Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança.
5. Representação do interesse público no sistema bancário (7ª parte)
Por Finance Watch com o apoio da Fundação Hans-Böckler, dezembro de 2016
Autores: Duncan Lindo e Aline Fares
Editores: Greg Ford e Christophe Njdam
(7ª parte)
5. Os reguladores
Até agora concentrámo-nos na relação entre os bancos e o público (diretamente ou através das OSCs). A atenção deve agora ser colocada sobre a regulamentação bancária e as formas como o público pode participar no sentido de influenciar as atividades dos bancos através do regulador.
Para existirem os bancos têm de nos convencer que são seguros
Nós abordamos a regulamentação bancária como uma extensão da relação entre bancos e o resto da sociedade. Embora os bancos sejam os especialistas da sociedade em avaliar (e aplicar) a qualidade do crédito, a sua sobrevivência como instituições de depósito depende do resto da sociedade (ou seja, dos não especialistas em crédito) julgando-os solventes e, portanto, evitando uma corrida aos bancos. Os bancos desenvolvem uma série de práticas para convencer o público da sua credibilidade e a regulamentação bancária pode ser vista a esta luz. Um papel essencial para a regulamentação bancária é convencer o resto da sociedade de que os bancos são lugares seguros para depositar o seu dinheiro e, assim, garantir a continuação das operações. A regulação do sistema bancário também pode ser um mecanismo através do qual o público pode influenciar o sistema bancário para servir o bem geral da sociedade.
O domínio de técnicos especialistas na regulação bancária
A regulação bancária, tanto a nível internacional como nacional, é dominada pela elaboração e aplicação de normas técnicas estabelecidas por especialistas. Isto tende a bloquear a participação do público a representar os seus próprios interesses no domínio da regulação bancária.
Historicamente, os primeiros bancos geriam os seus próprios negócios. Ao longo do tempo, a regulação tornou-se mais formal com uma distinção mais clara entre regulador e regulado, mas manteve-se a auto-regulação, por exemplo, através de cartéis ou guildas, e os reguladores eram especialistas vindos dos próprios bancos. Como o papel do Estado se expandiu em geral, incluindo o sufrágio universal, a regulação bancária tornou-se cada vez mais uma das funções do Estado e mais formalmente definida, mas manteve a narrativa “como uma competência disponível apenas para aqueles com conhecimento tácito e prático dos mercados – assim excluindo atores da nova política democrática” [66]. Por exemplo, o Banco da Inglaterra e o Banco de França originalmente eram ambos bancos privados, então o banco de bancos, e apenas foram finalmente nacionalizados em 1946 (e permaneceram instituições de peritos bancários).
Se qualquer coisa os bancos fizeram foi deslocar a governança privada para o Estado [67]. Esta tendência foi claramente visível nas formas como os bancos centrais e os reguladores mantiveram o sistema financeiro vivo durante a crise financeira.
Por exemplo, as operações de bancos falidos adotadas ao abrigo de nacionalização não ficaram sob o comando dos políticos (a Administração Pública do Reino Unido, por exemplo, não votou contra a gestão do grande banco RBS-Royal Bank of Scotland); pelo contrário, uma parte do Estado está a atuar como um gestor de ativos em situação de dificuldade, comprando no barato e na esperança de vender com lucro [68].
“A governança da finança está desligada do processo democrático. É complexo e difícil mapear” – participante nas workshops
O aumento do papel da finança na sociedade em geral (financeirização) foi acompanhado de uma mudança da regulação democrática para a regulação dos especialistas. Um excelente exemplo foi a mudança para bancos centrais independentes, uma instituição de importância fundamental que se afastou pois da influência das autoridades democraticamente eleitas. O Banco da Inglaterra, por exemplo, foi removido do controle parlamentar em 1997. Durante esse período, as funções regulatórias foram cada vez mais delegadas em órgãos públicos ou agências com estatuto semiautónomo relativamente ao governo central [69]“. Isso inclui não apenas a autoridade da regulação bancária oficial, mas também outros órgãos total ou parcialmente privados, que são vistos como sendo de técnicos especialistas [70]. Como, por exemplo, ISDA, as agências de notação de crédito, ou IOSCO (Organização Internacional de Comissões de Valores).
“Jogar no campo da regulação é jogar no campo daqueles que dominam a discussão: só podemos perder!” – participante nas workshops
O resultado é que a regulação bancária permanece amplamente isolada da participação pública e da representação do interesse público, mesmo através do canal da democracia representativa. Os técnicos especialistas, mais próximos dos bancos na conduta diária e na cultura, têm uma maior influência sobre o que os bancos podem e não podem, devem e não devem fazer, do que as autoridades públicas ou o público. Uma das principais causas disso é a complexidade, o que agora passaremos a analisar.
Complexidade da atividade e a regulação: um círculo vicioso
A era da financeirização tem testemunhado um ciclo de autoperpetuação pois as atividades bancárias complexas e uma regulação igualmente complexa alimentam-se uma da outra. Este ciclo foi alimentado pela liberdade dos bancos se envolverem em novas atividades, que exigiram sempre mais regras.
Durante mais de 30 anos já, o sistema bancário global foi ficando cada vez mais livre para se poder envolver em novas atividades, num processo amplamente conhecido como a desregulação. Por exemplo, permitindo que os bancos negoceiem produtos derivados nos mercados de balcão e que estas atividades se tornem nucleares desse mercado excessivamente grande [71]. Mas a desregulação por si só é um termo enganador, pois foi acompanhada de uma re-regulação [72] : permitindo que os bancos realizem cada vez mais atividades, passou-se a exigir cada vez mais regras (Figura 7). As regras e as regulações facilitam as novas atividades e de várias maneiras, por exemplo, permitindo que todos os participantes do mercado (bancos e clientes) saibam o que é e não é permitido e tranquilizando os proprietários dos bancos e os detentores de dívidas quanto às atividades dos bancos.
Desenvolveu-se um círculo de autoperpetuação (ilustrado na Figura 8). Dado que os bancos geralmente são livres para desenvolverem novas atividades, o aumento em número e em complexidade das regras criaram mais possibilidades para eles inovarem e os bancos criaram novos instrumentos que utilizam a regulação como instrumento, muitas vezes ganhando vantagem sobre a própria regulação, mas cumprindo a letra da lei, um processo às vezes conhecido como arbitragem regulatória [73]. As novas atividades exigem novas regras que oferecem novas oportunidades… e o ciclo continua [74]. A evidência é clara. Tomemos, por exemplo, os Acordos de Capital de Basileia. Basileia 1 tinha 30 páginas, enquanto Basileia 2 tinha mais de 250 páginas. A implementação pela UE de Basileia 3 (CRD4 mais CRR) totalizou 675 páginas e os interessados em advocacia também beneficiaram com a leitura de documentação de apoio, como os atos delegados (76 páginas) e as avaliações de impacto (420 páginas).
Em primeiro lugar, o público está amplamente excluído da participação em debates regulatórios por causa da magnitude e complexidade das atividades bancárias e do conjunto de regras em discussão. Repetidas vezes nas sessões coletivas de trabalho ouvimos representantes das OSC dizerem‑nos que eles não poderiam dispersar os recursos necessários para conseguirem dominar a quantidade e a complexidade da regulação bancária. Sem um bom conhecimento da atividade bancária e da sua regulamentação, eles sentiam uma falta de legitimidade que os impedia de expressarem opiniões sobre bancos.
“Os produtos deviam ser suficientemente simples para serem entendidos pelo público e pelos reguladores. Tudo o resto deve ser proibido” – participante nas workshops
Em segundo lugar, mesmo as instituições mais democráticas do Estado são amplamente excluídas pela mesma razão. Quando um grupo pluripartidário de membros do Parlamento Europeu, em 2010, emitiu um “Apelo a um Finance Watch” para a sociedade civil, eles advertiram que “a falta de contra peritagem era um perigo para a democracia. [75]” Os eurodeputados não são geralmente especialistas bancários e deparam-se com uma tarefa assustadora, quando analisam propostas da Comissão Europeia para novas leis bancárias, propostas que são tipicamente centenas de páginas de linguagem técnica. Mais uma vez os problemas de múltiplos interesses e de ação coletiva estão presentes. Os bancos mobilizam grandes somas de dinheiro para estudar o conjunto de regras complexas (tanto para inovar como para efeitos de lóbi); pelo seu lado, a sociedade civil, dividindo a sua atenção em muitos interesses (ambiente, igualdade, questões de trabalho e assim por diante) luta para mobilizar recursos suficientes para responder aos bancos. Os parlamentares lutam da mesma forma para corresponderem, pelo seu lado, à atenção que os bancos dedicam ao tema – os eurodeputados, por exemplo, enfrentam uma série de questões a abordar e ainda por cima têm recursos bastante limitados para estudarem cada um dos problemas (tipicamente apenas dois ou três assistentes políticos por eurodeputado, mais um pequeno serviço de investigação do Parlamento Europeu partilhado).
“Não necessitamos de melhor complexidade” – participante nas workshops
Terceiro, mesmo os reguladores lutam frequentemente para poderem responder às despesas feitas pelos bancos. Esta é uma razão pela qual vemos um estilo de regulação, tipificado pela abordagem de modelos internos estabelecida pelos Acordos de Basileia, que começa com a proposição de que “os bancos sabem melhor” [76], e que, grosseiramente falando, tentam simplesmente auditar o que os bancos estão a fazer.
(continua)
Texto disponível em http://www.finance-watch.org/our-work/events/1284-public-interest-banking
Notas
[66] Johal et al, 2014: 406
[67] Dorn, 2015; Froud et al, 2011
[68] Como Froud et al, 2011:109 observam: “como UKFI [a entidade governamental do Reino Unido estabelecida em 2008 para gerir os bancos nacionalizados] elaborou o seu papel e o seu mandato, está cada vez mais representada, não na nacionalização dos bancos mas na privatização do Tesouro como um novo tipo de gestor de fundos.
[69] Picciotto, 2011: 89
[70] e.g. Perret, 2015.
[71] Lindo, 2013
[72] Cerny, 1991
[73] Como Engelman et al (2012:366) referem: ‘… no caso da regulação financeira, a inovação assegura que as características da atividade podem-se transformar através e em torno dos eventos incluindo a própria regulação , que se torna um elementar preliminar de base (input primário)..
[74] Observe que o comprimento e a complexidade são muitas vezes incorporados em regras por lobing do setor financeiro direto, por exemplo, exigindo “exceções” ao escopo de aplicação de uma disposição regulatória.
[75] O apelo dos eurodeputados resultou na criação em 2011 de Finance Watch como um associação membro da sociedade civil tendo como objetivo fornecer capacidade técnica como contrapeso ao lóbi da indústria financeira. Veja-se: http://www.financewatch.org/about-us/why-finance-watch. Para mais informação, veja-se Ford and Philiponnat, 2013.
[76] Harnay & Scialom, 2015