“A good many people believe Marriner Eccles is the only thing standing between the United States and disaster.” – TIME Magazine, 1936 |
Nota de editor:
Iniciámos no passado dia 1 de Fevereiro uma longa série – de mais de 50 textos – cuja última parte está ainda em preparação. A publicação de hoje “O que poderíamos ter aprendido com o New Deal ao enfrentar a recente recessão global” de Jan A. Kregel, é o segundo o texto da 6ª parte da série – “6. De uma crise a outra, da crise dos anos 30 à crise dos anos de 2010-2020“, parte que é composta por 11 textos.
Esta série é, desde logo, o resultado do labor incansável e da mais elevada competência do seu autor, Júlio Marques Mota, e, como o próprio refere, é um trabalho que leva mais de um ano em preparação e “não foi um trabalho fácil porque, partindo do zero quase absoluto, tivemos de andar a deambular de texto em texto, aceitando uns, rejeitando outros, de referência bibliográfica em referência bibliográfica, cruzando textos e referências bibliográficas”.
É com grande satisfação e orgulho que publicamos na língua portuguesa estes textos em torno das ideias e ações de Marriner Eccles, o mais brilhante de todos os Presidentes do Conselho de Governadores do FED nas palavras de Michael Pettis (e que fazemos nossas). Como diz Júlio Mota, “Marriner Eccles é um dos maiores símbolos intelectuais da oposição fundamentada feita contra os teóricos criadores de catástrofes e os seus vassalos” e cujas ideias e ação, segundo a Time referia em 1936, “protegeram a América do abismo. Trata-se de ideias que na primeira metade do século XX ajudaram a fazer da América um grande país, e que vão contra as ideias destes falcões monetaristas (…) que querem fazer da Europa um insignificante continente”. E como conclui Júlio Mota os “… tempos de ontem, afinal, não diferem muito dos tempos de hoje, a lembrar a frase de Peter Kenen: o mundo mudou muito, mas os problemas são os mesmos. Os problemas são os mesmos e os políticos, pelo que se vê, são também os mesmos. É exatamente isto que confere uma extrema atualidade aos textos que iremos apresentar em torno da obra de Marriner Eccles.”
Dada a sua extensão a apresentação do texto será feita em 2 partes. Hoje publicamos a 1ª parte.
6. De uma crise a outra, da crise dos anos 30 à crise dos anos de 2010-2020
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
25 m de leitura
6.2. O que poderíamos ter aprendido com o New Deal ao enfrentar a recente recessão global (1ª parte)
Por Jan A. Kregel
Publicado por 
Public Policy Brief, nº 141, 2016 (What we could have learned from the New Deal in confronting the recent global recession; original aqui)
Prefácio
Na medida em que os decisores políticos tenham aprendido alguma lição com a Grande Depressão e as respostas políticas da década de 1930, as lições parecem ter sido as lições erradas. Neste documento de política pública, o Diretor de Investigação Jan Kregel explica porque é que ainda há muito a aprender com o New Deal. Ele ilumina um dos principais objetivos do New Deal – debelar o medo e a incerteza do desemprego em massa – e o processo pragmático e experimental através do qual o instrumento para alcançar este objetivo – a despesa governamental dirigida – foi o meio utilizado.
Na procura de um padrão da década de 1930, Kregel sugere que foi dada demasiada atenção às medidas implementadas para apoiar o sistema bancário, e que as abordagens subjacentes às medidas de política financeira de emergência do período recente e as da década de 1930 foram na realidade bastante semelhantes. A divergência mais significativa entre a década de 1930 e a resposta política pós-2008, argumenta Kregel, pode ser descoberta comparando as ações que foram tomadas (ou não tomadas, conforme o caso) para abordar o sector real da economia na sequência da resolução das respetivas crises financeiras.
No contexto de delinear a evolução do New Deal, Kregel concentra-se num obstáculo crítico que teve de ser ultrapassado para o seu eventual sucesso: o fetichismo dos orçamentos equilibrados. Ele observa que as políticas de obras públicas do New Deal e a provisão directa de emprego remunerado, em vez de serem informadas por uma teoria keynesiana formal de estabilização macroeconómica, foram concebidas para apoiar o moral, proporcionar alívio ao sofrimento e incerteza do desemprego, e servir de baluarte contra alternativas mais intervencionistas. Mas a tentativa de assegurar estes objetivos – para fazer face à profunda incerteza no domínio do sector real da economia – esbarrava com um compromisso ortodoxo de controlar o que era considerado como défices orçamentais excessivos; um compromisso, salienta Kregel, que fazia igualmente parte do New Deal inicial. A resolução deste conflito interno, na sua opinião, fornece a lição essencial, largamente ignorada, da década de 1930.
O contraste com o período de crise mais recente e as suas consequências é que tal conflito não surgiu, nos Estados Unidos ou na Europa, uma vez que a redução do desemprego e da pobreza nunca foi adotada como um objetivo político direto. Em vez disso, observa Kregel, salvar o sistema financeiro parece ter sido considerado necessário e suficiente para a recuperação da economia real. Na zona euro, o compromisso com a austeridade e as suas terríveis consequências estão bem à mostra desde então. Mas mesmo nos Estados Unidos, após uma breve mas inadequada medida de estímulo orçamental federal ter sido aprovada em 2009 – praticamente anulada pela austeridade a nível estadual e local – o governo assumiu uma postura política orçamentalmente conservadora, com um grau de consolidação orçamental sem precedentes entre as recuperações económicas dos EUA do pós-guerra.
A administração Roosevelt experimentou o seu próprio regresso ao conservadorismo orçamental e políticas orçamentais equilibradas em 1937, e como Kregel relata, o próprio Roosevelt tinha tendência para comparar o orçamento federal com um orçamento familiar limitado. Mas a diferença, sublinha Kregel, é que esta viragem para a austeridade foi reconhecida como um erro e acabou por ser abandonada. O conservadorismo orçamental passou a ser considerado incompatível com a recuperação do sector real da economia, e os decisores do New Deal começaram a tentar persuadir o Congresso e o público da necessidade de um papel expansivo para a política orçamental.
Na sequência da crise de 2008, não só as forças do conservadorismo orçamental prevaleceram, como a batalha, tal como Kregel a descreve, nunca foi travada. É uma luta que ainda precisamos de vencer para começarmos a enfrentar de forma significativa a depressão na periferia da zona euro e a “estagnação secular” noutros locais. Quer a próxima grande crise esteja no horizonte ou mais longe, a questão de como ela será tratada deve deixar-nos profundamente preocupados. Podemos esperar que os decisores políticos olhem para o New Deal, e para as lições aqui destacadas, para se encontrar a saída.
Dimitri B. Papadimitriou, Presidente do Levy Economics Institute
Março de 2016
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Introdução
Tornou-se comum a referência às políticas introduzidas após a Grande Depressão da década de 1930 como modelo para o que deveria ter sido feito após a recente crise financeira. Afinal, a série de decisões regulamentares e políticas tomadas na altura nas áreas bancária e financeira lançaram as bases para um período de 20 anos de expansão pós-guerra com preços estáveis e mercados financeiros estáveis, enquanto desde a recente crise o mercado financeiro permaneceu altamente volátil, com recuperação da atividade real extremamente lenta e débil. No entanto, esta visão das lições da década de 1930 concentra-se excessivamente no êxito da reforma e da regulamentação do sistema financeiro e tende a negligenciar a mais importante lição a ser aprendida com a experiência do New Deal.
Roosevelt enfrentou o mesmo enigma que está presente no atual elaboração de políticas. Ele defendeu a ação direta do governo para aliviar a pobreza e o sofrimento causados pela Depressão, ao mesmo tempo que aceita o conservadorismo orçamental como dogma económico. O verdadeiro sucesso do New Deal foi o reconhecimento de que se se quisesse alcançar o alívio da pobreza e do sofrimento, o conservadorismo orçamental teria de ser abandonado. Hoje em dia, enquanto milhões na Europa são lançados no desemprego, pobreza e desespero pela estrita aderência à austeridade orçamental, a experiência do New Deal fornece um laboratório exemplar de como escapar a este impasse. O que se segue diferirá assim das múltiplas dissecções anteriores do New Deal, bem como das recentes tentativas de o relacionar com a crise atual (ver, por exemplo, Desai 2011 ou Shugart 2011). Os aspetos do New Deal que eu gostaria de destacar são o processo mediante o qual Roosevelt conseguiu que o público se “unisse a favor da determinação de amplos objetivos de civilização”, com os quais ele queria dizer que apoiava o bem-estar dos desempregados em vez de apoiar o sistema financeiro (Roosevelt 1932, 12).
Como Frances Perkins observou, “quando Franklin Roosevelt e a sua administração começaram o seu trabalho em Washington em Março de 1933, o New Deal não era um plano com forma e conteúdo. Era uma frase feliz… Fez as pessoas sentirem-se melhor… “New Deal” significava que ao homem esquecido, ao homenzinho, àquele homem que ninguém sabia muito sobre ele, iam ser dadas melhores cartas para jogar”. (Perkins 1946, 166). Uma vez que os objetivos foram aceites, o problema era encontrar os métodos para os alcançar. Roosevelt compreendeu que, segundo as suas palavras,
o país precisa e, a menos que eu esteja confundido sobre o seu temperamento, o país exige uma experimentação ousada e persistente. É do senso comum pegar num método e experimentá-lo: Se falhar, admiti-lo francamente e tentar outro. Mas acima de tudo, tente alguma coisa. Os milhões que estão em situação de carência não vão aguentar silenciosamente para sempre, enquanto as coisas para satisfazer as suas necessidades estão a um fácil alcance. Precisamos de entusiasmo, imaginação e a capacidade de enfrentar factos, mesmo desagradáveis, corajosamente. Precisamos de corrigir por meios drásticos, se necessário, as falhas no nosso sistema económico com as quais sofremos agora. (Roosevelt 1932, 12)
Foi esta abordagem pragmática que acabou por levá-lo a abandonar os preceitos de uma política orçamental conservadora, independentemente da Teoria Geral de Keynes, e finalmente ao reconhecimento de que a política orçamental do governo poderia ser utilizada para alcançar os principais objetivos do New Deal de proporcionar apoio às populações e alívio e emprego. Este é o caminho que não foi seguido na recente crise e no seu rescaldo. Em vez disso, o objetivo primordial era salvar os bancos através do apoio da Reserva Federal e do governo, sem desvios das políticas orçamentalmente conservadoras. Desde o Fundo Monetário Internacional à Comunidade Europeia, até ao Congresso dos EUA, a austeridade continua a ser a recomendação política, apesar das provas claras de que não é o remédio para as “falhas no nosso sistema económico com as quais sofremos agora”.
Duas respostas à crise
O colapso dos sistemas bancário e financeiro em ambas as crises e as medidas tomadas para as ultrapassar tendem a dominar a nossa atenção. Mas esta semelhança é enganosa e leva a uma ênfase no mau comportamento do sistema financeiro como a causa próxima do colapso da atividade económica – e para crença de que, ao estabilizar o sistema financeiro, o resto da economia acabaria por voltar ao normal.
O feriado bancário de Março de 1933 que inaugurou a nova eleita administração Roosevelt deu-se mais de três anos depois de Setembro de 1929 dia em que caiu a bolsa e a que se seguiu um período de política com medidas fúteis com a intenção de contrariar a crescente maré de desemprego e as falências dos bancos, uma vez que o rendimento nacional caiu mais de metade. De facto, muitos notaram que os lucros e o emprego tinham vindo a diminuir – como resultado do endurecimento da política do Fed – bem antes do colapso dos preços dos ativos de 1929. Após a exuberância ruidosa da recuperação do pós-guerra dos anos 20, a rutura do mercado bolsista e a subsequente incapacidade de conter o aumento do desemprego nos três anos seguintes, que culminou no colapso do sistema financeiro, criou uma aura de aumento de impotência e de desespero; o fracasso de uma solução democrática liberal. A marcha dos cidadãos em apoio do que foram consideradas respostas políticas bem sucedidas por parte dos países fascistas e comunistas tornou o fracasso das políticas tradicionais para inverter a crise, e o consequente encerramento nacional dos bancos, ainda mais debilitante.
Por outro lado, a recente crise foi quase o contrário dos acontecimentos da década de 1930. Foi o colapso imprevisto e inesperado da euforia do mercado da habitação e das mercadorias e a possibilidade de fracasso financeiro de instituições há muito estabelecidas como o Citibank, AIG, e Merrill Lynch que inaugurou uma desintegração de relações financeiras e de confiança que rapidamente colocaram a economia real numa espiral descendente que se auto-reforça.
Quase uma década após o colapso do mercado de empréstimos subprime e do sistema financeiro, a economia real ainda está a funcionar muito abaixo da capacidade produtiva e a taxas de crescimento reduzidas o que muito convincentemente se tem passado a considerar de “novo normal”, com praticamente nenhuma melhoria nos rendimentos domésticos em comparação com o período pré-crise. Mas é a centralidade da crise bancária e a similaridade das políticas utilizadas para salvar os respetivos sistemas financeiros que desfocam a nossa visão sobre as outras causas do desempenho económico dececionante – e, portanto, das lições a aprender com as respostas políticas divergentes dos dois períodos de crise.
De facto, as respostas de emergência da política financeira na crise atual seguiram mais ou menos as medidas tomadas na crise anterior, embora com importantes diferenças de grau. A existência de medidas do New Deal, tais como o seguro de depósito, a maior dimensão do governo, e os estabilizadores automáticos associados fornecidos pelas medidas de segurança social explicam em grande parte a ausência de uma corrida clássica aos bancos na crise de 2008 e de um declínio na atividade e emprego que foi muito menos acentuado do que o declínio verificado nos anos 30. Foi o fracasso da política governamental em reverter a recessão que começou no final da década de 1920 que atuou como prelúdio para o “feriado bancário”, enquanto em 2008 foi um período de euforia a culminar no colapso do sistema financeiro que provocou as acentuadas inversões na produção e no emprego. Na década de 1930, a resolução da crise bancária era um pré-requisito para a promulgação de políticas para lidar com a contínua Depressão, enquanto no período recente, a resolução da crise bancária foi considerada necessária e suficiente para a rápida recuperação do sistema. Em termos simples, o problema a enfrentar em ambos os períodos não era financeiro, mas sim como enfrentar as forças debilitadas da procura interna e global. Assim, as lições que deveriam ter sido aprendidas, mas que foram claramente ignoradas e esquecidas, podem ser encontradas na comparação das respostas em termos de políticas implementadas após a resolução das respetivas crises financeiras.
O New Deal face à Era da Incerteza
Ira Katznelson (2013) fornece uma interpretação perspicaz do objectivo de Roosevelt ao propor um “New Deal” ao povo americano. Katznelson observa que o que “observadores e comentadores” do dilema enfrentado pela nova administração partilharam era
um entendimento de que aquele tempo era um tempo em que a incerteza fora do comum e a uma tal profundidade que gera medo tinha ultrapassado o grau de risco comum que não pode ser evitado. …Quando a incerteza profunda paira, a capacidade de escolha transforma-se… O risco mensurável gera preocupação. O risco incomensurável sobre a duração e magnitude da incerteza gera medo… Sob condições de medo… as pessoas desenvolvem uma maior atenção e autoconsciência sobre as restrições à livre ação, e tomam como objetivo central o desejo de restaurar um maior grau de coerência e certeza; ou seja, tentam reduzir a incerteza profunda ao risco comum. (Katznelson 2013, 33)
Os defensores do New Deal acreditavam que as políticas da Hoover se baseavam na ideia errada de que o sistema acabaria por voltar ao normal, quando o verdadeiro problema era que a rutura do sistema capitalista estava a reproduzir condições de incerteza fundamental. O New Deal de Roosevelt era tomar medidas que eliminassem esta profunda incerteza, aquilo a que ele chamava o “medo do medo”. O que tinha desaparecido até 1933, e que se acreditava ser o maior impedimento à recuperação, era o desaparecimento de condições em que
as escolhas são feitas com base em experiências passadas. Porque as propriedades da maioria das coisas permanecem bastante constantes, e porque a relação entre causa e efeito é sobretudo previsível, é possível avaliar as probabilidades de forma inteligente. Quando as empresas investem, quando os pais decidem qual a escola a escolher para os seus filhos, quando os indivíduos compram uma casa, ou quando os líderes políticos negociam, votam e fazem leis, na maioria das vezes a distribuição dos resultados prováveis de determinadas ações pode ser calculada, quer intuitivamente, quer com base em análises estatísticas. Esta é a base para a maioria dos cálculos estratégicos e estimativas racionais baseadas num grau razoável de confiança. (Katznelson 2013, 33)
Estas eram as condições que tinham de ser restauradas para que a recuperação fosse alcançada [1].
Para Rexford Tugwell, os programas do New Deal procuraram
reduzir o medo nacional paralisante a um risco mais controlável… [Os programas] moldados por esta sensibilidade activista guiaram as decisões industriais, regularam os níveis de topo do comando da economia, organizaram poderes compensatórios para os trabalhadores, e proporcionaram segurança às pessoas que caíram fora dos mercados de trabalho por razões de idade, enfermidade, ou desemprego… O objetivo central destas iniciativas era “promover uma prosperidade mais estável e distribuída de forma mais equilibrada, e evitar a inevitável rutura de um controlo indisciplinado e descoordenado das empresas das quais dependem a nossa segurança e liberdade”. (Citado em Katznelson 2013, 232-33)
As medidas específicas incluíram “a aprovação de novas regras para a banca e o investimento… a organização de novos programas de grande escala para construir infraestruturas e avançar na conservação,… a criação de emprego público, e …o alargamento abrangente dos direitos laborais e a criação do primeiro programa de segurança social totalmente moderno da América” (232). Ao instituir estas medidas, os administradores do New Deal “rejeitaram energicamente o que o novo presidente, na sua tomada de posse, tinha chamado “uma tradição ultrapassada” de economia política que pensava que os mercados eram autocorretores” (232).
O Primeiro Passo: Remover o Medo dos Bancos
As falências bancárias tinham sido cada vez mais comuns desde o final dos anos 20, e um “feriado bancário nacional” tinha sido proposto por Hoover e a Reserva Federal no contexto de um crescente número de decisões dos reguladores bancários estatais sobre o encerramento de bancos num período entre a eleição de Roosevelt e a sua tomada de posse (Kennedy 1973, 155n9). Assim, o primeiro passo no caminho para a eliminação do medo era restaurar a confiança no sistema financeiro. Roosevelt tinha a reputação de não ter tido praticamente nenhuma formação ou competência em economia e, como Susan Estabrook Kennedy comenta, “não tinha um plano próprio para a abertura dos bancos” (Kennedy 1973, 168). Mas a reforma do sistema financeiro tinha estado em discussão no Congresso desde o colapso da bolsa de valores, em particular devido a uma série de projetos de lei de reforma bancária apresentados por Carter Glass, o pai do Sistema da Reserva Federal de então. Para além disso, medidas que tinham sido consideradas pela Administração do Tesouro de Hoover e a Reserva Federal, mas não tinham sido implementadas, estavam também disponíveis e podiam ser implementadas com extrema rapidez [2].
Estas propostas existentes originalmente elaboradas pelos funcionários da Administração Hoover, venceram opções mais radicais, tais como a nacionalização dos bancos e a emissão de dinheiro de emergência para ser utilizado como substituto da moeda oficial emitida por órgão público regulador para se enfrentar os problemas que seriam encontrados durante o tempo de encerramento dos bancos [3]. O próprio Roosevelt parece ter proposto um plano ainda mais radical: tornar todas as obrigações do Estado em circulação – cerca de 21 mil milhões de dólares – imediatamente convertíveis em dinheiro (uma queda real das obrigações, de acordo com Michael Woodford e Lord Adair Turner). No entanto, como Kennedy observa, a escolha de Roosevelt de peritos ortodoxos, que tinham desenvolvido as propostas anteriores para aconselhar os processos de reforma bancária, no final impediram propostas mais radicais. Finalmente, o procedimento escolhido para o restabelecimento de confiança nos bancos após a sua reabertura foi, de facto, o único que já tinha sido trabalhado pelo Secretário do Tesouro cessante de Hoover, Ogden Mills. De facto, depois de se ter recusado a ligar-se a qualquer uma das propostas de Hoover antes da tomada de posse, a cooperação entre os funcionários das duas administrações foi surpreendentemente eficaz. O registo em primeira mão de Raymond Moley confirma que “as provas mostram de forma conclusiva que praticamente todos os instrumentos utilizados para fazer face à emergência já existiam na Administração Hoover” (Moley 1966, 169).
A proposta de Mills consistia em agrupar os bancos em três categorias e depois reabrir os das grandes cidades da Reserva que tinham certificação sólida de Classe A, a fim de dar ao público a certeza quanto ao sistema de pagamentos. Os bancos de segunda classe, classe B, deveriam ser abertos no dia seguinte, aprovisionados com capital adicional para garantir que podiam ser considerados seguros e, posteriormente, os bancos de terceiro nível submetidos a tutela deveriam ser liquidados ou recapitalizados e reabertos.
Na recente crise, houve muitos que lamentaram o fracasso em seguir um procedimento semelhante. Mas esta abordagem à restauração da saúde dos bancos não foi tão bem sucedida como tem sido recordada. De acordo com Jesse Jones, chefe da Reconstruction Finance Corporation (RFC), responsável pelo fornecimento das injeções de capital necessárias aos bancos fracos e insolventes,
poderia facilmente ser considerado, e de forma adequada, que uma fraude foi praticada sobre o público quando o Presidente proclamou durante a transmissão do encerramento bancário que apenas os bancos sólidos seriam autorizados a reabrir. Foi apenas no final da Primavera de 1934, quase catorze meses depois, que todos os bancos que faziam negócios puderam ser considerados solventes. (Jones 1951, 29)
A principal razão para isto, como Jones explicou, foi que nos dias entre a Lei de Emergência Bancária de 9 de Março e o objetivo de 13 de Março para a reabertura de bancos sólidos,
era difícil decidir se um banco era verdadeiramente sólido. A quebra nos valores, particularmente nos valores de mercado, fez com que o palpite de um homem fosse tão bom, ou mau, como o de outro na avaliação do valor provável da carteira de muitos bancos. Os erros eram inevitáveis. Um grande número de bancos que não estavam em condições sólidas foram autorizados a retomar a atividade bancária. A julgar pelos preços de pânico então praticados, quatro mil dos bancos que foram autorizados a abrir após a moratória eram de má notação. (Jones 1951, 21)
Para os bancos não nacionais fora do âmbito regulamentar do Departamento do Controlador de Moeda do Tesouro (Treasury’s Office of the Comptroller of the Currency), cabia à Reserva Federal a responsabilidade de fornecer “listas de bancos que poderiam ser reabertos, mas não se dispunha de informações claras sobre se ou como essas listas poderiam ser utilizadas. Também não tinham uma fórmula específica para avaliar bancos, uma vez que os examinadores nacionais e estaduais utilizavam diferentes padrões de avaliação” (Kennedy 1973, 183). Foram estes bancos estaduais que foram geralmente considerados como tendo sido a fonte do problema bancário [4], e isto persistiu após a reabertura dos bancos. Segundo Walter Wyatt, “creio que New Jersey reabriu todos os bancos estaduais não membros, independentemente da sua insolvência, e sei que muitos bancos estaduais insolventes foram abertos por autoridades estaduais em todo o país, e que tiveram de levar injeção de capital para ficarem na situação de solvência antes de poderem ser segurados pelo FDIC” (citado em Moley 1966, 176n).
Ralph Robey também notou que
que alguns dos bancos licenciados para retomar a atividade sem restrições eram conhecidos por serem insolventes, a menos que lhes tivesse sido injetado novo capital durante o encerramento da banca. Era possível que o tivesse sido. Não era provável….
Na terça-feira, com a abertura de bancos em cerca de 250 outras cidades, quase a última base de esperança de que as licenças fossem concedidas apenas a instituições solventes foi destruída. Teria sido impossível reunir capital suficiente no prazo de uma semana para reforçar tantas instituições fracas… Milhares de bancos estavam abertos que não tinham base financeira para tal. Ainda não dispúnhamos de um sistema bancário solvente. Mesmo isto, por muito mau que fosse, não completou o quadro. Além disso, teríamos centenas e centenas de milhões de dólares de depósitos congelados em bancos fechados [classe C]. (Robey 1934, 50-51)
O paradoxo inerente ao procedimento [do secretário do Tesouro] Mills como meio de restaurar a confiança, segundo Robey, era que seria difícil convencer o público de que o problema bancário tinha sido resolvido se todos estes depósitos dos bancos de Classe C permanecessem incertos. Foram estes bancos, geridos por curadores ao abrigo da Lei de Conservação dos Bancos, que Jesse Jones referiu na sua avaliação de que nem todos os bancos eram realmente solventes até Janeiro de 1934. Esta falha no procedimento de reabertura foi uma fonte de desconfiança contínua no sistema bancário e manteve a perceção geral do público sobre a debilidade prevalecente dos bancos. Assim, houve que encontrar, com outras políticas de longo prazo que tratassem da fraqueza estrutural do sistema bancário, uma política para assegurar a total eliminação do medo. Uma proposta era a de que os bancos sólidos absorvessem os bancos mais fracos, uma proposta que foi redondamente rejeitada pelos banqueiros [5] (tal como o pedido para que os bancos salvassem o Lehman Brothers em Setembro de 2008). De acordo com Robey, o pânico de encontrar apoio alternativo para os bancos criou o desejo de recorrer à inflação de preços para melhorar o valor dos ativos bancários, promovido por Irving Fisher (por exemplo, Fisher 1934, Allen 1977) e a conselho de George Warren (Warren e Pearson 1933), e assim nasceu a decisão de desvalorizar e depois sair do ouro a fim de aumentar os preços das mercadorias [6].
Embora a separação da banca de depósitos e da banca de investimento seja a medida estrutural mais visível da Lei Bancária de 1933, a sua formulação e rápida aprovação foi principalmente o resultado de uma batalha entre grupos financeiros concorrentes pelo controlo do sistema financeiro (Ferguson 1995, 148-49).
Havia mais duas importantes medidas de criação de confiança. A 9 de Março, a RFC (Reconstruction Finance Corporation) tinha sido autorizada a investir nas ações preferenciais ou notas de capital dos bancos comerciais. Segundo Jones, “Este programa de colocação de capital nos bancos impediu a falência de todo o nosso sistema de crédito”. No entanto, ele observou também que “conseguir que os bancos cooperassem no programa de ações preferenciais era inesperadamente difícil… Os banqueiros, em geral, continuaram relutantes em pedir ajuda ao governo” (Jones 1951, 26).
A segunda medida foi a decisão, apesar das objeções do presidente, do Senador Glass, do Professor H. Parker Willis, e de outros, de aceitarem a proposta do Congressista Henry Steagall de um sistema de garantia de depósitos na Lei Bancária de Março, numa base temporária, a ter início no dia 1 de Janeiro de 1934. Para além da confiança gerada pela garantia, o prazo para a qualificação dos bancos para seguros deu o impulso para que os bancos aceitassem as injeções de capital da RFC. Como Jones observou, em meados de Dezembro havia cerca de dois mil bancos que não podiam satisfazer os requisitos de capital para a adesão ao sistema de garantia de depósitos, tendo todos eles reconhecido que, após o início do sistema em 1 de Janeiro, estariam em clara desvantagem em relação aos bancos membros que se qualificaram. Os bancos foram assim classificados como solventes na condição de aceitarem a injeção de capital da RFC sob a forma de venda de ações preferenciais, qualificando-se assim para o seguro de depósitos.
Como já foi referido, Roosevelt não tinha ideias operacionais claras sobre a melhor forma de lidar com a crise bancária. Ele acabou por optar por um plano que já tinha sido elaborado por membros da administração anterior, e subsequentemente apoiou medidas que tinham sido propostas e promovidas por banqueiros e que foram amplamente ventiladas no Congresso, incluindo o seguro de depósito (ao qual ele pessoalmente se opôs). Em última análise, as medidas específicas utilizadas eram algo acessórias; o que importava era o impacto sobre a confiança dos depositantes e a sua capacidade de confiar no sistema financeiro. Na famosa conversa à lareira de 12 de Março de 1933, Roosevelt sugeriu que o problema bancário poderia ser resolvido se apenas o público tivesse fé no sistema; parar de “temer o medo” para que a corrida pudesse ser invertida. Tanto Raymond Moley como o Secretário William H. Woodin “estavam convencidos de que a chave para revitalizar o sistema bancário era restaurar a confiança do público no sistema bancário… Para tranquilizar os depositantes, Moley e Woodin queriam que Roosevelt fizesse um apelo direto ao público para depositar a sua confiança nos bancos” (Cohen 2009, 77). Como Moley relatou,
sabíamos o quanto a banca dependia do fazer acreditar ou, dito de forma mais conservadora, a parte vital que a confiança do público tinha para assegurar a solvência… Era essencial para a confiança do público e o fim do pânico que o maior número possível de bancos fosse reaberto no final da data anunciada para a abertura da atividade bancária. Quando havia dúvidas sobre a solvência, a decisão deveria ser ponderada do lado da reabertura. (Moley 1966, 171-72)
A contabilidade de valorização dos títulos pelo valor de mercado não teria sido compatível com esta abordagem da crise!
(continua)
Notas
[1] Na sua discussão destas condições, Katznelson refere-se à descrição da incerteza e do risco apresentada na obra de Frank Knight (1921), mas também fornece uma referência de rodapé à concepção keynesiana de Paul Davidson de incerteza fundamental. Esta utilização da contraposição de risco e incerteza e o enquadramento do objetivo da política do New Deal parecem enquadrar-se mais facilmente na abordagem de Keynes à incerteza ao explicar a força paralisante que impede o sistema de se auto-ajustar, ou para refletir o destaque de G.L.S. Shackle (1961) da diferença entre as “experiências em série” e as decisões cruciais e únicas. Mas a origem da ideia não é importante; na opinião de Katznelson, esta foi a interpretação de Roosevelt das causas da rutura do sistema e, portanto, das políticas que seriam necessárias para eliminar o “medo do próprio medo” que perpassou a década dos anos 30.
A referência à incerteza não é novidade. Os economistas têm usado a incerteza como explicação para o colapso da produção após a quebra da bolsa, devido ao impacto no investimento (Bernanke 1983), no consumo (Romer 1990), e nas taxas de juro (Ferderer e Zalewski 1994). Neste caso, contudo, o conceito de incerteza utilizado é de natureza mais sociossistémica, semelhante às observações de Keynes em Consequências Económicas da Paz (1919) sobre a rutura da implícita negociação em que se baseou o sistema pré-WWI, não deixando nada no seu lugar para ancorar o comportamento.
Um dos objetivos do livro de Katznelson é mostrar que o sucesso das políticas do New Deal dependia da aprovação legislativa através do processo democrático liberal como alternativa às opções autoritárias e do apoio crucial dos Democratas do Sul que procuravam defender a escravatura para produzir maiorias congressionais e gerir a legislação em comissão – confirmando que a igualdade racial estava completamente ausente das políticas do New Deal.
[2] A este respeito, é importante notar que, para além do papel dos Democratas do Sul no apoio à implementação das políticas do New Deal, Thomas Ferguson enfatiza o significado do que ele chama “sistemas políticos movidos pelo dinheiro”: mudanças na estrutura industrial da economia dos EUA e no controlo do sistema financeiro geraram apoio da indústria tanto para um sistema comercial mais aberto como para medidas de promoção de níveis mais elevados de procura agregada, para satisfazer as necessidades de elevado volume das indústrias de capital intensivo e de exportação (Ferguson 1995). O ensaio de Ferguson “From Normalcy to New Deal” (Ferguson 1984) nota a influência das mudanças nas instituições financeiras dominantes no apoio à formulação e rápida aceitação das reformas bancárias.
[3] No caso, uma ordem de emergência permitiu que os bancos realizassem “as funções bancárias habituais na medida em que a sua situação o permita e que seja absolutamente necessário para satisfazer as necessidades da sua comunidade” (Regulamento de Emergência nº 10, emitido pelo Secretário Woodin em 4 de Março; citado em Kennedy 1973, 165).
[4] Glass colocou o dedo na situação de base, que tanto tinha tido a ver com a criação da crise. Esta “era a multiplicidade de bancos de Estado e a falta de supervisão adequada dos mesmos pela autoridade estatal”. (Moley 1966, 186).
[5] Jones conta uma visita que fez a J. P. Morgan (Jones 1951, 23) para o convidar a organizar os banqueiros de Nova Iorque, membros do New York Clearing House, para recapitalizar o Harriman National Bank and Trust Company de modo a evitar a sua colocação no grupo de classe C (o único banco nova-iorquino assim classificado). Ele foi recebido com uma recusa educada. Levy Economics Institute of Bard College 15
[6] Esta decisão foi uma das ações mais controversas, e menos eficazes, que talvez seja melhor explicada pela acusação de pânico de Robey. Beard and Smith (1934, 111ff.) assinalaram que a Lei de Ajustamento Agrícola já concedia amplos poderes ao presidente para influenciar as taxas de câmbio através da Reserva Federal. E Eccles observou a grande falácia no argumento de que sair do padrão ouro aumentaria o poder de compra: nomeadamente, o facto de poucas pessoas deterem ouro – e certamente muito poucos desempregados (Eccles 1951, 123). No entanto, Moley (1966, 300) relaciona a decisão com a resposta à Emenda Thomas sobre a lei agrícola de remonetizar a prata ou de emitir dólares para fixar o preço do ouro, o que Roosevelt acabou por aceitar.
O autor: Jan A. Kregel [1944-] é um economista americano pós-keynesiano. Tem trabalhado desde 2006 como Professor de Finanças e Desenvolvimento na Universidade de Tecnologia de Tallinn, Tallinn, Estónia. É professor adjunto na Johns Hopkins SAIS (SAIS), cujo Centro de Bolonha co-dirigiu no final dos anos 80, e professor visitante na Universidade do Missouri-Kansas City. É também um dos académicos seniores do Levy Economics Institute of Bard College. Até 2007, foi Chefe da Secção de Análise Política e Desenvolvimento do Gabinete de Financiamento para o Desenvolvimento do Departamento de Assuntos Económicos e Sociais das Nações Unidas. Até 2004, foi Perito de Alto Nível em Finanças Internacionais e Macroeconomia no Gabinete de Ligação de Nova Iorque da UNCTAD, sendo no essencial o seu economista-chefe. Durante muitos anos, ocupou a Cátedra de Economia Política na Universidade de Bolonha. Kregel estudou principalmente na Universidade de Cambridge (com Joan Robinson e Nicholas Kaldor) e na Universidade Rutgers (Ph.D. 1970 sob a supervisão de Paul Davidson). É Life Fellow da Royal Economic Society em Londres e em 2000 co-fundou The Other Canon, um centro e rede de investigação económica heterodoxa, com o fundador principal e presidente executivo Erik Reinert. É o Director do Programa de Mestrado em Teoria e Política Económica do Instituto de Economia Levy do Bard College. O Programa foi iniciado em 2014.
Publicações: Rate of Profit, Distribution and Growth: Two Views. London: Macmillan; Chicago: Aldine, 1971; The Theory of Economic Growth. London: Macmillan, 1972; The Reconstruction of Political Economy. London: Macmillan, 1973; The Theory of Capital. London: Macmillan, 1976; Market Shock: An Agenda for Economic and Social Reconstruction of Central and Eastern Europe. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1992 (com outros); Economic Development and Financial Instability: Selected Essays. London: Anthem, 2014
(Fonte: Wikipedia, aqui, consulta em 30/01/2022)