“A good many people believe Marriner Eccles is the only thing standing between the United States and disaster.” – TIME Magazine, 1936 |
Nota de editor:
Iniciámos no passado dia 1 de Fevereiro uma longa série – de mais de 50 textos – cuja última parte está ainda em preparação. O texto que publicamos hoje ”Controlando as grandes flutuações na economia” de Marriner Eccles, integra a 4ª parte da série – “4. Sobre a crise de 1937-1938, dita de Roosevelt”, composta por 8 textos..
Esta série é, desde logo, o resultado do labor incansável e da mais elevada competência do seu autor, Júlio Marques Mota, e, como o próprio refere, é um trabalho que leva mais de um ano em preparação e “não foi um trabalho fácil porque, partindo do zero quase absoluto, tivemos de andar a deambular de texto em texto, aceitando uns, rejeitando outros, de referência bibliográfica em referência bibliográfica, cruzando textos e referências bibliográficas”.
É com grande satisfação e orgulho que publicamos na língua portuguesa estes textos em torno das ideias e ações de Marriner Eccles, o mais brilhante de todos os Presidentes do Conselho de Governadores do FED nas palavras de Michael Pettis (e que fazemos nossas). Como diz Júlio Mota, “Marriner Eccles é um dos maiores símbolos intelectuais da oposição fundamentada feita contra os teóricos criadores de catástrofes e os seus vassalos” e cujas ideias e ação, segundo a Time referia em 1936, “protegeram a América do abismo. Trata-se de ideias que na primeira metade do século XX ajudaram a fazer da América um grande país, e que vão contra as ideias destes falcões monetaristas (…) que querem fazer da Europa um insignificante continente”. E como conclui Júlio Mota os “… tempos de ontem, afinal, não diferem muito dos tempos de hoje, a lembrar a frase de Peter Kenen: o mundo mudou muito, mas os problemas são os mesmos. Os problemas são os mesmos e os políticos, pelo que se vê, são também os mesmos. É exatamente isto que confere uma extrema atualidade aos textos que iremos apresentar em torno da obra de Marriner Eccles.”
Dada a extensão do texto, apresentá-lo-emos em duas partes. Hoje publicamos a 2ª parte.
4. Sobre a crise de 1937-1938, dita de Roosevelt
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
15 m de leitura
4.7. Controlando as grandes flutuações na economia (2ª parte)
Por Marriner Eccles
em Abril de 1937
Publicado por 
, St. Louis Federal Reserve (ver aqui)
“Cópia do artigo preparado por Marriner S. Eccles, presidente do conselho de Governadores do sistema da Reserva Federal, para o número de Abril de 1937 do magazine Fortune”
Uma exposição sobre os vários problemas económicos importantes envolvidos e sobre os progressos no sentido das suas soluções em termos de políticas governamentais que se relacionam com o funcionamento do sistema económico.
(2ª parte-conclusão)
Tipos de ação sugeridos
Estou convencido de que a solução do problema de garantir uma maior estabilidade económica não pode ser resolvida por um qualquer instrumento específico e único. Penso que o problema é tão amplo e tem tantas ramificações, e a eficácia de qualquer instrumento ou de linha de ação é tão limitada, que devemos contar com a utilização coordenada de uma variedade de instrumentos, entre os quais são fundamentais as nossas políticas monetária, orçamental, cambial, laboral e de preços.
1. Política Monetária. Tendo em conta a gravidade da deflação precedente, as autoridades monetárias primeiro praticaram uma política ativa de dinheiro fácil ao comprar um grande volume de obrigações do governo dos EUA, permitindo mais tarde que o ouro recebido aumente os depósitos e as reservas excedentárias dos bancos membros, o que por sua vez lhes permitiu absorver quantidades substanciais de títulos do governo e, no processo, criar mais depósitos novos. O volume de depósitos à ordem e de numerário fora dos bancos aumentou cerca de 12 mil milhões, ou seja 60% em relação ao valor de 30 de junho de 1933. Com a taxa de rotação igual à de 1929 o atual volume de moeda é suficiente para apoiar o rendimento nacional em mais de 90 mil milhões aos níveis de preços atuais. Depois, como o movimento de recuperação parecia precisar de pouco mais apoio e de ter sido alcançado um volume de moeda adequado para satisfazer as necessidades de uma recuperação completa, foram estabelecidos limites à taxa de expansão da moeda. Isto assumiu a forma de dois aumentos sucessivos das reservas necessárias, com efeito em Agosto de 1936, e Março a Maio de 1937, que, absorvendo cerca de $3 mil milhões das reservas excedentárias dos bancos membros, removeu uma grande parte da base de expansão adicional. É provável que a maioria dos 500 milhões remanescentes de reservas em excesso sejam absorvidos num outro dia no decurso do ano. Normalmente, os bancos têm uma quantidade insignificante de reservas excedentárias. Quando regressarmos a esta situação normal, as medidas de controlo de crédito serão mais rapidamente sentidas e provavelmente mais eficazes.
As autoridades da Reserva Federal, com a cooperação do Secretário do Tesouro, têm poderes para controlar e limitar a expansão das reservas, empréstimos e investimentos bancários, e moeda escritural ou de depósito. Ao abrigo da Lei da Bolsa de Valores de 1934, o Conselho de Governadores do Sistema da Reserva Federal também tem novos poderes para prescrever requisitos de margem “com o objetivo de impedir a utilização excessiva de crédito para a compra de títulos ou para efeitos de arbitragens de juros, (carrying of securities)”. Este é um importante instrumento de controlo para evitar uma especulação de ações com base na extensão do crédito bancário. (Em 1929, recorde-se, o crédito concedido no mercado pelos bancos aos corretores e a outros especuladores era de cerca de 9 mil milhões em comparação com menos de 1 milhar de milhões atualmente). O significado disto, como eu o vejo, reside no limite superior que se impõe sobre a possível extensão dos negócios e dos aumentos de preços. Tanto quanto sei, nunca houve um período de inflação prolongado que não tenha sido acompanhado e alimentado por uma expansão dos meios de pagamento. O Controlo Monetário é assim um instrumento indispensável para controlar e impedir as grandes flutuações da atividade económica. Este instrumento específico, no entanto, tem limitações. Embora os limites superior e inferior da atividade empresarial e dos movimentos de preços possam ser estabelecidos por um controlo monetário efetivo, a distância entre estes limites parece ser suficientemente grande para permitir flutuações de tal magnitude que nos mantém longe do nosso objetivo de prosperidade estável. Por conseguinte, considero importante que o controlo monetário seja complementado por outros métodos e medidas.
2. Política Orçamental. A política orçamental pode ser orientada não só para moderar e compensar um declínio na atividade empresarial em geral, mas também para moderar a taxa de expansão. Tal como um excesso das despesas federais sobre a coleta de impostos tende a aumentar os rendimentos, permite aos bancos fazer investimentos, e, na medida em que conduz à criação de novos depósitos, produz novo poder de compra e, pelo contrário, um excesso de cobrança de impostos sobre as despesas tendem a conter o crescimento das despesas e a neutralizar a expansão do crédito bancário privado. Assim, a aceitação da política orçamental compensatória implica a vontade de contrariar o comportamento empresarial privado, não só em baixa, mas também em alta.
Tenho defendido massivas despesas governamentais durante a depressão e defendo também o reembolso da dívida, agora que a recuperação está definitivamente em curso. Ambas as atitudes fazem parte integrante do mesmo princípio de ação compensatória. A mudança na situação em que se situa o quadro empresarial exige também uma mudança adequada na política utilizada. Mas ambas as políticas são concebidas para atingir o mesmo fim, o fim da moderação e da compensação dos efeitos das flutuações no volume das empresas privadas.
Eu nunca acreditei e não acredito agora que o orçamento deve ser equilibrado e a dívida reformada à custa daqueles que estão desempregados e sempre em necessidade mas que quando um volume adequado de dinheiro tiver sido criado e o setor privado estiver em rápida expansão, como atualmente, então deve ser conseguido um equilíbrio orçamental através do aumento da tributação se as receitas da tributação sobre o rendimento existente, incluindo os impostos de segurança social, e da liquidação dos ativos detidos pelo governo, se revelem insuficientes para produzir o equilíbrio e permitir a redução da dívida pública à medida que se expande a dívida privada.
Outra razão para uma redução da dívida pública em tempos prósperos é a de tornar as condições mais favoráveis para o seu aumento em tempos difíceis. Por razões orçamentais, é desejável que a dívida federal seja reduzida ao ponto mais baixo possível, para que não haja hesitações em aumentá-la quando a necessidade surgir. À medida que a melhoria da situação económica continua a verificar-se deve-se, portanto, tomar as disposições necessárias para a redução da dívida pública.
Tendo em conta o provável recurso ao aumento das despesas governamentais quando surgir novamente a necessidade, parece imperativo que se faça um estudo cuidadoso da nossa experiência recente. Acumulámos uma boa experiência sobre a relativa flexibilidade e eficácia de vários tipos de projetos e esta experiência deverá revelar-se de valor inestimável para nos ajudar a preparar para o futuro. A viabilidade de manter um inventário perpétuo de projetos desejáveis poderá ser investigada. Alguns progressos já estão a ser feitos nesta linha. Como forma de manter o poder de compra, pareceria desejável investigar a viabilidade de ligar um programa flexível de obras públicas ao programa de seguro-desemprego. Embora o assunto seja complexo e muitas dificuldades teriam de ser ultrapassadas, a importância de coordenar as várias atividades de compensação do governo parece justificar uma séria consideração desta proposta. Seria uma pena se a próxima crise nos apanhasse tão despreparados como na última depressão e se tivéssemos de sofrer os atrasos e os erros decorrentes de um improvisado programa de obras públicas e de apoio ao emprego.
3. Política cambial. Uma séria ameaça para assegurar e manter uma maior medida de estabilidade empresarial internamente é a possível emergência de desenvolvimentos adversos no estrangeiro. Uma lição que aprendemos nos últimos anos é que, numa altura em que o mundo está tão desequilibrado como está hoje, não nos devemos permitir ser amarrados a um rígido e automático sistema padrão-ouro que nos torna indefesos contra o impacto de forças vindas do estrangeiro. Numa altura em que os rendimentos, os preços, as taxas de câmbio, ou a confiança no estrangeiro estão a diminuir rapidamente, o aumento do preço do ouro em termos de dólares ou outra ação sobre o valor cambial do dólar iria aliviar a situação.
Pelo contrário, a descida do preço do ouro, ou uma queda relativa face a outras moedas pode oferecer um possível meio de controlo da expansão excessiva internamente. Em todo o caso, parece desejável que mantenhamos uma grande medida de discrição executiva no exercício dos poderes através dos quais podemos afetar o valor do dólar em relação a outras moedas.
Um fator que a este respeito provavelmente foi útil nos anos 1934-35 pode, se este continuar a funcionar, resultar em dificuldades no futuro. Refiro-me à entrada de ouro na conta de capital estrangeiro. Embora, devido à cooperação do Tesouro, esse influxo de ouro já não possa resultar num aumento das reservas dos bancos membros do sistema, uma vez que o governo contraia empréstimos junto dos bancos para comprar o ouro, que levaria a uma correspondente expansão desnecessária e indesejável dos depósitos. Além disso, o aumento dos saldos estrangeiros, quer através da valorização das reservas existentes, quer de futuros influxos, constitui uma ameaça potencial para a estabilidade dos nossos mercados de títulos, uma vez que os estrangeiros, como os americanos, compram em alta e vendem em baixa. Eles intensificam uma alta especulativa das cotações e acentuam uma rápida queda. Também se deve considerar que a existência de grandes participações estrangeiras nos nossos mercados constitui uma ameaça ao nosso estatuto de neutralidade e à nossa estabilidade nacional em caso de guerra no estrangeiro. Um dos problemas mais difíceis no financiamento de uma guerra, o de assegurar o poder de compra no estrangeiro, seria resolvido pelos governos estrangeiros em questão, confiscando os bens dos seus nacionais nos nossos mercados, como já o fizeram anteriormente. O processo de converter esta propriedade em dinheiro e de a gastar iria perturbar tanto os nossos mercados de mercadorias como os mercados financeiros de títulos e daria origem ao aparecimento de grupos que se opõem a uma política de estrita neutralidade.
Tendo em conta as perspetivas de uma recuperação continuada no nosso país e as contínuas incertezas políticas no estrangeiro, as futuras entradas de capital estrangeiro podem muito bem assumir valores substanciais. Uma vez que tais entradas complicam o problema de alcançar e manter uma estabilidade próspera, elas constituem uma fonte de embaraço para muitos países dos quais o capital está a fluir, e que, nas atuais circunstâncias, isso nada tem a ver com o comércio externo ou com a divisão internacional do trabalho, parece então haver argumentos claros para a adoção de medidas destinadas a dissuadir o crescimento das participações de capital estrangeiro nos nossos mercados.
4. Evolução do trabalho. É importante que a parte do rendimento nacional destinado ao trabalho deve ser aumentado, quer através da diminuição dos preços ou do aumento dos salários, tão rapidamente quanto os ganhos das empresas e da indústria o permitam, sem que com isso as empresas aumentem os preços dos seus produtos. É também óbvio que as paragens de produção, caso se generalizem e ocorram em indústrias chave, interfeririam com um movimento ascendente e ordenado da produção. Assim, obstáculos adicionais podem ser colocados no caminho do movimento de mercadorias através dos estrangulamentos existentes, criando um incentivo ao aumento de preços e ao crescimento especulativa das existências em armazém.
Os problemas das horas de trabalho devem ser cuidadosamente estudados. A redução de horas com o objetivo de proporcionar uma quantidade razoável de lazer tem sido sempre vantajosa, tanto social como economicamente. A redução de horas para fins de partilha do volume de trabalho existente, porém, levanta muitos problemas intrincados de custos relativos, de escassez crescente de linhas de algumas linhas de produção, de perdas na produção total e, portanto, no rendimento nacional. Existe o perigo de que possam ter efeitos negativos levando a que se partilhe a pobreza em vez de se partilhar a riqueza.
A oferta de trabalho não é uma quantidade fixa, depende também do que as pessoas procuram de bens e serviços. Os desejos humanos são inesgotáveis, e temos certamente desejos suficientes, mesmo de um tipo razoável e moderado, para manter todos os nossos trabalhadores plenamente empregados durante tantas horas como o nosso atual estado de desenvolvimento económico e social considera ser um dia inteiro de trabalho. Se for fornecido poder de compra suficiente, haverá uma procura suficiente para empregar todos os trabalhadores disponíveis. Existem excelentes perspetivas de que o aumento dos pagamentos da indústria, particularmente nas indústrias de bens duradouros, forneça este poder de compra.
Poder-se-ia pensar na conveniência de fornecer formação técnica em campos em que uma escassez de competências se torna numa grave ameaça. Isto não promoveria apenas o objetivo de um movimento ordenado e ascendente na produção, mas também resultaria num aumento do emprego total.
Outro meio muito eficaz de diminuir a escassez de mão-de-obra qualificada seria o governo federal e outros organismos públicos adiarem o tipo de trabalho que requer essa mão-de-obra quando se verifica essa escassez de mão-de-obra especializada. Um tal comportamento teria também a vantagem de criar uma reserva de obras destinadas a esses trabalhadores qualificados quando as empresas privadas se recusam a utilizá-los.
5. O Movimento de Preços. Já chamei a atenção para o perigo que a possível escassez em certos tipos de instalações fabris e mão-de-obra qualificada pode resultar em indesejáveis aumentos de preços, duplicação de encomendas, e compra especulativa para constituir reservas de existências. Seria obviamente muito difícil lidar com uma tal situação através da utilização de instrumentos monetários. Tais instrumentos são, na sua maioria, não seletivos. Em qualquer caso, como salientei, a eficácia do controlo monetário consiste mais em estabelecer um limite superior para a expansão do que outra coisa. O nosso problema aqui e agora é a emergência de desenvolvimentos prejudiciais em linhas particulares antes de haver qualquer necessidade geral de impor um limite superior global. Do mesmo modo, uma política orçamental compensatória é um instrumento abrangente e global que não é capaz de lidar com casos particulares deste tipo e que carece da necessária flexibilidade para lidar com oscilações de curto prazo num grande movimento cíclico. No entanto, tanto as políticas monetárias como orçamentais, e particularmente esta última, podem ser utilizadas no sentido de conter o movimento geral ascendente, de modo a dar mais tempo para que as carências sejam satisfeitas em vários campos em que ocorrem.
No caso de aumentos excessivos de preços em determinados produtos em domínios importantes, algo de natureza direta poderá ser feito através de legislação anti-trust eficaz e da redução de tarifas ao abrigo dos poderes tarifários flexíveis.
Reformas
Indiquei algumas das coisas que podem ser feitas ou que devem ser estudadas, com vista a moderar as flutuações. Em conclusão, gostaria de referir brevemente o problema a longo prazo de proporcionar um contexto mais favorável contra o qual os controlos compensatórios possam funcionar.
Dos muitos fatores institucionais que contribuíram para a intensidade da depressão, alguns podem ser destacados como temas de discussão. Todos estaremos de acordo que o nosso sistema bancário provou ser um dos elos mais fracos da nossa economia. Quase 8.000 bancos faliram. O total de depósitos diminuiu em $14,5 mil milhões e os depósitos sujeitos a controlo em $7,5 mil milhões. Na legislação bancária de 1933 e 1935, muito foi feito para evitar a repetição deste vergonhoso registo. Foi conferida maior responsabilidade e autoridade para a determinação das políticas monetárias nacionais a um único organismo público; foi proporcionada maior facilidade de acesso às facilidades de empréstimo dos bancos da Reserva Federal; e foi instituído o Seguro de Depósitos até $5000. Contudo, tendo em conta a multiplicidade dos sistemas bancários e de guarda e de inspeção, a inadequação, e em muitos lugares, a total ausência de facilidades bancárias em muitas regiões, não se pode dizer que todos os defeitos do nosso sistema tenham sido erradicados. Uma grande tarefa de reformas bancárias ainda está por fazer.
Outro ponto perigoso no nosso sistema provou ser a especulação sobre títulos financeiros. A legislação dos últimos anos deveria fazer muito para corrigir os abusos do passado, fazer com que o mercado seja mais ordenado e diminuir grandemente o perigo de uma liquidação forçada generalizada no futuro. Do mesmo modo, estamos agora em melhor posição para minimizar o efeito na economia interna de desenvolvimentos adversos com origem no estrangeiro do que estávamos em l929-33.
Há um fator que é muito menos óbvio e que, no entanto, creio que é de suma importância para explicar a gravidade das flutuações da atividade económica. As grandes flutuações no rendimento nacional parecem estar associadas às grandes flutuações na despesa em bens duradouros. Uma vez que estes bens são duráveis, as despesas com eles podem ser deferidas no tempo. Quando a despensa está vazia esta deve ser reabastecida imediatamente, mas se a cozinha está apenas a precisar de alguma remodelação esta pode sempre esperar por mais um ano para ser feita. Num ano de dificuldades financeiras, os caminhos-de-ferro podem decidir não comprar locomotivas, embora não possam decidir operar com as suas locomotivas sem combustível. Assim, a produção de bens duradouros pode sofrer enormes flutuações.
Este facto torna-se tanto mais significativo à medida que uma comunidade se torna mais rica, poupa e investe mais do seu rendimento atual, uma vez que a grande maioria dos investimentos é, em última análise, associado com a criação de bens duradouros; novas fábricas para produzir novos produtos, fábricas mais eficientes para produzir produtos antigos, melhores casas, melhores métodos de transporte e de comunicações.
Desde que existam oportunidades de investimento rentável em bens duradouros, nos quais os investidores podem gastar tanto ou um pouco mais do que os aforradores da comunidade, a circulação monetária não é interrompida por este processo. O empresário que acresce a sua capacidade produtiva reformulando ou ampliando a sua unidade fabril volta a colocar no fluxo dos rendimentos da comunidade tanto quanto os aforradores retiram dela. No entanto, à medida que a comunidade enriquece e os seus rendimentos aumentam, torna-se cada vez mais fácil para ela poupar. Isto não acontece só porque há pessoas relativamente mais abastadas que poupam uma proporção muito grande dos seus rendimentos, mas também porque o cidadão de rendimento médio descobre que o seu rendimento está a crescer e que a sua margem de poupança pode ser aumentada. Isto pode então tornar-se um problema dependendo se os homens de negócios podem encontrar oportunidades suficientes de investimento rentável para absorver este volume de poupança e de repor depois na comunidade como rendimento este volume crescente de poupança. Se não conseguirem encontrar tais oportunidades, surge um perigo para a prosperidade, uma vez que o dinheiro poupado pode ser mantido ocioso ou acumulado; ou pode fluir para canais especulativos prejudiciais, aplicado sobre valores existentes e interrompendo assim o fluxo do rendimento da comunidade e pondo em perigo a estabilidade do emprego, que depende desse mesmo fluxo de rendimentos.
No caso de uma tal situação de excesso de poupança relativamente às necessidades determinadas pelas oportunidades de investimento, este excesso pode ser neutralizado por duas linhas de ataque. Por um lado, podemos procurar assegurar que se consuma mais do rendimento atual e se poupe menos e, por outro lado, podemos procurar tornar as condições mais favoráveis ao investimento O instrumento mais promissor disponível para assegurar que uma grande proporção do rendimento seja gasto no consumo é a tributação. Ao prever que as despesas do governo sejam financiadas em grande parte pelos impostos sobre os grupos de rendimentos mais elevados e intermédios, diminuímos a poupança total da comunidade e, por conseguinte, diminuímos o montante total que procura investimento e ameaça manter-se, obstruindo assim os fluxos monetários [e correndo risco de desestabilizar a economia]. O imposto recentemente decretado sobre os lucros não distribuídos das empresas pode aumentar a procura dos produtos finais da indústria. Por outro lado, a atual escala de impostos e benefícios relacionados com o programa de segurança para a velhice, pode provavelmente resultar numa diminuição substancial do poder de compra dos consumidores durante vários anos.
Passando agora ao outro aspeto do problema, o de fornecer condições favoráveis ao investimento, as autoridades monetárias podem ajudar mantendo taxas de juro relativamente baixas. Terei em mente que estou aqui a discutir um problema de longo prazo. Olhando para o futuro durante alguns anos, não vejo razão para esperar que, em média, as taxas de juro de longo prazo aumentem materialmente acima dos níveis atuais.
Conclusão
Este é, em termos de um breve esboço, o programa positivo que eu tomaria para enfrentar o problema cíclico nos próximos anos e para proporcionar um mais favorável contexto para a obtenção de uma maior estabilidade a longo prazo. Embora vários aspetos do programa possam ser questionados, não pode haver dúvidas quanto à gravidade do problema e à necessidade de um programa. O facto de estarmos no meio de uma recuperação não significa, enquanto tal, que tenhamos resolvido o problema da estabilidade económica.
O problema de hoje é tão grave e urgente como nunca o foi. Tão grave é que só pode ser resolvido com conhecimento, determinação e coragem. É minha esperança que as comunidades empresarial e bancária, que tanto têm em jogo, assumam um papel de liderança na conceção e apoio a medidas para a sua solução.
O Presidente, no seu discurso de tomada de posse recentemente realçou a gravidade do problema. Recusemo-nos, segundo as suas próprias palavras, “a deixar os problemas do nosso bem-estar comum a ser resolvido pelos ventos do acaso e pelos furacões da catástrofe.” Não admitamos “que não conseguimos encontrar uma forma de dominar as epidemias económicas tal como, após séculos de sofrimento fatalista, encontrámos uma forma de dominar as epidemias de doença”.