Os Planos de Recuperação e Resiliência da União Europeia e dos Estados Unidos no contexto das Democracias em perigo – 2ª parte – O Plano de Recuperação e Resiliência em Itália: 2.4. O Consenso de Bruxelas. O Plano de Recuperação nas pegadas da Troika. Por Alessandro Somma

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

  Por Alessandro Somma

Publicado por em 3 de Maio de 2021 (ver aqui)

 

foto Ansa EPA/BERND KAMMERER / POOL

 

As ajudas europeias inseream-se num esquema de condicionalidades insidiosas concebido para obter o alinhamento das políticas nacionais com a ortodoxia neoliberal.

 

Lisboa e o Consenso de Washington

O Consenso de Washington é a expressão sumária do conjunto de reformas impostas pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional, (organizações sediadas na capital dos Estados Unidos), como contrapartida pela concessão de empréstimos a países que necessitam de assistência financeira. Estas reformas são claramente de natureza neoliberal, porque visam uma decisiva contração do bem-estar, a redução da carga fiscal das empresas, o incentivo à privatização e liberalização e, de um modo mais geral, a promoção da contracção do Estado e a expansão do mercado.

O Velho Continente desempenhou um papel fundamental na definição do Consenso de Washington, que foi então utilizado sobretudo na América Latina. O banco de ensaio para a sua elaboração foi, de facto, o primeiro alargamento significativo da Europa: o que abrangeu o Sul, ou seja, a Grécia, Portugal e Espanha, libertados das ditaduras fascistas em meados dos anos setenta. Bruxelas não podia certamente rejeitar este pedido, que foi feito com base na imagem da integração europeia evocada na altura do seu nascimento, ou seja, que constituía uma barreira contra o totalitarismo. Mas também não podia aceitar que a adesão tivesse lugar sem se livrar do que teria representado um obstáculo intransponível à afirmação do neoliberalismo.

Particularmente sob fogo esteve Portugal, cuja constituição nasceu num clima ainda afectado pelos acontecimentos revolucionários que levaram à derrota da ditadura. Daí a sua inspiração democrática e comunista ao mesmo tempo, particularmente evidente na especificação de que a República está “fundada na dignidade da pessoa humana e na vontade do povo e empenhada na sua transformação numa sociedade sem classes” (art. 1). Mesmo que o clima mudasse rapidamente, levando a uma reescrita da lei fundamental nas suas partes mais comprometidas do ponto de vista neoliberal, as escolhas de política económica indesejáveis a nível europeu persistiram.

Nesta altura, o Fundo Monetário Internacional apareceu no local, recebendo uma espécie de mandato das autoridades europeias para se encarregar da questão. Isto teve lugar através da concessão de dois empréstimos: o primeiro em 1976, um ano após as primeiras eleições livres ganhas pelos Socialistas de Mário Soares e ao mesmo tempo que o pedido de adesão à integração europeia, e o segundo entre 1983 e 1985, ou seja, nos três anos imediatamente anteriores à entrada nas Comunidades. Especialmente nesta segunda ocasião, as condições de assistência financeira foram particularmente eficazes [1], uma vez que visavam a obtenção de reformas capazes de afectar a disciplina do mercado nas partes em que este se encontrava mais em conflito com a ortodoxia neo-liberal. Tanto assim, como já dissemos, que são considerados como precursores do consenso de Washington [1989] [2].

 

A assistência financeira da Troika

Muitas das reformas impostas aos países assistidos pelas instituições de Washington pressupõem poderes que estas últimas não possuem: o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional não podem impor aos parlamentos e aos  executivos nacionais políticas fiscais e orçamentais específicas. Podem, no entanto, assegurar que existe um compromisso unilateral formal assinado pelo Estado que recebe assistência financeira. Desta forma, as reformas a que os empréstimos são condicionados não são estabelecidas num acordo, que as instituições não têm o poder de concluir, mas são simplesmente listadas numa declaração do país exigido para a sua realização em troca do empréstimo.

O esquema é o utilizado em particular pelo Fundo Monetário Internacional, que requer que os países assistidos enumerem em pormenor as reformas a realizar num Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, anexo a uma Carta de Intenções. A carta contém um compromisso de as realizar em troca da concessão das várias prestações do empréstimo, bem como a indicação de um calendário preciso e a aceitação de um acompanhamento constante e incisivo da implementação efectiva das reformas, cujo resultado positivo condiciona os desembolsos individuais.

Esta prática está plenamente documentada no website institucional do Fundo, onde os documentos acima mencionados podem ser encontrados no espaço dedicado a cada país [3]. Aí se encontram também os compromissos relativos à assistência financeira prestada no contexto das iniciativas tomadas durante a chamada crise da dívida pela famigerada Troika (que para além do Fundo Monetário Internacional incluiu a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu). E trata-se de documentação que o actual Presidente do Conselho [de Itália] conhece muito bem, uma vez que esteve à frente de uma das instituições componentes da Troika no auge da crise da dívida. Mario Draghi foi um dos principais arquitectos da assistência financeira prestada à Grécia e a outros países em dificuldade, aos quais foi aplicado um esquema idêntico de reformas como contrapartida à assistência financeira: um esquema do qual deriva uma espécie de Consenso de Bruxelas em todos os aspectos derivado do Consenso de Washington. Isto confirma como a Europa não funciona de acordo com a uma agenda política própria, mas é inevitavelmente afectada pelo clima político alinhado com a ordem económica internacional e, consequentemente, com a adesão prevalecente à ortodoxia neoliberal [4].

A assistência financeira foi de facto concebida como uma contrapartida às medidas destinadas a reduzir as despesas: conter as despesas com pensões e as despesas sociais, incluindo obviamente as despesas de saúde e educação, congelar ou reduzir os salários dos funcionários públicos, e em geral reduzir a administração pública. Para além destas medidas, há também indicações sobre como aumentar as receitas, a serem prosseguidas através de programas de privatização e liberalização, em particular nos sectores da energia, telecomunicações, seguros e serviços públicos locais. As condições relativas à reforma do mercado de trabalho são também generalizadas, concebidas para restaurar níveis mais elevados de liberdade contratual, entre outras coisas para remover obstáculos ao emprego flexível e precário. Tudo isto enquanto se encoraja o desenvolvimento de relações laborais em que o poder dos sindicatos de trabalhadores é arrasado.

 

As Condicionalidades do Fundo de Recuperação

Entre as ajudas decididas por Bruxelas para favorecer o relançamento das economias europeias esgotadas pela crise económica causada pela pandemia, o Fundo de Recuperação (ou mais precisamente Recovery and Resilience Facility) representa a medida mais substancial entre as fornecidas pelo programa Next generation Eu: dos 750 mil milhões de euros desembolsados ao abrigo desta medida, a primeira tem uma dotação total de 672,5 mil milhões de euros, como se pode ver pelo regulamento relativo que acaba de ser aprovado [5].

Muito tem sido dito sobre o Fundo de Recuperação. Em particular, foi documentado que os montantes destinados à Itália são em muitos aspectos fictícios: dos 209 mil milhões de euros previstos, líquidos de transferências, restam apenas 57 mil milhões de euros, repartidos por um período de sete anos (o período de referência do orçamento plurianual europeu dentro do qual os fundos são atribuídos) [6]. Foi também salientado que os montantes desembolsados, mesmo quando são transferências não reembolsáveis, são na realidade empréstimos a reembolsar: mesmo que o devedor seja Bruxelas e não os Estados membros individuais da União, serão estes últimos que terão de contribuir para o orçamento europeu, com o qual os credores ficarão satisfeitos. E isto significa que os próprios Estados-membros terão de aumentar as suas transferências, possivelmente recorrendo a novas formas de tributação, ou, em alternativa, renunciando às que de outra forma seriam obtidas a partir dos fundos estruturais.

Acima de tudo, foi salientado que os números mencionados estão incluídos num esquema de condicionalidades insidiosas [7]. O regulamento que rege o funcionamento do Fundo de Recuperação estabelece que a assistência financeira é garantida na medida em que o país beneficiário a utiliza para abordar as “prioridades específicas identificadas no contexto do Semestre Europeu” (art. 17º): um procedimento complexo que visa impor a elaboração de leis orçamentais nacionais em conformidade com os chamados parâmetros de Maastricht, antes de mais nada o orçamento equilibrado. Tudo isto é completado pela disposição segundo a qual um país que não tenha “adoptado medidas eficazes para corrigir o seu défice excessivo” incorrerá na suspensão total ou parcial da assistência financeira (artigo 10º).

 

O Plano Nacional de Recuperação e Resiliência

Com a aprovação em Itália do Plano de Recuperação ou do Plano Nacional de Recuperação e Resiliência (PNRR) [8], o instrumento através do qual os países europeus indicam as formas como irão utilizar os montantes atribuídos ao abrigo do Fundo de Recuperação, podemos enriquecer o quadro dos elementos que nos levam a duvidar fortemente da sua utilidade como contribuição para a recuperação. Ou seja, podemos documentar como é o enésimo expediente através do qual se implementa o Consenso de Bruxelas, ou seja, perpetuar a prática segundo a qual a assistência financeira assegurada pela Europa se destina principalmente a obter o alinhamento das políticas nacionais com a ortodoxia neoliberal.

O plano italiano tem recebido até agora um acolhimento entusiasta, em consonância com a atitude jubilosa e submissa com que qualquer iniciativa do actual executivo é saudada (por agora). No entanto, isto não nos impediu de notar algumas falhas notáveis no Plano, em primeiro lugar e sobretudo o enquadramento incerto das somas emprestadas: ainda não se sabe se serão calculadas como dívida pública, o que levaria a um agravamento dramático da posição da Itália em termos de cumprimento dos parâmetros de Maastricht (actualmente 160% do PIB contra os 60% exigidos por Bruxelas). [9]

No entanto, estes não são os aspectos em que pretendemos concentrar-nos. De facto, centrar-nos-emos na parte do Plano dedicada, mais que às “linhas de investimento” previstas para implementar os seus objectivos, às “reformas” destinadas a “melhorar as condições regulamentares e de enquadramento legal”. Por outras palavras, analisaremos o que de facto é condicionado pela ajuda financeira, exactamente como ocorre no contexto da assistência prestada pelo Fundo Monetário Internacional: onde por um lado são identificados as utilizações do dinheiro emprestado, e por outro as reformas a que o empréstimo é condicionado. Tudo isto, como já dissemos, está contido num Memorando contendo compromissos formalmente unilaterais, semelhantes ao PNRR: compromissos que, segundo as notícias, foram negociados directamente pelo Primeiro-Ministro, que teve de usar todo o seu prestígio para convencer Bruxelas da verdadeira intenção da Itália de honrar os seus compromissos.

As medidas de que falamos relacionam-se com quatro áreas: reforma da administração pública, reforma do sistema de justiça, simplificação da legislação e promoção da concorrência.

A linguagem utilizada para descrever as medidas concebidas como contrapartida à assistência financeira é por vezes suavizada na sua verdadeira inspiração neo-liberal. No entanto, a inspiração neoliberal é clara a partir do calendário indicado para a implementação das reformas, cujo cumprimento, tal como as reformas, deve ser considerado como parte da condicionalidade associada à assistência financeira. A maioria dos compromissos deve, de facto, ser cumprida no ano em curso, o que implica claramente reduzir o Parlamento a um mero notário de escolhas feitas pelo executivo ou, pior ainda, pelas tecnocracias que serão responsáveis pela realização das reformas. Em continuidade, aliás, com o estilo adoptado por ocasião da discussão parlamentar do PNRR, plano entregue nas duas Câmaras Deputados e Senado) apenas algumas horas antes da sua discussão e aprovação: um tempo evidentemente insuficiente para formar uma ideia geral do seu conteúdo.

Também nisto Draghi mostra ter uma certa experiência. A famosa carta do Banco Central Europeu que em 2011 levou à queda do governo de Berlusconi e ao início da era Monti indicou uma série de reformas cuja não implementação teria levado à intervenção da Troika. E mesmo nessa ocasião esperava-se que o governo italiano tomasse medidas imediatas, induzido a intervir por decreto pelos lobos agora disfarçados de salvadores da pátria [10].

 

Os Relatórios Doing Business como uma chave para a compreensão: administração pública e justiça

Desde 2004, o Banco Mundial publicou um relatório anual intitulado Doing business, concebido para indicar os países mais virtuosos em termos da sua capacidade de atrair investidores internacionais.

Os Relatórios têm em consideração as leis que regulam os momentos chave da vida de uma empresa, desde a constituição até à falência, premiando os sistemas nacionais que concebem um papel discreto para as autoridades públicas em relação aos operadores económicos. Tudo isto é evidentemente avaliado do ponto de vista destes últimos, razão pela qual os custos privados da regulação do mercado são considerados negativamente, sem ter em conta os benefícios públicos a que esses custos se destinam [11].

Na altura do governo de Monti, foi criada uma mesa redonda permanente com os Ministérios da Economia, Desenvolvimento Económico e Função Pública, com a contribuição do Banco de Itália e representantes de associações empresariais, para “preparar uma série de intervenções regulamentares” destinadas a “aumentar o desempenho económico da Itália” [12]. Nada disto resultou e, no entanto, os Relatórios de Doing Business, que actualmente levam em consideração 190 países, não foram irrelevantes: em todo o lado inspiraram milhares de reformas, incluindo as que em Itália estão reunidas sob o guarda-chuva da chamada Jobs Act- Lei do Emprego.

O actual Primeiro-Ministro está muito familiarizado com os Relatórios Doing Business e, em várias ocasiões, na qualidade de Governador do Banco de Itália, pôde expressar a sua concordância com a filosofia que lhes está subjacente [13]. Podem assim ser utilizadas para compreender melhor o significado das reformas apenas delineadas no Plano Nacional de Recuperação e Resiliência.

É o caso da reforma da Administração Pública, que se pretende tornar eficiente e eficaz seguindo os ditames da ortodoxia neoliberal, para a qual até o actual Ministro da Administração Pública olha com interesse: antes de mais, que as relações laborais devem tender a ser reduzidas a um qualquer tipo de relações de mercado. Isto, no entanto, não resolve o problema do enfraquecimento produzido por anos de austeridade imposta por Bruxelas. Afinal, poucos funcionários públicos são suficientes para realizar actividades de serviço às empresas num contexto em que pretendem “eliminar as restrições burocráticas” que impedem a “liberalização e simplificação”, como se diz no PNRR. E para atuar assim o esquema referido nos Relatórios Dong Business, claramente evocado na ênfase com que se afirma querer “reduzir tempos e custos”: evidentemente os avaliados do ponto de vista dos operadores económicos, sem qualquer consideração pela inevitável complexidade exigida por uma actividade administrativa que deveria preferir o bem-estar colectivo às necessidades destes.

Os relatórios Doing Business inspiraram então as páginas do PNRR dedicadas à reforma da justiça. Sobre este ponto, as críticas à Itália são antigas e impiedosas, e todas elas podem ser rastreadas até à má classificação do país, que no último relatório aparece no 122º lugar (em 190) em termos da sua capacidade de proteger os direitos das empresas em tribunal, com particular referência à duração do processo: por outras palavras, pior que o Cazaquistão (no 4º lugar), Uzbequistão (no 22º lugar) ou Kosovo (no 53º lugar). Isto é suficiente para documentar a superficialidade e falta de fiabilidade do estudo, juntamente com uma consideração que certamente não é irrelevante: os tempos de julgamento não derivam de uma média nacional, mas são os do Tribunal de Roma.

Dito isto, é evidente que a Itália tem um problema com a duração dos processos e que enfrentá-lo  é, sem dúvida, uma emergência nacional. No entanto, estamos a começar com o pé errado se afirmarmos, como nos Relatórios e no PNRR, que a justiça ineficaz “mina a competitividade das empresas e a propensão para investir no país”. O julgamento, enquanto ritualização de um conflito entre partes privadas, é um elemento fundamental de coesão e pacificação dentro de uma comunidade: é por isso que deve ser eficaz. Mas esta função é completamente negligenciada se o que se propõe é afectar a duração dos julgamentos, alimentando a privatização da jurisdição: ou seja, encorajando a chamada Resolução Alternativa de Litígios.

 

A seguir: Simplificação e concorrência

O impulso neoliberal do PNRR é particularmente evidente nas reformas que visam a simplificação legislativa, promovidas com referência a actividades de interesse para os operadores económicos. Em benefício destes últimos, deve-se antes do mais, reformar a disciplina dos contratos públicos (concursos e concessões): limitando actividades tais como verificações anti-mafia ou verificações relativas à compatibilidade ambiental. Tudo com base no pressuposto questionável de que a simplificação é considerada “um remédio eficaz contra a multiplicação de fenómenos corruptos”.

Este esclarecimento deriva directamente de uma ideologia fundadora dos relatórios do Doing Business: a que é expressa pela chamada teoria da Escolha Pública (Public Choice). De acordo com esta teoria, a intrusão dos poderes públicos beneficia apenas os profissionais políticos e os burocratas estatais: a política, mesmo antes da democracia, é uma fonte de corrupção e deve, portanto, retirar-se do mercado [14].  Como se o mercado não fosse também um local capaz de alimentar comportamentos criminalmente relevantes. E como se para o evitar houvesse outras soluções que não seja prever e dispor de controlos profundos, a serem considerados um benefício público e não simplesmente como um custo para o contribuinte.

Particularmente significativos são os detalhes dedicados no PNRR às reformas destinadas a promover a concorrência como condição para a assistência financeira ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Um objectivo para o qual é anunciado um “trabalho capilar e sistemático de revogação e modificação de normas anticoncorrenciais”, incluindo “a remoção de muitas barreiras à entrada no mercado” e a modificação “num sentido pró-competitivo” dos “regimes concessionários”.

Tudo isto para dar o golpe fatal ao pouco que resta dos serviços públicos locais, na sequência de teorias claramente neo-liberais como New public management [15] -a Nova Gestão Pública. As administrações são de facto obrigadas a limitar fortemente a chamada prestação interna, ou seja, a renúncia à subcontratação do serviço para a  confiar directamente a um sujeito público. Por outras palavras, a intenção é patrocinar a utilização de sociedades anónimas, talvez nas quais a administração tenha uma participação, mas que operam de acordo com critérios de mercado: a fim de produzir lucros e distribuir dividendos em primeiro lugar, e não benefícios para a comunidade.

Tudo isto é realizado à luz de um axioma que o PNRR tem o cuidado de explicitar: a promoção da concorrência e da eficiência “pode também contribuir para uma maior justiça social”. Um axioma de matriz neo-liberal clara, pois indica a vontade de reduzir a inclusão social à inclusão no mercado: a vontade de conceber a protecção do cidadão como a protecção do consumidor. Quanto mais não seja porque a reforma fiscal, à qual até o PNRR dedica apenas vagas alusões, é uma das condições implícitas a que a assistência financeira prestada pela Europa está sujeita (como se pode ver nas declarações do Primeiro-Ministro). E isto significa uma redução da carga fiscal, que é considerada uma condição para atrair investidores interessados em fazer negócios, e com ela uma menor capacidade de gastar com o bem-estar.

Além disso, a redução do espaço assegurado à política e à democracia, e o alargamento simultâneo dos espaços reservados à economia e ao mercado, é o objectivo final e o fio condutor das reformas que o PNRR indica como contrapartidas para a assistência financeira. Mostrando-se assim, em toda a sua essência, como um instrumento  que preside no Consenso de Bruxelas.

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NOTAS

[1] Cfr. A Carta de Intenções dirigida ao Fundo Monetário Internacional, in Boletim Trimestral – Banco de Portugal, 1983, 3, p. 5 ss. e a Carta de Intenções dirigida ao Fundo Monetário Internacional, ivi, 1984, 3, p. 5 ss.

[2] Ad es. A.B. Nunes, The International Monetary Fund’s Standby Arrangements with Portugal. An Ex-Ante Application Of The Washington Consensus, Gabinete de História Económica e Social – Documentos de Trabalho, 44, 2011.

[3] https://www.imf.org/en/Countries.

[4] Cfr. A. Somma, Un supermercato non è un’isola. Contro l’apologia del sovranazionalismo, em La Fionda, 2021, p. 199 ss.

[5] Regulamento 2021/241/Ue de 12 Fevereiro 2021.

[6] Este número é extraído da documentação preparada pela Comissão: cfr. Commission staff working document Identifying Europe’s needs de 27 Maio 2020, Swd/2020/98 fin., pp. 43 e 51.

[7] Sobretudo F. Salmoni, Recovery fund, condizionalità e debito pubblico. La grande illusione, Padova, 2021.

[8] https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_0.pdf.

[9] S. Cesaratto, Next degeneration Eu (4 Fevereiro 2021), http://www.economiaepolitica.it/politiche-economiche/europa-e-mondo/next-degeneration-eu.

[10] Vale a pena reler a carta, cujo texto pode ser encontrado, por exemplo, aqui: http://www.corriere.it/economia/11_agosto_08/lettera-trichet_238bf868-c17e-11e0-9d6c-129de315fa51.shtml

[11] Todos os relatórios de Doing business são de livre acesso na web: http://www.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business-2020.

[12] Cfr. as Comunicazioni del sottosegretario per la giustizia Andrea Zoppini, sull’istituzione presso il Ministero della giustizia di un tavolo di consultazione permanente nell’ambito del programma: “Doing business: profili regolatori” a Commissione giustizia del Senato (17 Abril 2012), http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/282215.pdf.

[13] Ad es. M. Draghi, Il Nord Est: crisi, ristrutturazione, sviluppo (1 Janeiro 2010), http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-governatore/integov2010/draghi_180610.pdf.

[14] S. Djankov, R. La Porta, F. Lopez de Silanes e A. Shleifer, The Regulation of Entry, in 117 The Quarterly Journal of Economics, 2002, p. 1 ss.

[15] Cfr. G. Moini, New Public Management e neoliberismo. Un intreccio storico, in Economia & Lavoro, 2017, p. 71 ss.

 


O autor: Alessandro Somma (1967 – ), antigo investigador do Instituto Max Planck para a História do Direito Europeu (Frankfurt am Main), é professor titular de direito comparado na Universidade de Roma La Sapienza, após ter leccionado nas Universidades de Génova e Ferrara.

É bolseiro da fundação Alexander-von-Humboldt, professor visitante da Universidade San Marcos de Lima, membro da Académie Internationale de Droit Comparé e do Conselho de Administração da Associação Italiana de Direito Comparado. É jornalista publicitário e colaborador da Micromega online e dos jornais locais do Grupo Gedi (antigo Espresso).

Entre as suas publicações: I juristi e l’Asse culturale Roma-Berlin. Economia e politica no espírito fascista e nazionalesocialista V. Klostermann 2005); Economia di razza. Dal fascismo alla cittadinanza europea (Ombre corte 2009); La dictatura dello spread. Alemanha, Europa e crise da dívida (DeriveApprodi 2014); O outro lado da Alemanha. Democracia de esquerda e económica nas malhas do neoliberalismo (DeriveApprodi, 2015); Europa a duas velocidades. Postpolítica da União Europeia (Imprimatur 2017); Soberanos. Estado, pessoas e conflito social (DeriveApprodi 2018); Introdução ao direito comparado (Laterza 2014 e Giappichelli 2019). Uma selecção de publicações de livre acesso pode ser encontrada aqui: https://uniroma.academia.edu/AlessandroSomma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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