Ano de 2019, ano de eleições europeias. Parte II – Imagens soltas de uma União Europeia em decomposição a partir de alguns dos seus Estados membros. 8º Texto – Alemanha: Um texto final, um texto de síntese. Parte VI

A divergência da UEM ignorada e a convergência imposta – 6ª Parte

(Fritz W. Scharpf, 18 de Fevereiro de 2018)

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Numa análise retrospetiva, as autoridades da UEM deveriam ter considerado o aumento de um excedente comercial persistente na Alemanha (e o aumento de défices comerciais persistentes noutras economias membros) como um sintoma de um problema estrutural potencialmente fatal. No entanto, a Comissão Europeia celebrou o 10º aniversário do euro como um “sucesso retumbante” (Comissão 2008). E, à luz das regras da UEM existentes, essa avaliação não parecia, de facto, absurda.

O regime institucional da UEM – a independência política do BCE e o seu mandato para assegurar a estabilidade de preços em relação a outras preocupações, as regras de Maastricht que proíbem o financiamento monetário do Estado e o salvamento de Estados Membros em dificuldades financeiras e o Pacto de Estabilidade – refletiram em grande medida a preocupação do povo alemão, das suas elites, dos economistas monetários e do Tribunal Constitucional (Bundesverfassungsgericht, BVerfG 994; Joerges 2015) com a estabilidade de preços e com as finanças públicas sólidas.

De qualquer modo, a preocupação alemã com a inflação e as políticas orçamentais potencialmente divergentes era a única preocupação que tinha sido diretamente abordada pelo regime original do euro.

Isto parece surpreendente, uma vez que, mesmo a partir de um foco exclusivo na estabilidade de preços, deveria ter sido óbvio que a diferença entre economias com moeda forte e moeda fraca no SME não podia ser explicada apenas pelas políticas orçamentais. Outros fatores, tais como o crédito privado e, em particular, a dinâmica salarial, poderiam ter impactos semelhantes ou mais fortes nas taxas de inflação de cada economia. Além disso, a este respeito, os economistas da Comissão poderiam ter prestado atenção aos estudos disponíveis sobre economia do trabalho e a economia política comparativa, mostrando que as diferenças nas instituições nacionais de fixação de salários e de relações industriais poderiam ter um impacto importante na inflação e na competitividade das economias nacionais numa união monetária (Calmfors 1982; 1985; Calmfors e Driffil 1988; Scharpf 1991, capítulo 12)[1]. E se tais diferenças institucionais, ou mesmo de ciclos económicos assimétricos, persistirem enquanto as intervenções corretivas da política monetária nacional são substituídas por políticas uniformes do BCE, a união monetária provocaria o “problema do “medida igual para todos ” ou o problema de Walters, onde os seus decisões de politica monetária orientadas para a taxa de inflação média desestabilizariam economias com taxas de inflação acima ou abaixo da média (Walters 1986; Enderlein 2004).

Na realidade, porém, tais preocupações não desempenharam qualquer papel nos argumentos apresentados quer pelo comité de bancos centrais que recomendou a união monetária no Relatório Delors (1989), quer pelos economistas da Comissão que apresentaram a sua avaliação extremamente positiva dos seus potenciais benefícios e custos (Comissão 1990; Emerson et al. 1992). A Comissão prestou alguma atenção aos avisos de alguns economistas (principalmente americanos) que insistiram que, dada a heterogeneidade das economias europeias, uma união monetária careceria das condições prévias de uma “zona monetária óptima” (ZMA) – nomeadamente, elevadas taxas de mobilidade do trabalho e as funções de tributação e despesa de um grande orçamento do governo central para amortecer choques assimétricos (Eichengreen 1990; Eichengreen e Frieden 1994; Mundell 1961; 1963).

 Na opinião da Comissão, no entanto, tais advertências eram consequência de uma “estrutura de estabilização bastante limitada e ultrapassada” que não tinha acompanhado o progresso da teoria económica (Emerson et al. 1992, 45-46)[2].

Em vez disso, partiu-se do princípio de que a crescente mobilidade do capital e a crescente concorrência de preços no mercado interno gerariam um grau de convergência entre as economias europeias que permitiria que uma política monetária única funcionasse sem gerar enormes desequilíbrios. Por outras palavras, as forças de mercado eliminariam em curto intervalo de tempo a diferença ainda existente entre as economias europeias de moeda forte e de moeda fraca (Issing 2002; McNamara 2002). Mas, em vez de promover a convergência económica, as forças de mercado geraram uma divergência dinâmica da competitividade das exportações e dos equilíbrios externos entre as economias europeias no período entre o início da UEM e o início da crise financeira mundial em 2008.

Na verdade, o que tinha convergido eram as taxas de juro nominais, que, à medida que os mercados de capitais começaram a acreditar no desaparecimento dos riscos cambiais, diminuíram rapidamente para os baixos níveis que se verificam na Alemanha no período que antecedeu a união monetária. Assim, em algumas das antigas economias com moedas fracas, o aumento da procura interna financiada por crédito gerou crescimento económico, aumento do emprego e dos salários no setor de bens e serviços não transacionáveis internacionalmente, bem como gerou aumento das importações e défices na balança corrente (Gaulier e Vicard 2013), que foram facilmente financiados por fluxos de capital de países que anteriormente eram considerados terem uma moeda forte, como a Alemanha, que estavam a acumular excedentes na sua balança de transações correntes. Mas como alguns países com grandes défices da balança de transações correntes, como a Espanha e a Irlanda, também se estavam a sair extremamente bem com os critérios do Pacto de Estabilidade para a dívida e os défices do sector público, a Comissão não ficou preocupada. Em vez de ser considerado um problema para a zona euro, o aumento dos desequilíbrios do comércio e da balança de transações correntes foi considerado uma prova de processos de recuperação bem-vindos (Blanchard e Giavazzi 2002; Comissão 2008).

Da crise do euro a um regime assimétrico do euro

Como é agora bem entendido, a crise financeira global de 2008 teve o efeito de uma “súbita paragem”, interrompendo e invertendo os fluxos de capital de que as economias deficitárias tinham passado a depender (Svrtinov, Georgieva-Trajkovska, e Temjanovski 2015). À medida que os governos se viram forçados a salvar bancos sobredimensionados, a súbita escalada dos défices do setor público provocou um aumento acentuado dos prémios de risco das obrigações do Estado e uma ameaça de insolvência estatal, primeiro na Grécia e depois noutras economias deficitárias. Nessa altura, na primavera de 2010, as autoridades europeias e os governos da zona euro tinham essencialmente três opções: (i) todas elas poderiam ter respeitado as regras de não resgate de Estados membros de acordo com o Tratado de Maastricht; (ii) o BCE poderia ter evitado a proibição do financiamento monetário estatal (artigo 123.º do TFUE); ou (iii) a Comissão ou os Estados-Membros poderiam ter encontrado uma forma de contornar o artigo 125, segundo o qual nenhum Estado membro nem a Comissão poderiam assumir a responsabilidade dos compromissos financeiros assumidos por um outro Estado membro.

Na altura, porém, o BCE sobre a direção de Trichet ainda não estava preparado, como estaria Draghi em 26 de julho de 2012, para anunciar a sua disponibilidade para fazer “o que for preciso” para salvar o euro – atuando como emprestador de última instância nos mercados de obrigações do Estado (De Grauwe 2013b) ou mesmo financiando diretamente os défices do Estado (Turner 2016, 218-22). E como as alterações ao Tratado que autorizarim a ação da UE foram consideradas indisponíveis, os créditos ou garantias dos Estados da zona euro foram considerados como a única opção disponível – desde que a Alemanha concordasse com isso.

De acordo com a corrente dominante da opinião económica, jurídica e política na Alemanha, o governo Merkel queria inicialmente manter as regras de não-discriminação (Bulmer 2014)[3].

Nesse caso, porém, a Grécia teria enfrentado a falência e a saída da zona euro; outros Estados deficitários poderiam seguir-se-lhe; e a Alemanha e a França poderiam ter tido de lidar com repercussões graves para os seus bancos credores “relevantes para o sistema”, e talvez até com a falência do próprio euro. Nestas circunstâncias, Merkel foi finalmente (e, em retrospetiva, tardiamente) persuadida pela Comissão, pelo BCE, pelo Presidente francês e pelo Deutsche Bank a assumir a liderança, insistindo que “scheitert der Euro, dann scheitert Europa “[4] para assegurar a aceitação parlamentar e pública do primeiro e de todos os mecanismos subsequentes de apoio intergovernamental de apoio orçamental[5] aos governos da zona euro com dificuldades financeiras.

As decisões de “resgatar” a Grécia em 9 de maio de 2010, e depois a Irlanda e Portugal e outros, através de uma série de créditos e garantias de resgate intergovernamentais, também tiveram o efeito de estabelecer um enquadramento assimétrico das perceções de problemas e escolhas políticas. Nas suas sofisticadas análises de “Competitividade e Desequilíbrios”, publicadas no culminar da crise, a Comissão (2010) considerou os persistentes défices da balança corrente, bem como os excedentes, como ameaças à estabilidade do euro que estavam a ser causadas pelo aumento excessivo e inadequado da procura interna nas economias deficitárias e excedentárias, respetivamente. Mas, uma vez que ficou claro que a crise aguda seria resolvida por conta e risco dos contribuintes nacionais através de uma série de “mecanismos” e “facilidades” intergovernamentais, perdeu-se a simetria [6]41. Agora, a questão já não era mais a obrigação de corrigir uma divergência de economias deficitárias e excedentárias que ameaçavam o euro. Em vez disso, o foco estava agora nos Estados devedores que tinham perdido a “confiança” dos mercados de capitais internacionais. Além disso, uma vez que a crise deveria ser resolvida através de um acordo intergovernamental, as negociações no Eurogrupo do Conselho sobre as “condicionalidades” dos créditos de resgate foram moldadas pelos poderes de negociação extremamente assimétricos e pelos interesses limitados dos Estados credores e, em particular, da Alemanha, tentando limitar a extensão e a duração da sua responsabilidade financeira…

Ao mesmo tempo, a Comissão obteve o poder de negociar (e de facto ditar) os “Memorandos de Entendimento” que os governos dos “Estados-programa” tiveram de aceitar para receber os fundos atribuídos. E como o cumprimento destas “condicionalidades” era controlado no terreno por uma “Troika” de inspetores da Comissão, do FMI e do BCE, enquanto os créditos eram repartidos em várias parcelas mais pequenas, a Comissão obteve poderes de governação e de execução quase totais. Sem restrições pela divisão de competências entre a UE e os Estados membros nos Tratados da UE, ela podia e exigia que os governos beneficiários adotassem e implementassem mudanças massivas nas políticas de mercado de trabalho, emprego, relações industriais, saúde e pensões, na regulamentação de serviços privados e na privatização de instalações das infraestruturas públicas (Scharpf 2011). E enquanto não estivesse satisfeita com o efetivo cumprimento, o Conselho recusar-se-ia a desembolsar a próxima parcela do crédito.

Os requisitos dos “Memorandos”, combinando austeridade orçamental em todos os casos com “reformas estruturais” específicas do país, foram ostensivamente (embora com sucesso limitado) servindo ao interesse imediato dos Estados credores em evitar a necessidade de mais créditos de resgate. Ao mesmo tempo, porém, conferiram poderes à Comissão para adotar requisitos que servissem os objetivos que a Comissão tinha discutido nas suas análises de “Competitividade e Desequilíbrios” antes do início da crise aguda do euro (Comissão 2010). Assim, a austeridade orçamental, ao reduzir a procura interna, reduziria também os défices da balança corrente e, simultaneamente, a dimensão do sector protegido da economia, ou seja o setor de bens e serviços não negociados internacionalmente ; e as reformas estruturais foram concebidas principalmente para enfraquecer o poder sindical, a fim de limitar a dinâmica salarial que tinha reduzido a competitividade internacional antes de 2007.

A este respeito, foram efetivamente introduzidas alterações significativas através de condicionalidades definidas pela Comissão. Mas, evidentemente, o seu cumprimento só poderia ser imposto nos “países do programa” que tinham vindo a candidatar-se ao apoio financeiro intergovernamental – o que dissuadiu países deficitários como a Espanha, a Itália ou a Eslovénia de se candidatarem a créditos do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), a fim de evitar o controlo da Troika. Dentro destes limites, não foi possível alcançar uma estabilização geral da UEM. E, de facto, foi ao BCE pela utilização de instrumentos não convencionais de política monetária expansionista que se devem os créditos da prevenção de uma nova crise do euro em 2012 e ao apoio a uma recuperação fraca das economias da zona euro posteriormente (Hodson 2013; De Grauwe 2013b; 2016).

Ao mesmo tempo, a Comissão iniciou a legislação europeia que estabelece um conjunto revisto e alargado de regras gerais da UEM e de procedimentos de execução para assegurar a estabilidade do euro e o crescimento sustentável das suas economias dos seus estados membros. Duas destas iniciativas, as ainda incompletas União Bancária e Mercados de Capitais, destinam-se a corrigir as deficiências do sistema financeiro europeu, enquanto que as novas regras relativas aos hiatos analisados no Relatório de Competitividade e Desequilíbrios (Comissão 2010b) estão contidas no Pacto Euro-Plus de 11 de Março, 2011[7], a legislação Six-Pack de 13 de dezembro de 2011 com o Procedimento dos Défices Excessivos[8] e o Procedimento dos Desequilíbrios Excessivos[9] , as melhorias do Two-Pack de 21 de maio de 2013[10] e o Pacto Fiscal Intergovernamental assinado em 2 de março de 2012[11]. Ao abrigo destas regras, e no contexto do “Semestre Europeu”, a Comissão tornou-se profundamente envolvida nos processos legislativo e orçamentais a nível nacional. Os governos são obrigados a explicar as suas respostas às recomendações pormenorizadas específicas por país que, no contexto dos procedimentos relativos aos défices excessivos e aos desequilíbrios, podem, em última análise, tornar-se vinculativas e ser sustentadas por aplicação de sanções financeiras severas – a adotar com base numa “votação invertida por maioria qualificada” no Conselho (Bauer e Becker 2014; De la Porte e Heins 2015; Seikel 2016). {Nota do tradutor: Segundo a Comissão: De acordo com o procedimento de votação por maioria qualificada inversa proposto pela Comissão no contexto do pacote relativo à governação económica, uma recomendação da Comissão considera-se adotada, a menos que o Conselho, deliberando por maioria qualificada, decida rejeitar a recomendação dentro de um determinado prazo que começa a correr a partir do momento em que a Comissão adopta a referida recomendação.]

Em termos substantivos, as normas a cumprir e os requisitos que podem ser impostos ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos são definidos por lei. Nos termos dos regulamentos relativos à “Prevenção e Correção dos Desequilíbrios Macroeconómicos “[12] e às “Medidas de Execução para Corrigir os Desequilíbrios Macroeconómicos Excessivos “[13] , em contrapartida, a definição de desequilíbrios macroeconómicos foi deixada ao critério da Comissão para a elaboração de um “painel de avaliação”. E nem o Painel de Avaliação nem a legislação de autorização delimitaram de forma alguma o domínio das opções políticas nacionais que a Comissão pode especificar e, potencialmente, aplicar através de recomendações vinculativas (Scharpf 2011; Bauer e Becker 2014; Seikel 2016).

Em contraste com as medidas imediatas de resgate do euro adotadas em 2010, o novo regime não se aplica a alguns “países do programa”, mas sim a todos os países da zona euro, e visa assegurar a viabilidade sustentada da União Monetária e das economias dos seus Estados membros. Mas, tal como as respostas iniciais à crise do euro, o novo regime está assimetricamente orientado para as (potenciais) economias deficitárias. Assim, as regras orçamentais destinam-se exclusivamente a limitar os défices orçamentais e a reduzir a dívida do sector público. Com efeito, não existe qualquer base jurídica, ao abrigo do Procedimento relativo aos Défices Excessivos ou do Pacto Orçamental, que permita à Comissão ou ao Conselho solicitar a um Estado excedentário que impulsione a procura interna através da redução do seu excedente orçamental, e muito menos através do seu financiamento pelo défice.

A assimetria das regras fiscais pode refletir o poder de negociação dos estados com excedentes. Mas repete-se o mesmo comportamento nos critérios definidos pela Comissão e incluídos no Painel de Avaliação[14] do Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos. Aqui, oito dos catorze indicadores são definidos com um limiar unilateral para limitar a expansão da procura interna e dos salários, e dos dois com limiares superiores e inferiores, a balança corrente e as variações da Taca de Câmbio Efetiva Real TCER, o primeiro permite mais margem de manobra quanto a excedentes do que quanto às situações de défices[15] ) – e nunca foi ainda invocado contra excedentes alemães ou holandeses que excedam significativamente o limiar superior.

Em suma, a austeridade orçamental e as reformas estruturais são assimetricamente concebidas para conter a procura interna e os custos unitários do trabalho, a fim de corrigir e prevenir o aumento dos défices da balança corrente e a perda de competitividade das exportações nas antigas economias de moeda fraca. Em contrapartida, a contribuição causal dos excedentes externos persistentes na Alemanha e noutras economias de moeda forte para os desequilíbrios macroeconómicos na zona euro, que a Comissão tinha identificado nas suas análises (2010b), não foi tratada como uma preocupação significativa quer nas respostas imediatas que foram dadas contra a crise do euro, quer quanto ao novo regime estabelecido após 2011.

A lógica económica da imposta convergência assimétrica

As respostas iniciais à crise do euro e ao subsequente regime do euro tinham uma prioridade clara: destinavam-se a evitar o colapso imediato da moeda comum e a estabilizar a União Monetária contra os riscos futuros das crises financeiras estatais. E, definitivamente, não foram concebidos para provocar a rápida recuperação das economias da zona euro que tinham sido mais duramente atingidas pela Grande Recessão, na sequência da crise financeira internacional de 2008-2009. Em vez disso, como deveria ter sido e provavelmente foi óbvio desde o início, o efeito imediato e inevitável da austeridade orçamental e das restrições salariais seria uma recessão mais profunda e um aumento acentuado do desemprego nas economias em crise. Mas isso foi considerado um preço que teve de ser pago para salvar o euro.

Essa não era, naturalmente, a perspetiva das populações que sofriam com a escalada do desemprego e com os cortes profundos nas transferências sociais e nos serviços – cujos protestos derrubariam os seus próprios governos, mas isso não faria qualquer diferença sob o controle da Troika. E não era a perspetiva de economistas (principalmente anglo-americanos e principalmente keynesianos) que condenavam o regime do euro como uma manifestação de neoliberalismo dogmático, se não mesmo de pura irracionalidade económica, ou do exercício brutal e egoísta de poderes de negociação assimétricos por parte da Alemanha e de outros Estados credores (por exemplo, Krugman 2012; Marsh 2013; Matthijs 2016; Stiglitz 2016). Num artigo escrito na mesma linha de análise (Scharpf 2016), argumentei, contudo, que muitas dessas críticas ignoram a justificativa estrutural do atual regime – e, portanto, a sua resiliência normativa e política.

Em suma, a argumentação assume que a zona euro original incluía dois tipos de economias políticas ideais distintas que, no âmbito do SME, tinham diferido na sua dinâmica inflacionista. Algumas destas economias tinham grandes setores de exportação onde os preços são definidos pela concorrência internacional e onde aumentos salariais acima da média implicariam perdas de postos de trabalho. Se as instituições de fixação de salários e as políticas estatais tivessem vindo a refletir estas condições, a economia típica da moeda forte seria caracterizada por um “modelo de crescimento” liderado pelas exportações e por taxas de inflação relativamente baixas (Calmfors e Driffil 1988; Scharpf 1991; Hancké 2013; Höpner e Lutter 2017). Em economias com grandes setores internos, pelo contrário, o aumento dos salários aumentaria a procura interna e poderia (dentro de certos limites) também aumentar o crescimento económico. Em resposta a essas condições, a fixação de salários e as políticas públicas em economias de moeda fraca favoreceram o crescimento impulsionado pela procura no setor doméstico e taxas de inflação um pouco mais altas (por exemplo, Iversen, Soskice e Hope 2016; Hall 2014; Johnston 2016; Baccaro e Pontusson 2016; Hope e Soskice 2016).

No SME, o impacto destas diferenças estruturais nos saldos externos das economias com modelos de crescimento baseados na exportação e na procura era atenuado pelos realinhamentos periódicos das moedas. No entanto, na União Monetária, os crescentes défices acumulados das economias de moeda fraca tendem a ser financiados através de excedentes correspondentes nos antigos países de moeda forte. Quando estes fluxos de capitais cessaram repentinamente (Calvo 1998; Svrtinov, Georgieva-Trajkovska e Temjanovski 2015) durante a crise financeira internacional de 2008, as economias deficitárias foram atingidas por crises económicas e bancárias agudas que, à medida que os governos foram salvando os bancos em dificuldades, geraram riscos de solvência do Estado que culminaram na crise do euro de 2010[16]. À luz desta interpretação, a persistência de desequilíbrios estruturais parece ameaçar plausivelmente a estabilidade da moeda comum.

Não posso, evidentemente, afirmar que os decisores políticos durante e após a crise foram, de facto, guiados por esta análise estruturalista. Mas se assim foram [17],teriam racionalmente concluído que a divergência das economias excedentárias e deficitárias se iria reafirmar e pôr em perigo a estabilidade da União Monetária, a menos que a diversidade estrutural subjacente fosse corrigida. De facto, mesmo antes do ponto alto da crise do euro, a Comissão (2010b) chegou à conclusão de que a estabilização da União Monetária exigia uma mudança estrutural do sector de bens e serviços não transacionados para o sector de bens transacionáveis nas economias deficitárias

Além disso, em 2015, o objetivo da convergência estrutural foi enfaticamente afirmado no relatório conjunto dos “Cinco Presidentes” (da Comissão Europeia, do Conselho Europeu, do Banco Central Europeu, do Eurogrupo e do Parlamento Europeu): “a noção de convergência está no cerne da nossa União Económica” (Cinco Presidentes 2015, 7). Deve assegurar-se que “cada economia tem as características estruturais com que prosperar – na União Monetária” – o que pressupõe que “as estruturas económicas convergem para os melhores padrões da Europa” (ibid., 4). E mesmo se a “convergência, prosperidade e coesão social” possa, em última análise, exigir também capacidades orçamentais nacionais e europeias para a estabilização macroeconómica, a convergência deve vir em primeiro lugar – pelo que as restrições às escolhas políticas nacionais devem ser reforçadas e não atenuadas.

O Relatório dos Cinco Presidentes não explicou como é que os atuais requisitos de austeridade orçamental e controle salarial levariam à convergência estrutural. Mas, à luz das análises da Comissão (2010b), a lógica é clara. Se a divergência dos modelos de crescimento baseados nas exportações e na procura não puder ser sustentada na UEM, então a convergência estrutural “com base nos melhores padrões da Europa” deve implicar uma convergência na estrutura dos modelos de crescimento baseados nas exportações – um objetivo que o atual regime do euro está bem concebido para prosseguir. Ao restringir a procura interna, a austeridade orçamental não só reduzirá as importações e os défices da balança corrente, como também destruirá as capacidades produtivas e os postos de trabalho nos sectores excessivamente grandes das economias deficitárias de bens e serviços não transacionáveis. Ao mesmo tempo, as “reformas estruturais” devem eliminar a dinâmica inflacionista provocada pela evolução salarial e, assim, aumentar a competitividade internacional do setor de bens e serviços negociados internacionalmente. Se este regime for aplicado com força e durante o período de tempo suficientes, portanto, o setor de bens e serviços não negociáveis internacionalmente diminuirá e a importância relativa do setor de bens e serviços negociados internacionalmente aumentará. E como a estrutura setorial subjacente está a mudar, o mesmo acontecerá com as estruturas baseadas em incentivos. Eventualmente, sindicatos e governos aprenderiam que o seu próprio interesse é melhor servido por práticas de fixação de salários e políticas públicas que respeitam as restrições e exploram as oportunidades dos mercados internacionais.

Por outras palavras e deste ponto de vista, os críticos que criticam a irracionalidade económica do atual regime do euro tendem a subestimar a sua lógica funcionalista. Esta baseia-se na premissa política de que a União Monetária deve ser defendida e na premissa económica de que a divergência estrutural existente nas economias dos seus membros continuará a ameaçar a sua capacidade de sustentação. Esta segunda hipótese pode ser contestada, embora eu ainda não tenha visto nenhuma confrontação explícita na literatura económica[18]. No entanto, se for aceite, faz sentido criar um regime que suprima a divergência no curto prazo e promova a convergência estrutural a médio e longo prazo. O seu objetivo final é a transformação estrutural das antigas economias do Sul da Europa, que passariam, assim, de uma dependência tradicional do crescimento económico baseado na procura para um modelo de crescimento e emprego baseado nas exportações do Norte.

No entanto, os Cinco Presidentes não explicitarão os custos económicos e sociais inevitáveis da transformação estrutural imposta (que a Comissão identificou em vésperas da crise do euro). Uma vez que o excesso de capacidade produtiva de grandes setores de bens e serviços não negociados internacionalmente não poderia simplesmente ser redirecionado para servir os mercados de exportação existentes ou absorvido por setores virados para o exterior muito menores, embora talvez em expansão, então as economias deficitárias teriam de enfrentar “um período prolongado de subutilização de recursos de capital e trabalho” (Comissão 2010b, 32-33). Por outras palavras, se a convergência estrutural deve ser provocada pela austeridade orçamental e pelas reformas do lado da oferta, ela só poderia ter êxito se forçasse as antigas economias de moeda dita fraca a entrar primeiro numa recessão profunda e depois, na melhor das hipóteses, num período de crescimento lento e de subemprego de longo prazo.

A última promessa do atual regime é uma “UEM profunda, genuína e justa”, que os Cinco Presidentes descreveram como “um espaço de prosperidade baseado em crescimento económico equilibrado e estabilidade de preços, uma economia social de mercado competitiva, visando ao pleno emprego e progresso social” (Five Presidents 2015, 4). Presumivelmente, estes objetivos encontrarão um amplo apoio em toda a zona euro. Se, contudo, o regime é altamente controverso e amplamente rejeitado, o problema crucial é a sua fundamental assimetria. Como todos podem ver, as suas regras são plenamente compatíveis com as estruturas económicas, as práticas de fixação de salários, os interesses económicos e as preferências políticas das economias políticas dos países do Norte da Europa orientadas para a exportação. E todos os custos económicos e sociais do ajustamento- perdas massivas de empregos, cortes salariais e de bem-estar, emigração e aumento do desemprego juvenil – são impostos aos cidadãos das economias políticas do sul.

De uma perspetiva dos países a sul da Europa, a repartição dos custos e benefícios da convergência estrutural pelo regime deve parecer manifestamente injusta (Tsoukalis 2016; Ferrera 2017). As suas medidas não podiam ser e não foram adotadas através de processos políticos democráticos a nível nacional. E, a nível europeu, a politização de conflitos fundamentais Norte-Sul foi posta de lado ou simplesmente ignorada por um modo de tomada de decisão em que escolhas políticas cruciais foram adotadas por autoridades supranacionais e por acordos intergovernamentais politicamente irresponsáveis – sob condições em que os poderes de negociação relativos dos governos envolvidos foram distorcidos a favor dos Estados credores desde que se decidiu que a crise do euro deveria ser resolvida por créditos e garantias intergovernamentais (Tsebelis 2015; Zahariadis 2017). Por outras palavras, o atual regime do euro carece de legitimidade democrática e não há perspetiva de que possa ser democratizado num futuro próximo. A sua implementação rigorosa continuará, portanto, a depender da autoridade tecnocrática e do poder de negociação intergovernamental (Scharpf 2016). Na mesma linha de análise, entanto, o atual regime também permanecerá politicamente vulnerável.

Um risco óbvio poderia surgir de protestos em massa ou de resultados eleitorais adversos que poderiam forçar alguns governos do Sul a renunciar à sua lealdade e a rejeitar abertamente a cumplicidade com os requisitos do regime do euro. Dado o apoio contínuo das populações do Sul à UEM (Roth, Jonung e Nowak-Lehmann 2016), no entanto, essa saída pode ser menos provável do que uma erosão na crença tanto na extrema-direita como na eficácia do regime entre os seus promotores e apoiantes políticos e económicos. As suas regras não poderiam ter sido impostas apenas pela autoridade tecnocrática e pelo poder de negociação dos países a Norte da Europa. Tinham de ser justificadas por argumentos que invocassem não só um interesse comum imediato em estabilizar a União Monetária, mas também a expectativa de que as economias da zona euro pudessem finalmente convergir para um modelo comum de competitividade, crescimento, emprego e prosperidade. E parece que precisamente estas expectativas estão agora efetivamente a perder no terreno toda a sua plausibilidade.


Notas:

[1] Dois anos antes, o Relatório Padoa-Schioppa (1987, 83-84) tinha reconhecido o impacto dos sistemas nacionais de relações laborais na competitividade, concluindo que “esta é, de facto, a principal razão económica pela qual não prevemos uma fixação precoce e irrevogável das paridades cambiais”.

[2] Isto significava dizer que a teoria da OCA ainda assumia a necessidade de intervenções estatais contracíclicas na economia, enquanto que a teoria dos “mercados perfeitos” e das “expectativas racionais” ,muito em voga então, tinha passado a acreditar que as intervenções fiscais e monetárias eram, na melhor das hipóteses, inúteis, mas provavelmente mais suscetíveis de perturbar o equilíbrio do mercado (Fama 1970; Lucas 1972; Barro e Gordon 1983; McNamara 1998, 144-51; Braun 2014).

[3] Fora da Alemanha, a justificação económica, política e mesmo constitucional para esta posição foi recentemente reconhecida por Martin Sandbu (2015).

[4] “If the euro fails, so will Europe.” Deutscher Bundestag, May 19, 2010. https://www.bundestag. de/dokumente/textarchiv/2010/29826227_kw20_de_stabilisierungsmechanismus/201760.

[5] Em termos funcionais, este foi o fim de uma transformação em duas etapas: de uma relação de crédito privado-privado entre os bancos do Norte e do Sul para uma relação de crédito privado-público, uma vez que os bancos do Sul foram resgatados pelos Estados do Sul, e depois para uma relação de crédito de Estado a Estado, uma vez que os riscos dos bancos do Norte foram garantidos (e subsequentemente substituídos) por créditos e garantias intergovernamentais.

[6] Ver Comissão Europeia (2010a; 2012a) para os planos de resgate aplicáveis à Grécia; Council Regulation (EU) 407/2010 acordados em 9–10 de Maio, 2010, sobre a criação de um mecanismo europeu de estabilização financeira; o acordo-quadro do FEEF assinado em 7 de Junho de 2010; o Tratado que institui o Mecanismo Europeu de Estabilidade assinado em 2 de Fevereiro de 2010. Ver também Buti e Carnot (2012); Fabbrini (2013); Gocaj and Meunier (2013); European Parliament (2017).

[7] Conselho Europeu 2011: Conclusões dos Chefes de Estado ou do Governo da Zona Euro de 11 de Março de 2011, Anexo I.

[8] Regulamento (UE) 1173/2011.

[9] Regulamento (UE) 1176/2011

[10] Regulamento (UE) 472/2013 e 473/2013.

[11] Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (também conhecido como o Pacto Orçamental), Título III (Pacto Orçamental).

[12] Regulamento (UE) 1176/2011.

[13] Regulamento (UE) 1174/2011.

[14] Painel de Avaliação do Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos. SEC(2011) 1361 final.

[15] Em resposta ao Parlamento Europeu, é verdade, o Painel de Avaliação inclui agora também quatro indicadores (desemprego, desemprego de longa duração, desemprego dos jovens e taxa de inatividade) com limiares máximos, cuja violação pode justificar medidas expansionistas. Mas a Comissão esforçou-se por explicar que estas se destinam apenas a fornecer informações contextuais sobre os custos sociais da redução dos desequilíbrios macroeconómicos, mas “não terão implicações jurídicas … e não desencadearão novas medidas no Procedimento por Desequilíbrio Macroeconómico” – ou seja, não justificarão o início de “procedimentos por desequilíbrio excessivo” que possam conduzir a recomendações vinculativas (Comissão 2015b).

[16] Isto não pretende negar que, com uma melhor compreensão do que estava em risco e com menos respeito pelas regras de Maastricht, a evolução da crise poderia ter sido melhor gerida (De Grauwe e Ji 2015).

[17] Isso talvez não seja um “se” tão grande como se poderia pensar, uma vez que as memórias das interpretações do “Club Med ” sobre os ajustamentos cambiais no âmbito do SME ainda estão vivas, enquanto os problemas atuais são estilizados como conflitos entre personagens nacionais “latinas” e “germânicas”, culturas, políticas e formas de fazer negócios (Agamben 2013).

[18] Muitos críticos do atual regime tendem a ignorar ou minimizar a divergência estrutural na zona do euro (por exemplo, De Grauwe 2011; 2013a; 2013b; 2013b; Schelkle 2015; 2017; Stiglitz 2016). Por contraste, Torben Iversen e co-autores reconhecem a relevância da divergência estrutural. No entanto, eles interpretam a primeira década do euro não como o prelúdio para um desastre induzido pela estrutura, mas como a história de sucesso do “modelo de crescimento dual”, no qual as economias do “Norte” e do “Sul” tiveram igualmente sucesso ao continuarem com as suas rotinas e as suas escolhas políticas em matéria de politica de moeda “dura” e “branda” (Iversen, Soskice, e Hope 2016, 171-75). Mas os autores prestam pouca atenção aos riscos acumulados de desequilíbrios externos e das paragens repentinas nos mercados financeiros internacionais; e, embora expliquem a crise como um fracasso da gestão macroeconómica, estes autores não analisaram explicitamente a disponibilidade de políticas de estabilização e sua capacidade de garantir a sustentabilidade a longo prazo de economias divergentes numa união monetária que não é um Estado.


A sétima parte deste texto desta série será publicada amanhã, 04/11/2019, 22h


Tradução de Júlio Marques Mota – Fonte aqui

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