Dos conhecimentos básicos em finança à opacidade e complexidade do mundo financeirizado: uma exposição e uma análise crítica. Parte IV – A titularização como meio para continuar na trajetória da crise – 1. Uma oportunidade falhada de restabelecer a finança não-criativa, a finança segura, a finança sã – uma análise sobre a Iniciativa de Financiamento a Longo Prazo da União Europeia (5ª parte). Por Finance Watch

Jan Brueghel the Younger Satire on Tulip Mania c 1640

Jan Brueghel the Younger, Satire on Tulip Mania, c. 1640

 

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

Parte IV – A titularização como meio para continuar na trajetória da crise

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1. Uma oportunidade falhada de restabelecer a finança não-criativa, a finança segura, a finança sã – uma análise sobre a Iniciativa de Financiamento a Longo Prazo da União Europeia (5ª parte)

Por Finance Watch, em 15 de dezembro de 2014

Autor: Frédéric Hache. Editor: Greg Ford

(5ª parte)

I. Contexto, opções e narrativa (continuação)

(…)

4. Parcerias Público Privadas, a relação custo-benefício e a responsabilidade democrática

Dada a situação das finanças públicas estarem em grande tensão, e dado os elevados níveis de endividamento em alguns Estados-Membros, as parcerias público-privadas (PPPs) estão a ser promovidas como a melhor maneira de aumentar os investimentos em infra-estruturas, sem colocar mais pressão sobre os recursos públicos já fortemente pressionados.

As parcerias público-privadas são contratos de longo prazo entre uma entidade do sector público e uma entidade do sector privado, exigindo o fornecimento pelo parceiro privado de um determinado ativo de longa duração, como uma auto-estrada, uma linha de caminho-de-ferro ou uma qualquer infra-estrutura pública, mediante o pagamento de serviços pelo parceiro público, o utilizador final, ou ambos com base na disponibilidade ou na procura [43].

Infraestrutura é um tipo de ativo em expansão com demasiado capital em busca de demasiado poucos ativos

O desenvolvimento de parcerias público-privadas seria conveniente para tratar o problema da escassez de activos e reunir grandes quantidades de capital privado com a finalidade de ser investido em infra-estruturas. Na verdade, os atuais baixos níveis de alocação de ativos dos investidores institucionais para as infra-estruturas pode esconder o facto de que as infra-estruturas são já uma área em franca expansão com crescentes quantidades de capital a ser disponibilizados para essa “nova classe de activos”: os investidores institucionais aumentaram a sua entrada na criação de infra-estruturas europeias de 465% entre 2010 e 2013 em comparação com os quatro anos anteriores [44].

Uma investigação recente mostra que os investimentos privados em capital dito “pó seco” [títulos negociáveis altamente líquidos equiparáveis a dinheiro], o dinheiro obtido dos investidores para investimentos em infra-estruturas, em imobiliário, capital de risco e de crédito e ainda não aplicado, situa-se num valor em torno de $ 1,07 milhão de milhões [45]. Verificou-se ainda que os investidores continuamente não cumprem as suas metas de alocação para infra-estruturas [46], uma vez que há muito dinheiro à procura de muito poucos ativos. As partes interessadas da indústria reconhecem que “cada um dos planos de pensões existentes está-se a concentrar sobre estes activos” [47] e que “o montante de capital a procurar este sector nunca foi tão grande e a concorrência nunca foi mais acirrada” [48].

Fundamentalmente não há escassez de capital privado ” [49], na verdade, “não é a falta de financiamento privado que é o obstáculo para um renascimento na criação de infraestruturas europeias, mas a falta de activos para comprar, ou projetos adequadamente estruturados para investir“de acordo com análises recentes [50].

É desejável privatizar o financiamento de bens quase públicos como infraestruturas?

Pelo lado das pensões o desenvolvimento de uma nova classe de ativos proporcionando retornos estáveis e atraentes para os aposentados é também um desenvolvimento muito oportuno, num contexto em que os investimentos de dívida soberana tradicionais já não são vistos como seguros e suficientemente remuneratórios, e onde o crescimento dos fundos privados de pensões está a ser incentivado. Uma análise recente de facto diz-nos que “o volume de dinheiro institucional vai crescer especialmente se e quando os países introduzirem poupanças para a reforma de forma obrigatória” [51].

Esta privatização parcial das infra-estruturas europeias levanta, contudo, um certo número de questões. Pode-se primeiramente querer saber se é desejável privatizar ainda mais o financiamento e a operação de bens quase-públicos como as infra-estruturas, e se o crescimento do financiamento privado interferirá ou não com as suas características de bens do público e aumentará a exclusão na sua utilização.

Porque as discussões se baseiam como premissa numa rentabilidade financeira razoável para atrair acionistas, esta abordagem só é viável na medida em que a infra-estrutura gere rendimentos. Dadas as limitações existentes nos orçamentos públicos e a relutância dos governos em aumentar os impostos, é provável que ser o utilizador a ter de suportar a carga dos custos contratados se torne uma política mais comum. Isto levanta questões por sua vez sobre a vontade pública de pagar portagens em mais auto-estradas, e igualmente sobre se a política de favorecer projetos baseados em taxas sobre o utilizador é compatível com o objetivo de se promover o crescimento sustentável e inclusivo. É igualmente essencial assegurar serviços assentes em cálculos de custo-benefício para os utilizadores, garantindo-se que o financiamento cada vez mais privado de ativos quase monopolistas não conduz a situações de quase-rendas ou de rendas. 

As parcerias público-privadas não proporcionam recursos adicionais e deslocam o custo para as gerações futuras

É igualmente interessante notar que as PPPs não são mais baratas para os cidadãos, elas são uma forma de arbitragem reguladora e deslocam o custo dos projetos para as futuras gerações. Como um documento do BEI o coloca em evidência “uma vez que as regras fiscais da contabilidade mantêm a maioria de PPPs fora do perímetro do balanço, os governos utilizaram-nas para antecipar a despesa e para evitar o processo orçamental normal, da mesma forma que os veículos especiais ao ficarem fora dos balanços dos bancos ajudaram estes mesmos bancos a iludirem as exigências em capital e a regulação prudencial” [52].

Um relatório de 2011 de um Comité do Tesouro britânico sobre a Iniciativa de Financiamento Privado [Private Finance Initiative], concluiu que “os esforços para cumprir as regras orçamentais a nível nacional e europeu podem ter contribuído para a má utilização da PFI. As regras destinadas a promover a sustentabilidade orçamental tiveram o efeito paradoxal de incentivar a utilização de financiamentos a ficarem fora do balanço. O que é suscetível de ser menos sustentável. Dada a importância das estatísticas da dívida pública no clima político atual, a atratividade do método de PFI para qualquer governo tem sido evidente independentemente de mostrar ou não ter uma boa relação custo-benefício”. Um relatório de 2014 do Senado francês tinha como título “As PPP, umas bombas-relógio no orçamento [53]“.

Continuemos a citar o texto do BEI acima referido “É talvez justo dizer que as alegadas vantagens financeiras das PPPs têm sido uma das principais razões para a sua popularidade. Frequentemente os artigos de jornal mencionam que as PPP libertam fundos do governo, ampliando assim o conjunto de projetos que os governos podem realizar. Por outro lado, concluimos que não há nenhuma razão financeira, prima facie, para se preferir as PPP sobre os investimentos públicos e que as PPP dificilmente libertam fundos públicos. As exceções são o caso dos governos com restrições de crédito e, mesmo assim, o aumento da disponibilidade de fundos ocorre apenas em condições muito especiais“. “Contrariamente à intuição [as PPP] não fornecem recursos adicionais. Ou o investimento deve ser reembolsado através das disponibilidades de reembolso e, assim, o país incorre nas mesmas obrigações que incorreria no âmbito de um empréstimo. Como alternativa, os recursos são obtidos a partir de taxas aplicadas aos utilizadores[54].

Quanto ao segundo ponto, “porque os contratos de PPP retardam e suavizam o fluxo de pagamentos do governo aos parceiros privados, o impacto percebido de custos e riscos é reduzido, permitindo efetivamente que os custos e os riscos sejam transferidos do presente para as gerações futuras, e induzindo também a aceitação de demasiado risco por parte dos governos[55].

As parcerias público-privadas têm um historial pouco animador

Por fim e não menos importante, as PPPs apresentam historicamente um historial pouco animador, com exemplos múltiplos de custos inflacionados, de má gestão, de má valorização do dinheiro dos contribuintes e de verdadeiros fracassos, quer em Portugal, Dinamarca, Reino Unido ou no Canadá [56].

Um relatório de 2011 de um Comité do Tesouro britânico sobre as PPP [57] constata que estas são mais caras, menos flexíveis, com tendência para uma qualidade de construção inferior aos padrões de referência e teoricamente injustificadas.

Curiosamente, nesta conclusão também se menciona que “substituindo algumas PFI por investimentos diretos do sector público não resultaria necessariamente num passivo financeiro mais elevado para o Tesouro. Isso significaria que a dívida seria mais transparente, uma vez que seria realizada diretamente pelo governo e não por intermédio de um SPV [58]. Um aumento na dívida do governo a substituir os investimentos PFI também não deve necessariamente fazer com que seja mais difícil cumprir o mandato orçamental. Continuar a usar um sistema de financiamento ineficiente como o PFI leva provavelmente, em muitos casos, a aumentar a carga global sobre os contribuintes para o financiamento de projetos de capital do sector público. Se, ao invés de usar as PFI, os custos de financiamento mais baixos do governo são utilizados, temos evidências de que o investimento efetivo ou real pode ser aumentado de forma significativa para os mesmos custos de financiamento de longo prazo”.

Mais transparência e revisões periódicas são necessárias para assegurar uma boa relação custo-benefício e responsabilidade democrática

Acreditamos que uma questão tão importante beneficiaria de um debate verdadeiramente democrático, uma vez que é suscetível de influenciar a vida dos cidadãos europeus para as próximas décadas.

No mínimo, é necessária uma maior transparência, a fim de assegurar uma partilha equitativa dos riscos e dos retornos do investimento, a relação custo-benefício para os contribuintes e responsabilidade democrática das decisões, e devemos exigir a divulgação integral dos contratos das PPP, bem como revisões periódicas do seu valor económico e social (value for money) se comparado com outras alternativas possíveis.

5. A canalização da pequena poupança para investimentos de longo prazo

Dado o montante de capital financeiro, não é claro que necessitemos encorajar mais pequena poupança

Algumas das iniciativas também têm como objetivo a mobilização de mais poupança das famílias para o financiamento do investimento a longo prazo, tais como a criação de uma conta poupança da UE.

Embora apoiemos plenamente a intenção de canalizar mais as pequenas poupanças existentes para financiar os investimentos da economia real, não estamos convencidos de que a mobilização das pequenas poupanças complementares adicionais, como por vezes é mencionado, seria desejável. Não são apenas os rácios de poupança europeus que são relativamente elevados e estáveis, mas há também uma forte abundância de capital financeiro à procura de oportunidades de investimento [59], com o total dos ativos sob a gestão da indústria europeia especializada na gestão de ativos perto de € 16 milhões de milhões no último ano [60] e em que se espera ainda que o capital financeiro venha globalmente a subir cerca de 50%, passando de $ 600 milhões de milhões para 900 milhões de milhões por volta de 2020. [61]

Tais medidas parece terem mais que ver com uma futura reforma do sistema de pensões

Além disso, o que é necessário agora corrigir com o propósito de crescimento e de criação de emprego parece ser sobretudo a necessidade de expandir o consumo e não as poupanças. Qualquer medida destinada a promover as poupanças complementares, tais como inscrição automática em sistemas de fundos de pensão (auto-enrolment schemes), pode, portanto, ser paradoxal com o objetivo de financiamento de longo prazo, e têm mais a ver com a agenda da reforma das pensões do que outra coisa. Na verdade, um discurso do Comissário Europeu responsável pelo Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão no ano passado, destacou que “no Livro Branco [sobre a reforma do sistema de pensões] destacamos que, a fim de garantir pensões adequadas e sustentáveis, os europeus terão simultaneamente de trabalhar mais e por mais tempo – e – poupar mais para a sua passagem à reforma “.[62]

Em segundo lugar um maior envolvimento dos pequenos investidores, quer diretamente ou através do seu fundo de pensões, em PPPs pode criar um conflito entre os cidadãos enquanto utentes dos serviços e enquanto (futuros) aposentados e enfraquecer a defesa da proteção dos consumidores. Para tomarmos um exemplo extremo, caso o número de estradas com portagem aumente no futuro, qualquer protesto dos consumidores é suscetível de ser atendido com o argumento de que é bom para os pequenos investidores e pensionistas.

Em terceiro lugar o debate sobre como canalizar mais eficazmente as poupanças dos pequenos aforradores para os investimentos de longo prazo parece vir a concentrar-se em novas iniciativas, como os fundos de investimento de longo prazo ou em contas de poupança europeias, mas isto é esquecer que os depósitos bancários fazem o financiamento de investimentos de longo prazo na economia real, na medida em que fornecem financiamento estável (graças aos esquemas de garantia de depósitos) que podem ser usados para empréstimos. Portanto, embora apoiemos as iniciativas atuais, acreditamos que os depósitos bancários não devem ser esquecidos neste debate, especialmente num contexto em que os bancos precisarão de financiamento mais estável no futuro.

 

(continua)

Finance Watch, A missed opportunity to revive “boring” finance? A position paper on the long term financing initiative,  good securitisation and securities financing. Texto disponível em: http://www.finance-watch.org/press/press-releases/995fwposition-paper-on-ltf-securitisation-and-securities-financing

 

Notas

[43]  IMF, Monteiro, Rui S., PPP and Fiscal Risks Experiences from Portugal, Presentation at the International Seminar on Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks from Public-Private Partnerships , Budapest, Hungary, 7 March 2007

[44]  Linklaters, Set to revive: Investing in Europe’s infrastructure, Full Report, 10 March 2014

[45]  Preqin press release, Private Equity Industry Ends 2013 with Record $1.074 trillion of Dry Powder, 19 December 2013

[46] World Economic Forum, Wyman, O., Infrastructure Investment Policy Blueprint, February 2014

[47]  Financial Times, Liinanki, C., Danish pension fund changes to infrastructure, 23 February 2014

[48]  Financial News, Russell-Walling, E., Infrastructure goes down the capital markets road, Issue 882, 13 January 2014

[49]  World Economic Forum 2014

[50]  EIB, Engel, E. M. R. A., Fischer, D. and Galetovic, A., The economics of infrastructure finance: Public-private partnerships versus public provision, 2010, Linklaters 2014 e World Economic Forum 2014 fornecem análises detalhadas dos obstáculos que impendem mais investimentos em infraestruturas. Quanto à falta de projeto pipeline especificamente, Linklaters observa que “os Governos estão relutantes em lançar projetos em tempo de austeridade e privatizarem ativos num clima político crescentemente hostil em relação à propriedade privada.

[51] Deloitte, The fork in the road ahead An in-depth analysis of the current infrastructure funds market, 2014

[52]  EIB 2010

[53]  Sueur, J-P. and Portelli, H., Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ?, Rapport fait au nom de la commission des lois, no. 733 (2013-2014), 16 July 2014

[54]  Fischer R., The Promise and Peril of Public-Private Partnerships: Lessons from the Chilean Experience, LSE International Growth Centre, Working Paper 11/0483, June 2011

[55]  IMF 2007.

[56]  Veja-se : Greve, C., Ejersbo, N., Paper for Nordisk Kommunalforskningskonference, When PublicPrivate Partnerships Fail, 2002; Polaris Institute, Public interests at risk for SNC-Lavalin’s profits, 27 June 2013; Daily Telegraph, Gilligan, A., It’s a scandal how our money is going down the Tube, 18 December 2009

[57]  UK Treasury, Private Finance Initiative, Seventeenth Report, 18 July 2011

[58]  Special purpose vehicle

[59]  Bain & Company 2012; Eurostat, News release, Euro indicators 14/2014 Household saving rate nearly stable at 13.0% in the euro area and 10.7% in the EU28, 28 January 2014

[60]  FT Adviser, Hughes, E. A., Half of managers have had no inflows for three years, 2 October 2013

[61]  Bain & Company 2012

[62] European Commission, discurso de László Andor, Ensuring the sustainability of EU pension systems, 25 February 2013a

 

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