Ano de 2019, ano de eleições europeias. Parte II – Imagens soltas de uma União Europeia em decomposição a partir de alguns dos seus Estados membros. 8º Texto – Alemanha: Um texto final, um texto de síntese. Parte VIII

O modelo alemão num impasse – 8ª Parte

(Fritz W. Scharpf, 18 de Fevereiro de 2018)

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Até à data, o Governo alemão tem resistido a todas as exigências de uma redução substancial dos excedentes de exportação excessivos — e a Comissão ainda não optou por iniciar as medidas corretivas que estão disponíveis ao abrigo do atual Procedimento relativo aos Desequilíbrios. Além disso, não há propostas na atual agenda europeia para um regime simétrico do euro que conduza à convergência na zona euro, exigindo ajustamentos estruturais correspondentes nas economias políticas do Norte. A relutância da Comissão em desafiar a posição alemã é amplamente atribuída a considerações de viabilidade política, e a obstinação do governo parece ser totalmente explicada pelo interesse económico próprio, combinado com o seu poder de negociação assimétrico nas interações europeias (Iversen, Soskice e Hope 2016).

Persistência económica e imobilismo político

Em geral, como é óbvio, nem a definição de interesses nacionais nem o equilíbrio de poderes na negociação europeia estão escritos sobre a pedra e podem muito bem ser modificados por mudanças nas coligações políticas nacionais ou europeias. O que é improvável que mude, no entanto, é a resiliência económica e o peso político da produção orientada para a exportação, e a fraqueza na capacidade política do governo na economia política alemã.

Com as exportações a representarem quase metade do PIB, a indústria é tratada na política alemã como “demasiado grande para falir”. Além disso, os governos e os sindicatos estão plenamente conscientes de que a Alemanha é, em primeiro lugar, a sede de engenharia das empresas que operam a nível mundial e que, em geral, estão dispostas a deslocar mais das suas capacidades produtivas para locais mais rentáveis na Europa ou noutras partes do mundo. Assim, as medidas destinadas a reduzir a competitividade internacional das antigas indústrias exportadoras ou a rentabilidade da produção industrial, através do aumento dos custos unitários do trabalho ou do aumento dos encargos regulamentares e fiscais, não seriam viáveis na política alemã e nas relações industriais – e, ao contrário do que defendem alguns economistas académicos, a Comissão nunca incluiu tais propostas nas suas recomendações específicas por país.

Essas objeções provavelmente não estorvariam as propostas de expansão da procura interna a ponto de reduzir os excedentes de exportação por meio do aumento significativo das importações. Uma vez que a indústria alemã abandonou largamente o mercado de bens de consumo, não beneficiaria muito dessas medidas, mas também não seria muito afetada pelo aumento das importações. Além disso, em teoria, o governo poderia aumentar diretamente a procura privada, reduzindo os impostos sobre o consumo (ou, mais diretamente, o IVA sobre as importações) e aumentando os gastos com empregos públicos e investimentos em infraestrutura. Mas, como indiquei acima, todas essas medidas parecem impraticáveis sob as restrições institucionais e políticas do federalismo fiscal alemão. Dada a centralidade deste fator para qualquer compreensão da posição alemã nas interações europeias, será útil aprofundar um pouco mais esta questão.

Os factos básicos já foram mencionados. Todos os principais impostos são partilhados entre o nível federal e o nível dos Länder e mesmo os impostos que revertem a favor dos Länder ou dos municípios são regulados por legislação federal uniforme. Assim, os governos regionais e locais não têm controlo autónomo sobre as suas receitas fiscais, e as regras de orçamento equilibrado que foram recentemente constitucionalizadas também eliminaram a opção de financiamento pelo défice. Ao mesmo tempo, a maior parte das competências legislativas situa-se a nível federal, mas, salvo raras exceções, as autoridades regionais e locais devem aplicar leis federais uniformes com os seus próprios recursos – o que exige também capacidades fiscais sensivelmente iguais por parte dos Länder e, por conseguinte, acordos complexos de transferências verticais e horizontais. Além disso, em compensação, toda a legislação que afeta os interesses dos Länder só pode ser adotada com uma maioria absoluta de votos no Bundesrat (onde os Länder são representados pelos seus governos e não por “senadores” eleitos). Por outras palavras, a Constituição alemã criou um perfeito “sistema de co-decisão”, no qual praticamente todas as opções de política fiscal, económica e social dependem de um amplo consenso entre os governos federal e estadual (Scharpf 1988; 2005; 2009; Benz 2016; Benz, Detemple e Heinz 2016).

Além disso, nos últimos anos, a dificuldade em chegar a um acordo intergovernamental aumentou consideravelmente. Antes da unificação, as desigualdades inter-regionais eram comparativamente baixas na Alemanha Ocidental. O seguro social era centralizado, a legislação nacional e a igualdade fiscal garantiam uma aproximada igualdade no desempenho das funções do setor público, e as disparidades económicas eram controladas por uma ampla gama de programas nacionais ou organizados em conjunto que subsidiavam o desenvolvimento industrial regional e a infraestrutura pública. Embora alguns desses programas tenham sido restringidos quando os controles dos auxílios estatais europeus entraram em vigor na década de 1980, as principais mudanças ocorreram após a unificação. Como a economia da Alemanha Oriental entrou em colapso após a adesão à união monetária alemã a uma taxa de câmbio absurdamente alta, o compromisso constitucional com padrões de vida aproximadamente iguais exigiu transferências massivas para o Leste-Oeste, não apenas para financiar novas instituições governamentais, funções do Estado, benefícios sociais e infraestruturas públicas, mas também para subsidiar a reconstrução de uma economia privada — cuja produção per capita, após um quarto de século, ainda não está próxima de três quartos do nível ocidental.

Como consequência, as contribuições dos Länder ocidentais para a igualização fiscal aumentaram e as despesas federais em infraestruturas públicas e subsídios regionais foram radicalmente redirecionados para o leste. Ao mesmo tempo, a desigualdade económica aumentou no Ocidente porque o crescimento orientado para as exportações após meados da década de 1990 favoreceu as regiões industriais do Sul e do sudoeste da Alemanha, mas pouco fez pelas regiões do oeste e do norte que lutavam contra o declínio secular das antigas indústrias. Com efeito, portanto, as crescentes desigualdades inter-regionais, não apenas no Leste-Oeste, mas também dentro da Alemanha Ocidental, aumentaram grandemente a intensidade do conflito distributivo e, portanto, a dificuldade de chegar a um acordo no sistema de decisão conjunta do federalismo fiscal alemão (Benz 2017).

Estas dificuldades de elaboração de políticas eficazes são agravadas por mudanças estruturais na política partidária alemã. Originalmente, a negociação intergovernamental entre estados federais no Bundesrat tinha sido amplamente independente da política de confronto parlamentar entre governo e oposição. Isso mudou no final da década de 1960, quando o governo social-liberal tinha assumido o poder por uma margem estreita, enquanto os governos conservadores dos Lander mantiveram a maioria no Bundesrat. Como podiam mudar as maiorias político-partidárias no Bundesrat, as eleições estaduais nos Lander passaram a ser tratadas como eleições nacionais de “segunda ordem”, nas quais os eleitores podiam expressar a sua discordância com o desempenho atual do governo federal – sugerindo um modelo no qual qualquer uma nova coligação governamental enfrentaria, em breve, as maiorias de oposição no Bundesrat (Burkhart 2008). Assim, a competição político-partidária e a confrontação parlamentar complicariam ainda mais, e por vezes frustrariam, a busca intergovernamental de compromissos pragmáticos (Lehmbruch 1998).

Além disso, a própria política parlamentar também se tornou mais complicada à medida que o sistema de “dois partidos e meio”, que durou de 1960 a 1980, se expandiu para uma constelação de sete partidos. Os grandes partidos conservadores e social-democratas, que já tinham sido capazes de formar coligações estáveis de governo de centro-direita ou de centro-esquerda, diminuíram no conjunto combinado de votos de 88% nos anos 1960 para 53% em 2017. Ao mesmo tempo, dois dos cinco partidos menores – o de esquerda “Linke” e o de direita AfD (“Alternativa para a Alemanha”) — ganharam a sua atual força eleitoral devido principalmente aos votos recebidos na Alemanha Oriental e nas regiões da Alemanha Ocidental que foram deixadas para trás pelo sucesso do modelo de crescimento alemão orientado para a exportação. Como ambos os partidos extremistas não são atualmente considerados para coligações a nível nacional, a sua força eleitoral combinada eliminou agora a opção de formar coesas coligações maioritárias de esquerda ou de direita no parlamento federal.

No momento da redação deste texto (10 de janeiro de 2018) ainda não está claro se e quando a Alemanha terá novamente um governo apoiado por uma maioria no parlamento. Mas, independentemente de o resultado ser um governo minoritário, uma coligação multipartidária ou uma “grande coligação” reduzida aos conservadores e ao SPD, é claro que a política parlamentar dos próximos anos será mais conflituosa e instável do que antes. Em combinação com as contínuas restrições intergovernamentais do federalismo fiscal, esta constelação parece afastar a possibilidade de uma liderança política forte que poderia provocar mudanças estruturais na economia política alemã que aumentariam a sua compatibilidade com a média da zona do euro. Por outras palavras, independentemente das recomendações da Comissão e das pressões políticas dos governos do Sul, não haverá um governo alemão com capacidade política, ou vontade, de interferir com as instituições e políticas que apoiam o modelo de crescimento alemão. Politicamente desimpedida, a economia orientada para a exportação continuará no seu caminho evolutivo – que, no futuro, tal como no passado, será moldado principalmente pelas mudanças no ambiente económico e monetário internacional.

Opções europeias

Para a União Monetária, há agora ainda menos razões do que antes das recentes eleições para esperar grandes mudanças na economia política alemã que facilitem a convergência estrutural para a média da zona do euro. Por conseguinte, se essa opção tiver de ser excluída, e se, não obstante, existirem boas razões para tratar a divergência estrutural das economias dos Estados-membros como um risco potencial para a estabilidade da União Monetária e um obstáculo importante ao desenvolvimento económico de muitos dos seus membros, há, em princípio, três outras opções a considerar.

A primeira – prosseguir e reforçar o atual regime assimétrico do euro – tornou-se, pelas razões discutidas no final da secção anterior, económica e politicamente pouco convincente. A sua persistência como doutrina oficial da UEM tem sido sustentada até agora não só pelo poder de veto alemão, mas também por convicções ordoliberais credíveis (Beck e Kotz 2017) e pela autoridade pessoal do atual ministro das Finanças, Wolfgang Schäuble — qualidades que dificilmente serão herdadas pelo seu sucessor. Por isso, é pouco provável que o próximo governo alemão gere apoio suficiente para reforçar ainda mais as regras de austeridade orçamental e as reformas estruturais nos Estados-Membros do sul da Europa. Embora a Alemanha e os seus aliados do norte possam resistir às mudanças formais, não serão capazes de defender as regras atuais contra a erosão por “furtividade” e “subterfúgio” (Héritier 1999), assim como nem mesmo Schäuble foi capaz de proteger a austeridade orçamental contra os efeitos dominantes da “flexibilização monetária” do BCE ou contra as práticas “políticas” de implementação menos restritivas da Comissão (V. A. Schmidt 2016).

Infelizmente, porém, a saída de Schäuble também eliminou a possibilidade de uma segunda opção muito mais radical poder ser inscrita na agenda europeia. Poderia ter sido compatível com os interesses alemães, permitir que os Estados-Membros do Sul da Europa tivessem êxito através de estratégias implícitas no seu modelo de crescimento económico baseado na procura. Esta oportunidade pareceu estar disponível por um breve momento em julho de 2015, quando, no auge da última crise grega, Schäuble colocou um “non-paper” sobre a mesa do Eurogrupo que prometia um apoio significativo para uma saída (supostamente temporária) da UEM:

A solução do tempo de espera deveria ser acompanhada de um apoio à Grécia enquanto membro da UE e ao povo grego para reforçar o crescimento e a assistência humanitária e técnica nos próximos anos [1].

A ideia de Schäuble de uma saída grega do euro, combinada com a continuação da adesão à UE e de um apoio financeiro e institucional substancial para a transição, foi imediatamente rejeitada pelo Governo grego, e parecia também carecer do apoio da Chanceler alemã (Varoufakis 2017). Aparentemente, a geopolítica do isolamento grego foi considerada demasiado perigosa em Atenas e Berlim.

Como tentei mostrar num outro lugar, no entanto, a ideia poderia ter sido ampliada para se tornar parte do conceito abrangente de uma Comunidade Monetária Europeia flexível de dois níveis (Scharpf 2016; 2017). Poderia combinar um núcleo de Estados membros da UEM com uma periferia das economias europeias que estão ligadas ao núcleo central através de taxas de câmbio indexadas. A ligação poderia ser assegurada pela adesão ao “Mecanismo de Taxas de Câmbio II” (MTC II), a parte restante do antigo Sistema Monetário Europeu (SME). Em princípio, a participação no MTC II poderia ser atrativa para os países do Sul, bem como para os países do Norte da Europa que prefiram prosseguir políticas monetárias autónomas a nível nacional. Ao ligarem as suas moedas ao euro com taxas de câmbio ajustáveis que reflitam os fundamentais económicos, assegurarão a sua competitividade no mercado europeu alargado. No entanto, face ao resto do mundo, estas taxas de câmbio estariam protegidas contra-ataques especulativos por parte do superior poder de fogo do BCE nos mercados cambiais mundiais.

Após a partida de Schäuble, há poucas hipóteses de que o conceito de um sistema monetário flexível e de dois níveis que reconheça e tenha em conta a diversidade estrutural das economias políticas europeias possa ser desenvolvido e inscrito na agenda europeia. No entanto, na sua ausência, também parece muito improvável que as reformas da UEM possam seguir-se ao apelo a uma “União de Estabilidade” extremamente restritiva que ele apresentou sob a forma de um documento informal “legado” na sua visita de despedida ao Eurogrupo[2]. Em vez disso, a orientação geral dos debates atuais aponta exatamente para as propostas de mais redistribuição e mais gouvernement économique a que a Alemanha tinha resistido mesmo antes do lançamento da União Monetária no final dos anos 80.

Algumas destas propostas – como a União Bancária e a União dos Mercados de Capitais – já fizeram progressos consideráveis na agenda europeia, enquanto outras (por exemplo, a partilha de riscos numa união orçamental, o apoio europeu ao seguro de desemprego nacional, uma capacidade europeia para intervenções orçamentais anticíclicas, um orçamento da zona euro, impostos da zona euro, um parlamento da zona euro ou um ministro das Finanças para a zona euro ) ainda se encontram numa fase inicial de debate controverso. Todas estas diversas propostas têm um aspeto em comum: evitam abordar a questão da heterogeneidade estrutural na área do euro em geral e o excecionalismo estrutural da Alemanha em particular. Mas mesmo que estes desequilíbrios sejam ignorados, os seus efeitos manifestos terão de ser resolvidos quando surgirem na prática. E, na ausência de autonomia macroeconómica nacional ou de convergência estrutural, todas as medidas destinadas a fazer face a estes efeitos a nível europeu implicarão necessariamente um desagravamento orçamental e, por conseguinte, uma repartição dos encargos entre as economias da zona euro. Por outras palavras, serão passos na tendência escorregadia rumo a uma união de transferências à qual a Alemanha sempre resistiu.

Na tendência para uma união de transferência?

Nos debates atuais, as exigências de partilha de encargos solidários são por vezes introduzidas como uma implicação óbvia da integração política europeia num Estado federal democrático (por exemplo, Guérot 2017; Collignon 2017). Mas, dada a falta de apoio público à construção de um Estado europeu, as propostas que estão atualmente na agenda da reforma da zona euro não abordam a redistribuição de forma tão direta. Em vez disso, a principal ênfase das iniciativas oficiais parece abordar questões quase-técnicas envolvidas na maior integração dos mercados de capitais e dos sistemas financeiros da zona euro. Estas iniciativas já desempenharam um papel significativo, mas secundário, no Relatório dos Cinco Presidentes de 2015, e foram integradas no primeiro plano do documento de reflexão da Comissão (2017) sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária- Reflection Paper on the Deepening of the Economic and Monetary Union. Os objetivos primários da convergência estrutural parecem ter deixado de ser uma preocupação – os saldos das balanças correntes já nem sequer são mencionados e o hiato persistente entre os custos unitários nominais do trabalho também não é comentado. Em vez disso, a atenção está centrada nas diferenças de desempenho económico – taxas de crescimento económico, desemprego e dívida do setor público. E os principais objetivos do documento de reflexão são agora “emprego, crescimento, justiça social, convergência económica e estabilidade financeira” (Comissão 2017, 18). Estes objetivos devem ser alcançados através de novos progressos no sentido de uma “união financeira genuína” e de uma “união orçamental mais integrada”.

Na primeira rubrica, a tónica é colocada na partilha de riscos através da União Bancária (completada por um mecanismo de apoio orçamental comum para o Fundo Único de Resolução e um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos) e da União dos Mercados de Capitais (aumentando a partilha de riscos no setor privado, contribuindo assim para a estabilidade da economia em caso de choques económicos). Além disso, a diversificação dos balanços dos bancos poderia ser melhorada através do empacotamento privado de diversas obrigações do Estado em “títulos garantidos por obrigações soberanas” e da criação de um “ativo seguro europeu” baseado na emissão comum de dívida pelos Estados da UEM. Na segunda rubrica, a transição para uma “união orçamental” ultrapassaria as atuais funções dos créditos do MEE em resposta aos desafios à solvência de um Estado membro. Uma capacidade orçamental da área do euro ajudaria as capacidades nacionais de estabilização orçamental anticíclica. Ela poderia proteger o investimento público contra desacelerações económicas e poderia ajudar os estabilizadores automáticos subsidiando os sistemas nacionais de seguro de desemprego.

Em termos políticos, esta dupla abordagem pode parecer oportuna numa constelação em que a Comissão deve acomodar as exigências italianas, francesas e espanholas de políticas de crescimento sem parecer violar a insistência alemã na consolidação fiscal. Em termos económicos, no entanto, esta dupla abordagem também encontra eco numa literatura académica que teoricamente minimizou ou ignorou os desequilíbrios estruturais entre as economias da zona do euro (por exemplo, De Grauwe 2011; 2013a; 2013b; 2013b; Schelkle 2013; 2015; 2017; Jones 2015). Em vez disso, argumenta-se que as políticas atuais destinadas a lidar com desequilíbrios estruturais tiveram como efeito levar algumas economias da zona do euro para “maus equilíbrios”, caracterizados por altas taxas de juros, austeridade orçamental e recessão económica (De Grauwe e Ji 2013). Para evitar tais “armadilhas” seria necessária uma ampla gama de reformas financeiras e orçamentais, nem todas aprovadas por todos os autores. Alguns autores apoiariam a mensagem de despedida de Schäuble propondo regras para a reestruturação da dívida e para a insolvência do Estado (Sandbu 2015), enquanto outros exigiriam que o BCE atuasse como credor de último recurso não apenas para os bancos, mas também para os governos da zona do euro (De Grauwe 2013b; 2016;2017, capítulo 11). Exceto nestes pontos extremos, no entanto, as propostas são em grande medida convergentes.

De todos os lados, não há dúvida de que a União Bancária precisa de ser concluída. A supervisão centralizada deve reduzir o risco de concessão e contração irresponsáveis de empréstimos; e, em caso de falência bancária, as regras de resgate interno devem exigir que os investidores e credores privados assumam alguns dos custos dos resgates bancários, enquanto a garantia dos depósitos e um fundo comum de resolução com capacidade suficiente devem repartir os custos por toda a área do euro. Ao mesmo tempo, a Comissão e o BCE têm vindo a promover propostas para a realização de uma União dos Mercados de Capitais com crescente urgência (Braun e Hübner 2017). A expectativa é que, por um lado, a diversificação dos instrumentos financeiros, incluindo a titularização de conjuntos de instrumentos “simples, transparentes e normalizados”, melhore as oportunidades de financiamento das pequenas e médias empresas, estimulando assim o crescimento económico; por outro lado, a maior dispersão das oportunidades de investimento deverá atenuar e redistribuir o impacto geográfico das falhas de investimento.

O que estas propostas — em várias fases entre os trabalhos em curso, as iniciativas políticas e as recomendações baseadas na teoria — têm em comum é um enfoque na reforma dos sistemas financeiros e orçamentais, e não na divergência estrutural das economias reais. A questão reside, pois, em saber se a “viragem financeira” das reformas da zona do euro deve ser vista como um substituto eficaz da convergência reforçada e, em caso negativo, se poderá ser bem-sucedida nos seus próprios termos, na ausência de uma convergência estrutural efetiva. Obviamente, a estas questões não se pode atualmente responder com base em provas empíricas. O meu palpite teórico é, no entanto, que a resposta a ambas será negativa — com a implicação de que a viragem financeira é suscetível de abrir caminho a uma união europeia de transferências.

É no trabalho de política e de economia de Waltraud Schelkle (2013; 2015; 2017) que a questão em análise é mais detalhadamente desenvolvida. Na sua opinião, os argumentos de divergência estrutural ignoram os conhecimentos teóricos da economia dos seguros: a integração monetária aumentou, de facto, a vulnerabilidade dos sistemas financeiros fragmentados a nível nacional. Do ponto de vista da economia dos seguros, no entanto, as instituições de partilha de riscos não só redistribuirão ganhos e perdas, mas também aumentarão a sua eficácia com a diversidade de investimentos e de riscos de crédito transfronteiriços. Portanto, é fundamentalmente errado pensar “que uma união monetária deve ser forjada através da convergência” (Schelkle 2015, 137). Em vez disso, se a UEM falhar, isto “pode não ser devido à diversidade e desigualdade dos seus membros … mas devido à capacidade limitada de partilhar e diversificar os riscos” (Schelkle 2017, 1). O que a UEM precisa, portanto, é de instituições eficazes de partilha de riscos, em vez de uma convergência estrutural ou de uma “união cada vez mais estreita”, culminando num Estado federal europeu (Schelkle 2017, 153-57).

Em apoio à perspetiva de economia dos seguros, Schelkle refere-se a análises económicas internacionais que demonstram que grupos de estados que enfrentam choques assimétricos podem aumentar o seu desempenho económico agregado formando um pool de seguros no qual os vencedores compensarão os perdedores por meio de transferências redistributivas (Obstfeld 1984; Brennan e Solnik 1989; Cole e Obstfeld 1991; Van Wincoop 1999; Obstfeld 2012; Callen, Imbs, e Mauro 2015).

Obviamente, esse argumento não pode ser invocado em apoio dos planos para uma União dos Mercados de Capitais. Aí, a diversificação inter-regional dos investimentos pode, com efeito, repartir as perdas induzidas por choques assimétricos entre credores e investidores em toda a zona euro. Mas não há qualquer sugestão de que os vencedores compensem os perdedores. E, em qualquer caso, a repartição dos riscos entre os investidores não impedirá a concentração regional das perdas sofridas pelos tomadores de fundos, pelas empresas em falência, pelos proprietários de habitações alienadas ou pelos trabalhadores despedidos. Além disso, na presença de desequilíbrios estruturais, as diferenças de risco inter-regionais serão antecipadas e avaliadas – e podem muito bem ser exacerbadas pelos mercados de capitais especulativos (De Grauwe e Ji 2013). Assim, as famílias e as empresas em economias vulneráveis seriam sistematicamente prejudicadas pela propagação das notações de crédito, dos rendimentos das obrigações e das taxas de juro. Em vez de atenuar as desvantagens inter-regionais, uma União dos Mercados de Capitais plenamente integrada reproduziria, e poderia mesmo aprofundar, a divergência das economias reais.

No entanto, para além da União dos Mercados de Capitais, as reformas da UEM atualmente em curso dizem respeito à partilha de riscos entre os Estados-Membros. Neste texto, o argumento de economia dos seguros é invocado para apoiar a afirmação de Schelkle de que a “solidariedade monetária” na UEM não depende da integração política de um Estado federal europeu, mas pode ser concretizada através de interações de Estados membros interessados que podem ser explicadas e justificadas como a resolução cooperativa de problemas de ação coletiva (Schelkle 2017, capítulos 2 e 3). Nos últimos capítulos do seu livro, ela ilustra esta interpretação com relatos empíricos e históricos da evolução das instituições monetárias nos Estados Unidos e na UEM, que não tenho motivos para contestar. Mas o argumento teórico merece uma análise mais aprofundada.

Os problemas de ação coletiva são definidos como constelações dilemáticas nas quais atores interdependentes, procurando individualmente alcançar objetivos de interesse próprio, chegarão a resultados que são inferiores a outro resultado que poderia ser alcançado por meio da ação coletiva – que, no entanto, é minado pela deserção auto-interessada. Por outras palavras, os indivíduos racionais têm um interesse comum em “restrições benéficas” (Streeck 1997b) que os impedirão de seguir os seus interesses próprios imediatos. A solução convencional invocaria autoridade externa (“estado”). Waltraud Schelkle, no entanto, confia no trabalho de Elinor Ostrom (1990), que recebeu o Prémio Nobel da Economia por mostrar que sob condições a “tragédia dos comuns” também poderia ser evitada através da cooperação voluntária de indivíduos (presumivelmente racionais e egoístas).

A questão reside, no entanto, em saber se a “solidariedade monetária” na UEM responde efetivamente a este modelo. A literatura económica sobre a partilha transnacional de riscos demonstrou, de facto, que ganhos (relativamente pequenos) no bem-estar coletivo poderiam ser realizados através do seguro mútuo – mas os exemplos empíricos são, de facto, bastante raros (Callen, Imbs e Mauro 2015). Uma possível razão é, naturalmente, que as pré-condições teóricas para os esquemas de partilha de riscos baseados na cooperação voluntária raramente são cumpridas nas interações económicas internacionais.

Entre essas pré-condições está a hipótese de que a partilha de riscos não só aumentará o bem-estar agregado do grupo, mas também servirá aos interesses individuais de longo prazo de todos os membros. Entre os atores racionais e egoístas, por outras palavras, o seguro voluntário pressupõe que todos os membros podem esperar estar, por vezes, entre os vencedores e entre os perdedores. Uma vez que o futuro não pode ser previsto, isso não implica necessariamente expectativas de igualdade; mas implica expectativas de uma incidência aleatória de choques económicos indutores de perdas entre os membros do grupo. Se isso puder ser assumido, a solidariedade monetária pode, de facto, surgir do “interesse próprio generalizado e recíproco” dos Estados membros da UEM (Schelkle 2017, 314, citando Baldwin 1990, 229). No entanto, se os riscos fossem sistematicamente enviesados, de modo a que algumas economias membros tivessem uma probabilidade significativamente maior do que outras de serem afetadas por choques que provocassem perdas, o interesse próprio recíproco já não poderia explicar a emergência de um sistema de partilha de riscos baseado na cooperação voluntária.

No que diz respeito às propostas de partilha de riscos na União Monetária – depósito comum de garantia e fundo de resolução comum na União Bancária, por exemplo, um seguro de desemprego comum, uma capacidade orçamental para estabilizar os investimentos públicos, etc. — isto implica que a persuasão dos argumentos invocando a analogia do seguro depende crucialmente de crenças relativas à inexistência e irrelevância de divergências estruturais entre as economias políticas da zona euro. Se as diferenças são tão não-sistemáticas e em rápida mudança como sugere Schelkle (2017, 305-11), pode-se concluir que “não há diversidade que não possa, em princípio, proporcionar uma oportunidade para a partilha de riscos mutuamente benéfica” (Schelkle 2017, 309). Nesse caso, a “solidariedade monetária” pode ser plausivelmente justificada por apelos a um interesse próprio esclarecido e recíproco – com a implicação de que a viabilidade da União Monetária e das economias dos seus Estados membros pode ser assegurada por soluções de partilha de riscos que podem e devem ser realizadas, mesmo na ausência de mais progressos rumo à integração política europeia.

No entanto, se se reconhecer a existência de uma divergência estrutural e se se acreditar que esta terá um impacto significativo na incidência e distribuição de futuros choques assimétricos na zona euro, os efeitos redistributivos das instituições de partilha de riscos não se atenuarão ao longo do tempo. Pelo contrário, contribuirão para a criação de uma “união de transferência” – que é muito diferente das soluções estudadas e explicadas por Elinor Ostrom. Nesse caso, obviamente, a “solidariedade monetária” não poderia ser justificada por apelos ao “interesse próprio recíproco generalizado” de todos os Estados-membros. Em termos normativos, eles teriam que invocar um tipo de solidariedade que se baseia no altruísmo ou na identidade coletiva de uma comunidade política da zona euro que seja suficientemente forte para se sobrepor a considerações de interesse financeiro próprio nas políticas dos “dadoras”.

Passando da teoria analítica e normativa para a política da zona euro, parece óbvio que pelo menos os governos e as populações em todos os estados membros passaram a acreditar na existência de diferenças económicas altamente salientes e aparentemente persistentes e interesses conflitantes entre um “núcleo” norte e uma “periferia” sul, ou simplesmente entre a Alemanha e os seus aliados face à grande parte do resto da UEM. Ao mesmo tempo, é improvável que eles sejam enganados por uma retórica que está a tentar camuflar a exigência de transferências redistributivas como partilha de riscos auto-interessada. Também não é provável que eles presumam uma obrigação e um compromisso pré-existentes com a solidariedade altruísta ou “comunitária”. Em vez disso, apresentar planos e iniciativas para instituições e políticas de partilha de riscos será visto e combatido como uma exigência de partilha de encargos e redistribuição.

Isso não pretende sugerir que não serão bem-sucedidos. Como argumentei anteriormente, a plausibilidade económica das atuais regras de convergência está a diminuir e o mais recente “Roteiro” da Comissão para a conclusão da UEM[3] propõe, de facto, transferências financeiras (!), a fim de reforçar o cumprimento nacional das regras do orçamento equilibrado[4] e das novas formas estruturais[5]. E embora a Alemanha continue a ter direito de veto, a ortodoxia ordoliberal não será defendida com a mesma autoridade e convicção moral no Eurogrupo após a saída de Schäuble (e a substituição de Dijsselbloem por Centeno). Independentemente de quem seja o próximo ministro das finanças, a posição alemã na negociação intergovernamental provavelmente será mais baseada em interesses do que em dogmas; e as estratégias reais serão moldadas por múltiplas preocupações e considerações táticas que podem deixar espaço considerável para compromissos e concessões em face de pressões externas.

É improvável, portanto, que o próximo governo alemão continue a ignorar os custos políticos do seu papel hegemónico da zona euro e assumido para proveito próprio. E, dependendo de como o próximo governo for formado, ele também pode incluir, ou depender de partidos políticos de esquerda ou verdes que, pelo menos na sua retórica, se denominaram promotores dos Estados Unidos da Europa. A fim de evitar uma dissonância cognitiva e conflitos com os ativistas pró-europeus entre os seus apoiantes, esses partidos podem muito bem enquadrar o apoio alemão à repartição de encargos na zona euro como pagamentos mínimos virtuosos para a união política, em vez de concessões inevitáveis extorquidas por pressões políticas externas. Por outras palavras, a passada resistência alemã contra a transformação gradual da União Monetária numa união de transferências pode muito bem estar a ficar desgastada.

É improvável, no entanto, que o movimento em direção a uma união de transferência tenha uma saída feliz (Scharpf 2016). Independentemente dessas transferências virem diretamente dos orçamentos nacionais ou de um orçamento alargado da UE, a sua justificação moral poderia ser contestada pelos Estados-Membros da Europa Central e Oriental, onde os rendimentos médios são inferiores aos das atuais economias em crise. E a eficácia económica parecerá questionável à luz da longa história das transferências italianas para o Mezzogiorno e do recorde mais recente de transferências do oeste-leste da Alemanha (Sinn e Sinn 2015; Streeck e Elsässer 2016). E como o volume relativo das transferências atualmente na agenda europeia estaria muito abaixo do volume alcançado na Alemanha[6], seria ainda menos provável que as transferências gerassem crescimento económico autossustentável em economias com uma base limitada de produção de exportação competitivas Mas estas começariam a institucionalizar relações de dependência e controles, e teríamos o conflito interminável entre recetores insatisfeitos e dadores relutantes, conflito que tomamos como certo no federalismo alemão.

Por tudo o que podemos saber atualmente, o novo governo alemão pode não ser capaz ou estar disposto a resistir ao cenário de um movimento gradual em direção a um regime de transferências da zona euro. Em qualquer caso, no entanto, podemos estar razoavelmente certos de que não terá nem a capacidade nem a visão de assumir um papel de liderança na busca de políticas e instituições mutuamente aceitáveis que ajudarão os Estados da zona euro a escolher os seus próprios melhores caminhos para o futuro das suas diversas economias políticas.


Notas:

[1]http://www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2015/07/grexit_bundesregierung_non_pa- per_10_juli_2015.pdf.

[2] http://www.keeptalkinggreece.com/2017/10/11/schaeuble-non-paper-eurozone/.

[3] COM(2017) 821 final, 6.12.2017.

[4] COM(2017) 822 final, 6.12.2017: New Budgetary Instruments for a Stable Euro Area.

[5] COM(2017) 825 final, 6.12.2017: Regulation to increase the Financial Envelope of the Structural Reform Support Programme.

[6] Na ausência de uma antecipada resistência alemã as transferências certamente que se iriam expandir. Assim, o Presidente Macron apelou a um orçamento da zona euro correspondente a vários pontos percentuais do PIB dos Estados membros; veja-se: https://euobserver.com/economic/138841.


A nona parte deste texto será publicada amanhã, 07/11/2019, 22h


Tradução de Júlio Marques Mota – Fonte aqui

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