (que ele esperava que fosse rapidamente compensado por um crescimento das duas zonas alemãs com um processo de crescimento ainda mais rápido na Alemanha de Leste e com a convergência esperada das duas zonas, ) foi frustrado pela intervenção do Bundesbank. Com a recessão na parte ocidental da Alemanha e o colapso da indústria na parte oriental, o desemprego e as reformas antecipadas dispararam. E como os principais custos foram suportados pelos sistemas de seguro-desemprego e Segurança Social, os custos não-salariais do trabalho na Alemanha Ocidental voltaram a subir de 15% do PIB em 1990 para 18,2% em 1997 (IW 2013, Tabela 7.1). Ao mesmo tempo, o compromisso político com a igualdade económica e social leste-oeste era pretendido ser atingido através de subsídios massivos a investidores privados, enormes investimentos em infraestruturas públicas e grandes transferências orçamentais para apoiar as funções de governo a Leste. Estes foram, e ainda são pagos por uma sobretaxa sobre os rendimentos e por um imposto sobre as empresas e por uma mudança fundamental Oeste-Este dos programas de investimento público e do sistema de equalização fiscal do federalismo alemão – contribuindo para a erosão das infraestruturas públicas e dos serviços públicos nas regiões e cidades menos prósperas do oeste da Alemanha. No total, estima-se que o volume de transferências de Oeste para Leste tenha atingido 3-4 por cento do PIB anualmente no último quarto de século (Streeck e Elsässer 2016, Tabela 4); no entanto (e apesar da emigração massiva), o PIB per capita no Leste mal ultrapassou dois terços do nível da Alemanha Ocidental (Quadro 2).
No seu conjunto, a unificação, combinada com o efeito do envelhecimento da população, impôs um pesado fardo à viabilidade económica de um Estado Providência bismarckiano com uma dependência estrutural da redução do emprego industrial. Mas, embora esses défices fossem amplamente reconhecidos e debatidos, o imobilismo característico de um Estado semi-soberano (Katzenstein 1997) e de um sistema político de múltiplos vetos (Scharpf 1988; M. Schmidt 2003) impediu qualquer tentativa séria de reformas estruturais nos anos restantes do governo Kohl – que então foi derrotado pela coligação SPD-Verdes de Schröder na eleição de 1998
Mas se a unificação tinha aumentado muito os encargos financeiros dos contribuintes e assalariados da Alemanha Ocidental, a queda da Cortina de Ferro também ampliou as oportunidades externas da indústria alemã e enfraqueceu a posição sindical no equilíbrio de poder interno das relações industriais alemãs.
A queda da Cortina de Ferro: Um grande impulso para as indústrias de exportação alemãs
Em consequência da unificação e da procura adicional por parte dos consumidores da Alemanha Oriental, os saldos externos, positivos para a Alemanha Ocidental até 1989, tornaram-se negativos no início dos anos 90.
Do mesmo modo, as estatísticas sobre o peso das exportações no PIB registaram um declínio dramático (Figura 12), que é explicado não só pelo maior valor do PIB em denominador, mas também pela maior procura interna de produtos industriais. Após meados da década de 1990, no entanto, a quota de exportações voltou a aumentar. Aumentou numa trajetória muito mais acentuada e para um nível muito mais elevado do que tinha sido alcançado antes de 1989, e agora também excedeu as quotas de exportação alcançadas pela França e Itália (ver Figura 8). Ao mesmo tempo, no entanto, o emprego na indústria diminuiu novamente.
O aumento acentuado das exportações alemãs após meados da década de 90 deveu-se em grande medida à abertura da Europa Central e Oriental, da Rússia e da China ao investimento capitalista e ao consumo após a queda da Cortina de Ferro. Isso impulsionou a procura mundial de exatamente aqueles bens de investimento e bens de consumo duráveis de alta qualidade nos quais as exportações alemãs se especializaram nas décadas anteriores.
E, apesar de também dar poder a novos concorrentes, o que importava ainda mais era a expectativa de que os antigos Estados do COMECON, como a Polónia, a República Checa, a Eslováquia e a Hungria, pudessem em breve ser membros da UE – com efeitos positivos nas infraestruturas, na “boa governação” e na segurança do investimento. Estas eram regiões vizinhas da Alemanha com tradições industriais historicamente ligadas à Alemanha e à Áustria, e com uma força de trabalho industrial qualificada cujos salários (em contraste com os da Alemanha Oriental) eram extremamente baixos como consequência de taxas de câmbio definidas realisticamente. Numa escala muito mais ampla do que tinha sido possível nas zonas industriais bascas e catalãs após a adesão da Espanha à Comunidade Europeia, a indústria alemã de salários elevados pôde, portanto, beneficiar da externalização de partes da produção de alta qualidade para locais de baixos salários perto de casa (Egger e Egger 2003; Marin 2006; Geishecker 2006). Embora tenha sido um exagero atribuir o sucesso das exportações alemãs ao surgimento de uma “economia de bazar” (Sinn 2005; 2006; Dustmann et al. 2014), era de facto verdade que o conteúdo importado nas exportações de manufaturas alemãs aumentou acentuadamente, de 17,5% em 1995 para 29,5% – antes do início da “Grande Recessão” em 2008 (OCDE-OMC 2015). E grande parte deste aumento deveu-se ao aumento acentuado – de 4% do PIB em 1990 para 11,7% em 2000 (IW 2011, Tabela 4.2) – das importações dos países da Europa Central e Oriental, onde os salários por hora dos trabalhadores industriais qualificados eram uma fração dos salários dos sindicatos alemães[1]. De facto, isto significava que, ao externalizar para unidades industriais próximas, as empresas que só tinham conseguido competir em qualidade quando estavam limitadas à produção na Alemanha com salários elevados, podiam agora também competir em termos de preço. Como consequência, a percentagem das exportações no PIB começou a aumentar mais do que noutras grandes economias europeias a partir de 1993 – e, entretanto, aumentou para um nível que anteriormente só tinha sido atingido por “pequenas economias abertas”.
Relações laborais sob stress
No entanto, assim que as exportações começaram a aumentar, a taxa de emprego na indústria, que se estabilizou na década de 1980, começou a diminuir novamente após um breve pico pós-unificação antes do desmantelamento da indústria da Alemanha Oriental (ver Figura 13). Este aparente paradoxo está intimamente relacionado com mudanças fundamentais no equilíbrio de poder das relações industriais alemãs.
Os padrões de “cooperação antagónica” que caracterizaram o capitalismo alemão do pós-guerra e a sua “parceria social” (Streeck 1984; 1997) surgiram em condições em que as empresas alemãs tinham de produzir na Alemanha para obterem lucros. A sua base tinha sido uma consciência comum, apesar dos contínuos conflitos de distribuição, do interesse comum do capital, do trabalho e do Estado na viabilidade da produção industrial na Alemanha. Para os trabalhadores industriais e os seus sindicatos, no entanto, a década de 1990 foi marcada por uma enorme perda do poder de negociação nas relações capital-trabalho em geral e nos processos de fixação de salários em particular (Baccaro e Howell 2017).
Os modelos tradicionais de governança empresarial cooperativa estavam a ser transformados pela mudança do crédito bancário local “paciente” para fundos próprios móveis à escala internacional no financiamento das empresas e pelo aumento concomitante da orientação para o valor acionista na prática de gestão empresarial (Höpner 2003), que foi intensificada pela jurisprudência e legislação da UE, maximizando a mobilidade do capital e o controle dos acionistas (Werner 2013).
Com efeito, a crescente “financeirização” afrouxou o compromisso com a produção local pelo lado do capital industrial. Ao mesmo tempo, a cobertura dos acordos de negociação coletiva estava em erosão, uma vez que as empresas menores em dificuldade deixavam as associações patronais que, na sua opinião, eram dominadas pelas grandes empresas que aceitavam acordos salariais mais elevados para garantir a produção ininterrupta de produtos para exportação (Hassel e Rehder 2001). A fim de conter a erosão organizacional, portanto, as associações de empregadores exigiram, e os sindicatos aceitaram, cláusulas de abertura em contratos de negociação coletiva que, com base na descentralização de 1984 dos regimes de tempo de trabalho, como mencionado acima, permitiram acordos de nível local entre os conselhos de administração e os conselhos de empresa que se afastaram das regras gerais definidas coletivamente (Hassel 1999).
No entanto, para apreciar a sua plena importância, estas alterações institucionais devem ser vistas no contexto do previsto alargamento da UE a Leste, que tornou a deslocalização da produção uma opção de gestão muito mais exequível do que tinha sido em meados dos anos 90. Depois de uma empresa ter criado uma empresa comum ou uma filial na Europa de Leste, a transferência de investimentos futuros assim como da produção tornou-se uma prática de rotina. De facto, algumas empresas multinacionais, fabricantes de automóveis, passaram a atribuir novos investimentos com base na concorrência formal entre os gestores e os conselhos de empresa das suas múltiplas filiais europeias, que também tinham em conta os subsídios e concessões dos governos nacionais, regionais e locais. E embora os investimentos para melhorar o acesso ao mercado na Ásia e na América possam também ajudar a proteger os postos de trabalho no país, as deslocalizações orientadas pelos custos na União Europeia, que se tornaram praticáveis mesmo para as pequenas e médias empresas, implicaram a perda total de postos de trabalho a nível local. Por outras palavras, o compromisso com a produção local, que havia sido a base da “cooperação antagónica” entre capital, trabalho e Estado no modelo alemão do pós-guerra, foi flexibilizado não apenas para o capital financeiro, mas também para o capital real (Streeck 2016).
À medida que os postos de trabalho foram sendo transferidos das regiões industriais tradicionais, onde o trabalho qualificado estava disponível para o capital estrangeiro a uma fracção dos salários (ocidentais) alemães, e como muitos mais postos de trabalho foram então ameaçados de forma credível por essa deslocalização, os sindicatos industriais deixaram de poder impedir a negociação de concessões pelos conselhos de empresa que tentavam defender o emprego local (Hassel 1999; Rehder 2003). Embora os acordos coletivos ainda tenham conseguido aumentos modestos dos salários reais, estes acordos já não conseguiram controlar a fixação dos salários no sector no seu conjunto. E mesmo nas empresas ainda abrangidas pela negociação coletiva, as “alianças para empregos” ao nível das fábricas proliferaram à medida que os conselhos de empresa negociavam sobre a produtividade – aumentando as mudanças na organização do trabalho, os esquemas de tempo de trabalho, as regras das horas extraordinárias e, cada vez mais também, sobre concessões salariais que poderiam ajudar a evitar ou reduzir a deslocalização, a externalização e os despedimentos (Rehder 2003). Como consequência, os custos unitários do trabalho na indústria transformadora, que no boom pós-unificação tinham aumentado 7,9% entre 1991 e 1992, diminuíram 2,7% entre 1993 e 1994 e novamente 3,6% entre 1996 e 1997, e dificilmente subiram novamente até ao final da década (Figura 14).
Na literatura macroeconómica (keynesiana), estes dados são atualmente tomados como evidência de uma mudança estratégica por parte dos sindicatos industriais alemães: em vez de continuarem a procurar aumentos nos rendimentos e na procura interna, estes parecem estar a empregar restrições salariais no contexto de uma estratégia “mercantilista” destinada a maximizar o crescimento económico e o emprego dinamizado pelas exportações em detrimento dos concorrentes europeus da Alemanha (Flassbeck e Spiecker 2011; Flassbeck e Lapavitsas 2013; Bofinger 2015; Baccaro e Benassi 2016). À luz destas discussões, deve salientar-se, no entanto, a que ponto os resultados recentes têm pouco em comum com o papel da contenção salarial sindical no contexto das teorias keynesianas de coordenação macroeconómica nos anos 60 e 70 (Scharpf 1991, capítulo 9).
A restrição salarial: um efeito do poder sindical ou da fraqueza sindical?
Nas teorias keynesianas, a moderação salarial sindical voluntária era vista como o instrumento mais eficaz para prevenir a inflação impulsionada pelos salários numa economia em expansão onde os governos (da esquerda para o centro) prefeririam alcançar ou manter o pleno emprego. Como o aumento da inflação poderia forçar os governos a abandonar as políticas de pleno emprego ou provocar um banco central independente de tipo alemão a impor uma restrição monetária geradora de desemprego, a inflação impulsionada pelos salários violaria o interesse coletivo do movimento operário. No entanto, isso era de esperar como consequência da concorrência sindical ou da deriva salarial em empresas que competem por trabalhadores qualificados. Para evitar esses problemas de ação colateral, os sindicatos — e também as associações de empregadores – dependiam de capacidades institucionais poderosas (hierárquicas ou de coordenação) para controlar os aumentos salariais a nível local (Calmfors e Driffil 1988; Calmfors 1993; Scharpf 1991).
Contudo, na Alemanha, após o fim do curto período de expansão pós-unificação, o problema não foi a inflação impulsionada pelos salários, mas sim o declínio do emprego industrial. E a sua causa aparente não foi a falta de procura interna agregada, mas sim o desinvestimento desenfreado na Alemanha Oriental e as perdas de postos de trabalho causadas pela externalização e pela deslocalização da produção para a Europa Central e Oriental. Além disso, no quadro institucional da codeterminação ao nível das empresas e das fábricas, os dirigentes sindicais e os conselheiros de empresa puderam avaliar plenamente a credibilidade e a gravidade destas ameaças. No entanto, se os sindicatos industriais tivessem sido capazes de adotar e aplicar acordos salariais que correspondiam a uma reanimação da procura, teriam acelerado a perda de postos de trabalho ameaçados pela deslocalização.
De facto, os sindicatos industriais e as associações patronais já não tinham pleno controlo. As alterações institucionais introduzidas em 1984 (ver Secção 3 acima) alargaram o domínio da negociação a nível das empresas sobre os regimes de tempo de trabalho e sobre as condições de trabalho que aumentam a produtividade e as condições de trabalho. Na década de 1990, porém, a negociação descentralizada também passou a envolver concessões salariais em empresas que tinham opções realistas e planos para relocalizar a produção. Como consequência, as taxas salariais definidas pelos acordos coletivos para a indústria como um todo foram cada vez mais prejudicadas pelos acordos locais, que os sindicatos e as associações de empregadores estavam dispostos a legalizar através de “cláusulas de abertura” que salvassem a face. Na verdade, portanto, a deriva salarial negativa – isto é, salários de facto inferiores aos aumentos definidos pelos acordos coletivos – prevaleceu ao longo dos anos 90 (Bundesbank 1997, 21; IW2016). Nessa constelação de vários níveis, ainda importava que os resultados por defeito fossem definidos por contratos de negociação coletiva e que os sindicatos pudessem vetar os acordos locais para evitar um nivelamento por baixo. Mas não estava ao seu alcance impor salários efetivos mais altos, impedindo a negociação de concessões locais para salvar empregos ameaçados pela relocalização.
O modelo alemão no final dos anos 90
No final da década, as indústrias de exportação alemãs foram internacionalmente mais bem-sucedidas do que antes. A queda da Cortina de Ferro aumentou a procura global pelo perfil de produção especializada da indústria alemã nas economias do Leste Europeu e da Ásia, que agora se estavam a juntar nos mercados mundiais capitalistas.
Ao mesmo tempo, a eliminação das fronteiras económicas com a Europa Central e Oriental proporcionou às empresas alemãs novas opções para aumentar a sua competitividade pela via de preços competitivos, incluindo os produtores de baixos salários da Europa Central e Oriental na sua cadeia de produção. Por outro lado, o poder de negociação dos trabalhadores na indústria alemã foi prejudicado pelo aumento da concorrência entre locais de produção, ao mesmo tempo em que esse poder foi reduzido pela crescente mobilidade de capital e pelo aumento da orientação pelo valor acionista na governança empresarial (Streeck 1997a; 2009; Baccaro e Howell 2011; 2017). Pior ainda, o Estado Providência não reformado estava agora em perigo de colapso sob o impacto da escalada dos gastos com o desemprego no período pós-unificação e com as reformas antecipadas, enquanto os altos custos não salariais do trabalho continuaram a impedir o aumento dos serviços privados (Scharpf 2000; Trampusch 2009). Por outras palavras, a economia política alemã estava em muito mau estado no início da União Monetária Europeia em 1999.
Notas:
[1] Mesmo em 2000, os custos horários médios de trabalho atingiam 24,6 euros na Alemanha, mas apenas 4,2 euros na Polónia, 3,7 euros na República Checa, 3,6 euros na Hungria e 2,8 euros na Eslováquia (Myant 2016, Quadro 3).
Fonte: OECD Annual Labor Force Statistics for Employment data [ISIC Rev. 3, C-F]; OECD Annual National Accounts for Export data; own calculations. Data through 1990 refer to West Germany.
A quinta parte deste texto desta série será publicada amanhã, 01/11/2019, 22h