A propósito da crise económica dita Covid 19: a reforma do Mecanismo Europeu de Estabilidade, uma arma apontada à Itália, ou o regresso às falidas políticas austeritárias – um tema de que não se fala em Portugal. 1. O Mecanismo de Estabilidade Europeu: Funcionamento e Perspetivas de Reforma. Por Giampaolo Galli

 

A reforma do MEE que vinha a ser preparada desde 2019 (decisão do Conselho Europeu de 14/12/2018), e sofreu um abrandamento com a crise do Covid e também pela oposição da Itália, acabou por ser aprovada no Conselho de 30/11/2020. Segue-se em 2021 o processo de ratificação pelos respetivos Estados-membros.

Estranhamente, instalou-se um silêncio ensurdecedor em torno deste assunto: apenas a Itália vinha a opor resistência ao avanço do processo e, salvo uma ou outra exceção (v.g. Wolfgang Münchau), são principalmente autores italianos os que têm levantado justificadas críticas à continuação da existência do MEE e ao prenúncio de regresso às políticas de austeridade que representa este MEE reformado.

Finalmente, o governo italiano, e à revelia das promessas feitas por um dos parceiros da coligação (o Movimento 5 Estrelas) ao seu eleitorado, cedeu. Mas, como diz Giuseppe Liturri (in “Porque é que o acordo maioritário sobre o MEE é um suicídio negocial”) “a noção enganadora de que um empréstimo MEE pode ser uma escolha discricionária é uma piedosa ilusão”, e “quem se ilude e ilude os italianos [n.ed., e outros que não apenas os italianos] acerca de um compromisso razoável entre a reforma do MEE aceite hoje e outras reformas favoráveis a nós que virão amanhã, está a mentir, sabendo que está a mentir”.

Mas, afinal, o acordo estabelecido pelo Conselho Europeu de 17/21 de julho passados sinalizava já com clareza o caminho de regresso à aplicação do modelo neoliberal de políticas austeritárias, de domínio de umas nações sobre outras. A reforma do MEE é, tão somente, um dos passos desse caminho.

FT

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Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

1. O Mecanismo de Estabilidade Europeu: Funcionamento e Perspetivas de Reforma (*)

Audição perante as V e XIV Comissões da Câmara de Deputados em Itália

 

 Por Giampaolo Galli

Publicado por Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani dell’Università Cattolica del Sacro Cuore (original aqui)

Câmara dos Deputados, 6 de novembro de 2019

 

(*) Edição revista do texto publicado em A Viagem dos Argonautas em 01/01/2021 (ver aqui)

 

 

 

 

Gostaria de agradecer às duas Comissões, e em particular aos seus Presidentes, Claudio Borghi e Sergio Battelli, por me convidarem a expressar os pontos de vista que desenvolvemos nos últimos meses sobre uma questão crucial no seio do Observatório das Contas Públicas italianas da Universidade Católica do Sagrado Coração.

 

1. Papel e funcionamento do MEE

Em resumo, a nossa opinião é que a reforma do Mecanismo de Estabilidade Europeu (MEE) atualmente em discussão na Europa contém alguns elementos críticos para o nosso país.  No entanto, o MEE em si mesmo é uma instituição valiosa porque contribuiu decisivamente para a resolução das crises dos países que perderam o acesso ao mercado. Na verdade, o MEE é a instituição que desempenha a função de “emprestador de último recurso” na União Monetária. O simples facto de esta instituição existir é um fator que acalma os mercados e torna menos provável a recorrência de situações de crise. Na sua essência, o MEE é uma apólice de seguro que pagamos, tal como todos os outros, e que não só nos protege em caso de crise, como também reduz a probabilidade de ocorrência de uma crise. O facto de a Itália não o ter utilizado até agora não significa que o seguro seja inútil; significa apenas que, por sorte ou por mérito, não tivemos quaisquer acidentes. Quando o carro estava a derrapar, em 2011, desviámo-nos a tempo de evitar a ravina; nos anos seguintes, conduzimos com uma certa cautela. Uma cautela que não foi suficiente para colocar em segurança as nossas contas públicas, e é por isso estamos tão interessados no funcionamento do MEE e nas perspetivas da sua reforma.

Acrescentemos que o MEE representa uma notável manifestação de solidariedade dos países mais sólidos da Zona Euro, a começar pela Alemanha, que é o seu principal contribuinte, para com os países mais frágeis, nomeadamente o nosso. A solidariedade manifesta-se particularmente no facto de que, ao contrário do que acontece com um seguro normal, as contribuições para o capital do MEE (80 mil milhões de euros pagos, sobre os 704 autorizados e que podem ser ativados num prazo curto em caso de necessidade) não são proporcionais ao grau de risco de cada segurado, mas dependem exclusivamente da dimensão do país em termos de PIB e população. Por esta razão, a Alemanha contribui com a maior percentagem (26,9%), embora o seu nível de risco, medido por spreads ou CDS, seja o mais baixo da zona euro. A Itália contribui com uma quota de 17,8%, o que corresponde a 14 mil milhões de euros de capital realizado e 125 mil milhões de euros de capital autorizado.

Para compreender plenamente a importância desta instituição, deve ter-se em conta que o seu poder de fogo é um múltiplo do seu capital porque emite obrigações nos mercados internacionais a taxas muito baixas e com vencimentos até 45 anos; isto é possível graças à dotação de capital e também pelo estatuto de credor privilegiado de que a instituição goza, em segundo lugar apenas em relação ao Fundo Monetário Internacional. De acordo com o atual diretor-geral, o alemão Klaus Regling, o MEE e a FEEF (a instituição que antecedeu o MEE) tinham em conjunto a possibilidade de conceder empréstimos até 700 mil milhões. Destes, 254,5 mil milhões foram utilizados para empréstimos a cinco países: além da Grécia, que teve três pacotes de ajuda diferentes, Irlanda (Fevereiro de 2011), Portugal (Junho de 2011), Espanha para recapitalização bancária (Dezembro de 2012) e Chipre (Maio de 2013).

Deve também ser considerado que os empréstimos MEE são a porta de acesso às OMT (Outright Monetary Transactions) do Banco Central Europeu, as operações que foram lançadas em Agosto de 2012 e que, juntamente com as frases de Mario Draghi sobre a determinação de defender o euro a todo o custo (“custe o que custar”), tiveram um forte efeito calmante nos mercados. Em princípio, as operações de OMT são ilimitadas em montante.

O MEE foi criado em Outubro de 2012 para pôr ordem nas intervenções, em grande parte bilaterais, a favor da Grécia, e para dar continuidade a uma instituição (o FEEF) que a crise da dívida soberana provou ser necessária. O MEE , que hoje tem cerca de 160 empregados, é regulado por um Tratado ad hoc, referido no Tratado do Pacto Orçamental Europeu, e está portanto fora do perímetro da União Europeia. Esta é uma limitação significativa porque acentua o carácter intergovernamental de algumas das decisões mais importantes da zona euro e porque o MEE não é responsável perante o Parlamento Europeu pelas suas ações. Isto não significa que não tenha legitimidade democrática, uma vez que os seus acionistas são os governos dos estados membros, cuja legitimidade é garantida pelas leis nacionais. A intenção – expressa entre outras coisas na declaração fundamental franco-alemã Mesemberg [1] de Junho de 2018 – é proceder em duas etapas: primeiro a reforma do MEE, depois a sua incorporação no quadro das instituições da UE. No entanto, é um facto que por agora existe a fase 1, e sobre a fase 2 já não se ouve falar dela.

2. Perspetivas de reforma: questões críticas do ponto de vista da Itália

O processo de reforma do MEE foi lançado nas reuniões do Eurogrupo e da Cimeira em Dezembro de 2018; as propostas concretas de reforma receberam luz verde em princípio nas reuniões destes mesmos órgãos em Junho de 2019. A aprovação final está prevista para Dezembro.

No que se segue, concentramo-nos nas questões mais estritamente económicas, mas deve ser feita uma consideração essencial de carácter institucional.

A reforma em preparação transfere decisivamente o eixo do poder económico na Zona Euro da Comissão Europeia para o MEE. Não é por acaso que, nos seus discursos ao Parlamento Europeu, a nova Presidente da Comissão evitou essencialmente falar sobre a governação da Zona Euro. Em particular, nada disse sobre a sua proposta da Comissão de criar um Fundo Monetário Europeu e um ministro das finanças da Zona Euro dotado de um orçamento capaz de desempenhar funções de estabilização macroeconómica: o silêncio de Ursula von der Leyen é explicado pela consideração de que este conjunto de questões já tinha sido tratado e resolvido pelo Eurogrupo e pela Cimeira de Junho passado no sentido de dar um papel secundário à Comissão; em particular, o MEE está de facto a tornar-se o que nas intenções iniciais da Comissão deveria ter sido o Fundo Monetário Europeu.

Na reforma proposta há aspetos positivos e aspetos que, na nossa opinião, deveriam ser alterados. No que se segue, vamos concentrar-nos nestes últimos, mencionando apenas um facto certamente positivo, que é a aprovação de uma barreira de segurança, ou seja, a rede de segurança financeira, para que o Fundo de Resolução Bancária seja utilizado para fazer face a crises bancárias no caso de os recursos disponíveis no próprio Fundo serem insuficientes. 

Quanto aos aspetos críticos, o ponto fundamental é que na reforma que se avizinha se filtra a ideia de que um país que pede ajuda ao MEE deve primeiro reestruturar a sua dívida, se esta não for julgada sustentável pelo próprio MEE. Note-se que a novidade não reside tanto na possibilidade de uma dívida soberana poder ser reestruturada – o que já aconteceu no caso da Grécia – mas na ideia de que a reestruturação se torna uma condição prévia quase automática para a obtenção de financiamento. A ideia de que deve ser estabelecida uma regra que obrigue um país a fazer a reestruturação se se candidatar a fundos MEE e a sua dívida for julgada insustentável tem sido repetidamente expressa por figuras proeminentes do establishment alemão e de outros países do Norte da Europa, como por exemplo o governador do Bundesbank Jens Weidemann [2].

Esta proposta resulta fundamentalmente da consideração de que as regras formais (Pacto de Estabilidade e Crescimento, Pacto Orçamental) não funcionaram, de modo que alguns países continuaram a acumular dívidas cuja sustentabilidade ao longo do tempo é cada vez mais duvidosa. Daí a ideia de fazer funcionar melhor a disciplina de mercado, dando sentido à cláusula de não resgate contida no Tratado de Maastricht. A ajuda é dada, mas, ao condicioná-la a uma reestruturação da dívida, evitamos esse efeito de risco moral que, segundo alguns, é a razão de fundo pela qual os políticos de alguns países não fizeram o ajustamento orçamental devido. A ideia, então, é que antes de realizar operações que comportam partilha de riscos – por exemplo, um seguro de depósito comum ou um orçamento da zona euro para efeitos de estabilização – há que induzir os países que se desviam a reduzir os riscos. Um passo essencial nesta estratégia é transferir o eixo de poder em questões económicas da Comissão Europeia, considerada demasiado politizada, para um órgão intergovernamental e teoricamente mais técnico como o MEE.

 

3. Os princípios orientadores da reforma na Declaração franco-alemã de Mesemberg

Em contraste com esta ideia dos países do Norte, existe a ideia dos franceses, também apoiada pela Itália, de que as duas coisas – redução dos riscos e sua partilha – devem ir em conjunto. Na referida Declaração de Mesemberg, os franceses e os alemães encontraram uma mediação entre estas posições e estabeleceram princípios gerais que mais tarde se refletiram nas emendas propostas ao Tratado que estabelece o MEE [3].

Eis os pontos principais da declaração franco-alemã, com breves comentários:

– a condicionalidade continua a ser o princípio fundador do MEE e de todos os seus instrumentos de intervenção;

– qualquer decisão de prestar assistência a um país membro deve ser sujeita a uma ASD (análise de sustentabilidade da dívida). A implicação é que no caso de um resultado negativo, a dívida deve ser reestruturada;

– em todas as novas emissões de obrigações devem ser introduzidas as CACs (Cláusulas de Ação Coletiva) de “critério único” [single limb] [4], ou seja, cláusulas contratuais que permitam agrupar e reestruturar todos os títulos de dívida pública com um único voto dos credores, o que se destina a facilitar grandemente a reestruturação das dívidas públicas [5];

– uma das tarefas do MEE deve ser a de facilitar o diálogo entre os estados membros e os investidores (implícito nos casos em que as dívidas são reestruturadas);

– o MEE deve desempenhar um papel mais importante na conceção e acompanhamento dos programas de ajustamento dos países aos quais os empréstimos são concedidos;

– o MEE deve ter a capacidade de avaliar a situação global dos países membros, contribuindo assim para a prevenção de crises. Acrescenta-se, mas francamente soa mais como uma cláusula de estilo, que tudo isto deve ser feito no pleno respeito pelo papel da Comissão.

– devem ser reforçados os empréstimos cautelares concedidos pelo MEE a países com orçamentos em ordem mas que correm o risco de perder o acesso ao mercado devido a problemas de liquidez. Esta é uma inovação positiva, mas nas circunstâncias atuais poderia atuar como uma rede de segurança para evitar o contágio ao país forçado a reestruturar-se.

4. As propostas de revisão do Tratado MEE

Os conceitos expressos na Declaração de Mesemberg estão refletidos no projeto de revisão do Tratado. Procedendo pela ordem dos artigos, podem ser feitas as seguintes observações:

– Ponto 5B do Preâmbulo e Artigo 3 parágrafo 1. Neste caso, o MEE é dotado de todos os poderes que a Comissão tem atualmente em matéria de prevenção e gestão de crises, tanto para os países que recebem assistência financeira como para outros. A diferença nas tarefas das duas instituições é definida por uma frase crucial no preâmbulo que diz “o MEE realiza a sua análise e avaliação na perspetiva do credor”. Obviamente, este é o ponto de vista de quem tem todas as cartas na mão.

– Ponto 10 do preâmbulo. O atual Tratado confia à Comissão e ao BCE as tarefas previstas no Tratado. A novidade é que estas instituições não podem agir sem uma decisão do MEE.

– Ponto 11 do preâmbulo e artigo 12 parágrafo 4. As cláusulas CAC de critério único são introduzidas em todas as emissões de obrigações soberanas emitidas a partir de 2022.

– Ponto 12 do Preâmbulo. É confiada ao MEE a tarefa de facilitar o diálogo entre os investidores e o Estado-Membro que está a reestruturar a sua dívida.

– Ponto 12 do Preâmbulo e art. 13 parágrafo 1. Afirma-se que o MEE presta assistência financeira apenas a países cuja dívida é considerada sustentável e cuja capacidade de reembolso de empréstimos ao MEE está confirmada. As análises são realizadas conjuntamente pelo MEE e pela Comissão, mas no caso de não se chegar a uma posição comum, a Comissão tem a última palavra sobre a sustentabilidade da dívida, mas é o MEE que tem a tarefa de avaliar a capacidade do país em questão para reembolsar o empréstimo. Também aqui é claro que é o MEE que tem a faca na mão.

– Ponto 12B do preâmbulo. Aqui é retomado um conceito que já existia na formulação anterior, mas que neste contexto assume um significado muito mais significativo: é o conceito de PSI, isto é, Participação do Sector Privado, uma perífrase para a reestruturação da dívida. Esta expressão foi utilizada por Angela Merkel e Nicholas Sarkozy durante a famosa caminhada em Deauville a 18 de Outubro de 2010 e teve um efeito deflagrante nos mercados financeiros da zona euro. O significado que hoje queremos dar a esta expressão é claro à luz do que foi dito anteriormente, nomeadamente que o MEE apenas dá crédito a países cuja dívida é julgada por ele como sendo sustentável.

– Ponto 18 do preâmbulo e art. 13 parágrafo c. Ao MEE é confiada a tarefa de estabelecer sistemas de alerta adequados, a fim de garantir que recebe os pagamentos devidos nos prazos definidos. 

– Art. 7, parágrafo 4. O poder do Diretor Executivo do MEE é reforçado, o qual atua com total independência no desempenho das suas tarefas e é responsável apenas perante o Conselho do MEE. Note-se que o Diretor Executivo é a interface única do MEE com toda a Comissão Europeia.

– Art. 14. Aqui, os instrumentos de empréstimos de precaução são reforçados, mas é especificado que tais empréstimos são concedidos a países cuja dívida é sustentável mas que são afectados por choques exógenos fora do seu controlo. A Linha de Crédito de Precaução Condicional (PCCL) é concedida a países com fundamentos sólidos contra uma simples carta de intenções; uma Linha de Crédito de Precaução Melhorada (ECCL) é concedida a países que não cumprem todos os requisitos, contra a assinatura de um Memorando de Entendimento detalhado. Uma inovação importante é que ambas as linhas de crédito são concedidas apenas a países que não estejam sujeitos a um procedimento de défice excessivo e que tenham cumprido os critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento durante pelo menos dois anos. Estas inovações reforçam sem dúvida os países que não têm problemas particulares de instabilidade financeira, mas podem também funcionar como uma linha de defesa contra o risco de contágio de um país forçado a reestruturar a sua dívida.

 

5. Uma avaliação do ponto de vista da Itália

Do ponto de vista dos interesses da Itália, a questão-chave é que o conceito de “Envolvimento do Sector Privado” é reafirmado e que, mesmo em casos excecionais em que a dívida é considerada insustentável, a ajuda do MEE só pode ser concedida na condição de haver uma reestruturação ex ante da dívida. A outra questão-chave é a introdução das cláusulas de “critério único” [N.T.] [single limb]: em abstrato, pode considerar-se que estas são mais eficientes do que as cláusulas atualmente em vigor, mas não há dúvida que a sua introdução, embora a partir de 2022, é um sinal negativo sobre a Itália que está a ser dado hoje aos mercados [6]. Com base nestas considerações, é fácil identificar os pontos do texto que seria útil alterar: o papel da Comissão em relação ao MEE deve ser reforçado, evitar que os CAC de “critério único” – cujos pormenores técnicos ainda não foram divulgados – facilitem demasiado a reestruturação da dívida, e deve ser fortemente sublinhado que a reestruturação da dívida pública não pode ser decidida com base em avaliações mecânicas e deve ser avaliada com muito cuidado, com o pleno envolvimento das autoridades nacionais, pois corre o risco de agravar as condições económicas e sociais de uma nação, além de ter efeitos de contágio muito negativos em toda a zona euro [7].

É evidente que a reforma diz particularmente respeito à Itália, que é o país com o spread mais elevado e que não criou as condições, nem do lado das finanças públicas nem do lado das reformas para o crescimento, para colocar a dívida numa tendência descendente em relação ao PIB. As organizações internacionais e os mercados deixaram de acreditar nas promessas das autoridades de intervir, no futuro, para resolver o problema. Na previsão básica da Comissão Europeia, a dívida aumentaria mais 10 pontos do PIB em menos de uma década; de acordo com o Fundo Monetário, a dívida aumentaria para mais de 160% do PIB em quinze anos.

Para aqueles que nos observam do estrangeiro, estas projeções têm um certo realismo, também à luz do facto de que nenhum partido político está disposto a admitir que para tornar o país seguro seria necessário – como afirmam as organizações internacionais e o Banco de Itália – ter um excedente primário de 3,5-4% mantido durante muitos anos. Nenhum partido aceita ser rotulado como o partido dos impostos e ninguém sequer sugeriu cortes na despesa pública na ordem dos valores que seriam necessários. Além disso, quem propõe cortes nas despesas fá-lo, normalmente, para dar lugar a outras despesas (educação, saúde, investigação, etc.) e quem propõe medidas para recuperar a evasão fiscal tem sempre o cuidado de acrescentar que cada euro de recuperação deve corresponder a um euro de redução fiscal em favor dos contribuintes em boa situação. A dívida parece, portanto, ter desaparecido do discurso público. As organizações internacionais e os nossos vizinhos europeus veem estes desenvolvimentos internos, preocupam-se com isso e tentam encontrar formas de sair deles, fazendo duas coisas: acentuar os mecanismos de mercado para tentar responsabilizar os países não cumpridores, e criar uma rede de segurança – empréstimos de precaução – para proteger os outros países.

Globalmente, talvez se possa dizer que a reforma proposta do MEE ajuda à estabilidade dos países virtuosos da zona euro, mas é provável que torne países como a Itália menos estáveis.

6. A reestruturação deve ser “precoce e profunda”? O caso da Grécia

Para podermos oferecer uma crítica construtiva, temos de estar conscientes de que a ideia de uma arquitectura que prevê uma reestruturação ex ante das dívidas soberanas em situações de crise não vem apenas do establishment “ordo-liberal” do Norte da Europa, mas é uma ideia muito difundida mesmo entre os economistas que não têm fé nas virtudes do mercado. A referência mais autorizada é provavelmente Joseph Stiglitz [8].

  1. Há, antes de mais, um argumento de equidade. Quando um país pede ajuda aos contribuintes de outros países, os seus cidadãos devem também participar no esforço de recuperação: isto acontece através dos cortes orçamentais que são tipicamente impostos pelos credores, mas não é aceitável que os detentores de títulos do Estado, que estão tipicamente concentrados nos escalões de riqueza média-alta da população, não participem neste esforço.
  2. Acima de tudo, há a constatação de que as autoridades nacionais tendem a atrasar a reestruturação da dívida o máximo de tempo possível, porque o custo político desta operação é muito elevado. Mas a certa altura a reestruturação torna-se inevitável e, nessa altura, tem custos sociais e económicos muito elevados.

Quanto ao segundo ponto, Stiglitz acredita que a reestruturação deve ser “precoce e profunda”, ou seja, deve ter lugar assim que o problema surgir e deve ser suficientemente profunda para ser decisiva. O caso que é frequentemente citado para apoiar esta tese é o da reestruturação da dívida grega que, segundo eles, deveria ter sido feita em 2010, logo que o problema do grande imbróglio contabilístico sobre o défice e a dívida surgiu. Para além do facto de as autoridades gregas serem contra e de não se poder fazer uma reestruturação contra a vontade de um governo soberano, o argumento é que as intervenções dos vários fundos de emergência (FEEF, depois MEE, BCE e FMI) salvaram os credores do Estado grego – em particular os bancos alemães e franceses – e que uma parte relativamente pequena da ajuda foi na realidade para o povo grego. Obviamente, se a ajuda for concedida a um Estado antes de os termos da reestruturação serem elaborados, obviamente esse Estado só pagará aos seus credores, ou seja, honrará as suas dívidas quando estas se vencerem. Se se quiser que a ajuda não vá para os credores, tem de se definir antecipadamente quanto da dívida é cortada (por exemplo, um reembolso de 50 em cada 100 euros, como foi realmente feito na Grécia, mas apenas em 2012). Daqui também, assim como dos rigoristas do norte da Europa, vem a ideia de estabelecer uma regra que define como uma dívida é reestruturada quando um país recorre à comunidade internacional em busca de ajuda.

O que vale a pena salientar é que não há muita coerência naqueles que afirmam que a ajuda à Grécia era na realidade para salvar bancos estrangeiros e ao mesmo tempo se recusam a considerar um esquema de reestruturação precoce e profunda das dívidas soberanas.

A nossa opinião sobre este ponto é que a ideia de uma reestruturação “precoce e profunda” não fazia sentido na Grécia em 2010 e, com maior razão, não faz sentido na Itália de hoje, ou seja, num país com poupanças em massa e onde 70% da dívida é detida por operadores residentes, através de bancos e fundos de investimento. Nestas condições, uma reestruturação seria uma imensa calamidade, gerando a destruição de poupanças, falências de bancos e empresas, desemprego em massa e empobrecimento da população sem precedentes no período do pós-guerra. Nenhum governo pode tomar tal decisão a menos que perca o acesso ao mercado e deixe de poder pagar salários, pensões, fornecedores, etc. Uma reestruturação preventiva seria um tiro a sangue frio nas cabeças dos aforradores, uma espécie de resgate interno aplicado a milhões de pessoas que depositaram a sua confiança no Estado ao comprarem dívidas governamentais. Seria um acontecimento muito pior do que o que a Itália viveu nos últimos anos, devido à falência de alguns bancos [9].

Também por esta razão, ações ou palavras que possam dar origem a receios de reestruturação ou, pior ainda, de incumprimento, devem ser consideradas um perigo para a República. É por isso que estamos preocupados com as propostas de revisão do Tratado MEE.

 

7. Porque não o BCE?

A questão de saber por que razão a tarefa de resgatar Estados não é atribuída, como alguns propuseram, ao BCE, que, como potencial credor de último recurso, poderia também intervir nos mercados para acalmar a propagação, merece uma menção. A resposta simples é que em parte alguma do mundo existe um organismo técnico, como o Banco Central, que tenha a tarefa de ajudar ou mesmo salvar esta ou aquela entidade sub-estatal, como uma região ou um município [10]. Estas são decisões estritamente políticas que só podem ser tomadas pela autoridade política que, numa democracia, é responsável perante o Parlamento. Além disso, muitos dos que agora apelam à intervenção do BCE são também críticos severos da intervenção que o BCE fez em 2011 ao enviar uma carta ao Governo italiano com pedidos precisos de intervenção em vários domínios da política económica. Aqueles que acreditam que a intervenção do BCE foi imprópria por falta de legitimidade democrática deveriam, por maioria de razão, considerar impróprias quaisquer ações do BCE para salvar este ou aquele país ou para reduzir o custo do financiamento. Decisões desta natureza são puramente políticas e não podem ser confiadas a tecnocracias, por mais capazes e competentes que sejam.

Vale também a pena recordar que na atual estrutura institucional o BCE pode intervir para apoiar um único Estado membro, mesmo ilimitadamente, mas apenas no contexto de operações de OMT, que estão sujeitas a várias condições [11]. A mais importante é que o país que recebe o apoio deve ter acordado um programa de ajustamento com a União Europeia (na prática com o MEE). O instrumento das OMT nunca foi utilizado, mas foi provavelmente um importante dissuasor contra a especulação em 2012.

As OMT, tal como os outros instrumentos de política monetária não convencionais, como a Facilidade Quantitativa, foram fortemente contestadas pelos países do Norte da Europa, mas passou o escrutínio do Tribunal de Justiça Europeu [12]. O Tribunal de Justiça Europeu argumentou que as OMT não substituem a ação dos governos na decisão de políticas orçamentais e não é, portanto, uma forma de permitir a um Estado membro financiar os seus défices com dinheiro comum. Isto rejeitou o argumento dos requerentes de que o BCE tinha ido além do seu mandato e agido como “emprestador de último recurso” para os Estados-Membros.

Finalmente, deve acrescentar-se que em alguns países há operações mais ou menos frequentes de regularização de dívidas ex-post por parte do Estado ou outras entidades superordenadas (por exemplo, a região em relação a um município), mas estas estão quase sempre sujeitas a condicionalidade, e são de qualquer modo decididas a posteriori pela autoridade política para remediar uma situação herdada do passado. Em nenhum caso é dada uma garantia ex ante generalizada, que é o que aconteceria se o BCE fosse solicitado a manter os spreads a zero ou dentro de limites definidos. Isto seria como permitir a um município financiar-se a si próprio através da emissão de obrigações do Estado que comprometem não só os contribuintes desse município, mas também os de toda a nação. Este seria obviamente um acordo insustentável.

A estas considerações, é por vezes objetado que um banco central cria dinheiro a partir do nada e pode fazê-lo de forma ilimitada sem causar qualquer inconveniente aos cidadãos dos outros Estados da União. Isto não é correto, porque, das duas uma, ou o banco central não esteriliza o dinheiro ou o esteriliza. Ou o banco central não esteriliza as operações de apoio a um país e depois a base monetária global cresce e os riscos de instabilidade financeira (inflação dos preços ou dos ativos financeiros e imobiliários) são gerados em toda a união; ou o banco central esteriliza estas operações, de modo a deixar o montante da base monetária inalterado, mas isto implica que vende no mercado títulos de outros estados ou, em qualquer caso, reduz a sua exposição para com os bancos dos outros estados. No primeiro caso, as políticas orçamentais de um único Estado membro poriam em risco a estabilidade financeira de todos os cidadãos da União; no segundo caso, o banco central da União acabaria por financiar um Estado em detrimento de todos os outros.

De facto, uma das condições para a ativação das OMT é que a operação seja esterilizada, ou seja, que não corra o risco de gerar instabilidade em toda a união [13]. É difícil argumentar que esta condição não é razoável: por que razão deveria um país com défices públicos excessivos pôr em risco a estabilidade financeira de toda a união?

8. Conclusões

O MEE é uma instituição muito útil que deve continuar a ter o apoio total da Itália. As propostas de reforma que foram formuladas pelo Eurogrupo em Junho passado têm aspetos positivos, mas também alguns aspetos críticos para um país como a Itália. Em particular, a ideia de que, em determinadas circunstâncias, a reestruturação da dívida pública poderia tornar-se uma condição prévia para o acesso aos recursos do MEE é preocupante. O papel da Comissão em relação ao MEE precisa de ser reforçado, precisamos de evitar que os CAC “critério único” – cujos pormenores técnicos ainda não foram tornados públicos – facilitem demasiado a reestruturação da dívida, e precisamos de sublinhar fortemente que a reestruturação da dívida pública não pode ser decidida com base em avaliações mecânicas e deve ser avaliada muito cuidadosamente, com o pleno envolvimento das autoridades nacionais, pois corre o risco de agravar a condição económica e social de uma nação, além de ter efeitos de contágio muito negativos em toda a zona euro.

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N.T. “O ponto mais controverso diz respeito à cláusula de “critério único ou duplo”. Ou seja, o regime de garantia a favor dos subscritores de títulos do Estado. Como decidir sobre o corte de cabelo (reembolso limitado) ou a possível extensão dos prazos de vencimento, na remota (?) possibilidade de uma reestruturação da dívida? Sob o critério único, uma votação num único lote de obrigações seria suficiente para estender a decisão a todo o montante da dívida pública. Com o critério duplo, a decisão seria mais longa e mais cansativa. Envolveria, de cada vez, os verdadeiros detentores dos títulos sujeitos à decisão. Sem dúvida, uma garantia maior.

Para compreender o alcance da distinção, basta uma simples simulação. Imaginemos que um fundo de cobertura, tendo compreendido todas as fraquezas da situação financeira de um país, compra um lote de títulos com a ideia de pré-estabelecer a maioria prevista pelas regras do “membro único”. E, ao mesmo tempo, vende a curto prazo uma quantidade maior, não tendo as mesmas características. Quando a X hora chegar, votará por uma redenção mais limitada, sofrendo as perdas correspondentes. Mas em troca, ele ganhará muito mais dinheiro com a venda a descoberto. O que aconteceu em 1992, com as grandes especulações contra a lira ou a libra por Soros, deveria ser uma lição que ainda hoje deveria ser meditada. O esforço para tornar a operação de reestruturação da dívida mais credível, como um novo impulso para induzir os países menos virtuosos a acelerar as mudanças necessárias, pode ser compreensível. Mas, como no jogo de póquer, a aposta pode ser arriscada. É portanto bom ter isto em conta.” In Gianfranco Polillo, 05/12/2019, StartMagazine (ver aqui)

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NOTAS

[1] “Renewing Europe’s promises of security and prosperity”, declaração conjunta franco-alemã adotada no Conselho de Ministros franco-alemão de 19 de Junho de 2018 em Meseberg, Alemanha.

[2] Jens Weidmann, Prospects for Europe and the euro area, speech held at the Centre for European Policy, Freiburg im Breisgau, 20 September 2018. *

[3] Muitas destas ideias são inspiradas pelo trabalho de 14 economistas franceses e alemães : Bénassy-Quéré, A., M. Brunnermeier, H. Enderlein, E. Farhi, M. Fratzscher, C. Fuest, P.O. Gourinchas, P. Martin, J. Pisani-Ferry, H. Rey, I. Schnabel, N. Véron, B. Weder di Mauro e J. Zettelmeyer, Reconciling risk sharing with market discipline: A constructive approach to euro area reform, CEPR Policy Insight, No. 91, Centre for Economic Policy Research, London, 2018, pp. 1-23. Para uma crítica desta posição veja-se: Messori, M. e S. Micossi, Counterproductive proposals on euro area reform by French and German economists, CEPS Policy Insights, n. 4, Brussels, 2018, pp. 1-10; e em SEP Policy Brief, February 13th, Rome, 2018.

[4] Normalmente, o contrato de dívida refere-se a uma obrigação específica definida pelo local de emissão, o prazo de vencimento e outros termos e condições negociados. Portanto, o stock de títulos de dívida consiste numa multiplicidade de contratos. Ao abrigo das atuais cláusulas, que estão em vigor em toda a zona euro desde 2013, a reestruturação requer uma maioria qualificada de credores para cada contrato. A introdução do critério único de decisão na reestruturação simplifica fortemente o procedimento: a reestruturação de todo o stock da dívida pode ter lugar com uma única votação que agregue todos os titulares de títulos públicos, independentemente do contrato específico assinado.

[5] Nestes termos expressou-se o diretor do MEE, Klaus Regling, num discurso tido em 30 setembro de 2019 em Helsínquia.

[6] Veja-se  Maria Cannata, Nuove clausole per le crisi del debito: rischio circolo vizioso, Lavoce.info, 8 de julho de 2018.

[7] Uma solução possível é voltar à versão inicial do Tratado, assinada a 11 de Julho de 2011, e que nunca entrou em vigor, que no então artigo 12 (2) propunha um procedimento muito mais cauteloso e articulado para o PSI. Este procedimento exigia, entre outras coisas, o pleno envolvimento das autoridades nacionais: “Deve ser procurada uma forma adequada e proporcional de envolvimento do sector privado, caso a caso, quando a assistência financeira é recebida por um membro do MEE, em conformidade com a prática do FMI. A natureza e a extensão desta participação dependerá do resultado de uma análise da sustentabilidade da dívida e terá em devida conta o risco de contágio e os potenciais efeitos colaterais sobre outros Estados-Membros da União Europeia e países terceiros. Se, com base nesta análise, se concluir que um programa de ajustamento macroeconómico pode realisticamente restaurar a dívida pública para uma via sustentável, o Membro MEE beneficiário tomará iniciativas destinadas a encorajar os principais investidores privados a manter a sua exposição. Se se concluir que um programa de ajustamento macroeconómico não pode realisticamente restaurar a dívida pública a uma trajetória sustentável, o Membro MEE beneficiário será obrigado a encetar negociações ativas de boa fé com os seus credores não oficiais para garantir a sua participação direta no restabelecimento da sustentabilidade da dívida. Neste último caso, a concessão de assistência financeira estará dependente de o Membro do MEE ter um plano credível para restaurar a sustentabilidade da dívida e demonstrar um empenho suficiente para assegurar um envolvimento adequado e proporcional do sector privado. Os progressos na implementação do plano serão acompanhados no âmbito do programa e serão tidos em conta nas decisões sobre os desembolsos.

[8] Guzman, Martin & Stiglitz, Joseph. (2016). Creating a Framework for Sovereign Debt Restructuring That Works: The Quest to Resolve Sovereign Debt Crises. 10.7312/columbia/9780231179263.003.0002.

[9] Veja-se : Giampaolo Galli, Collective Action Clauses and Sovereign Debt Restructuring Framework: Why and When is Restructuring Appropriate, in A. Franklin, E. Carletti, M. Gulati, J. Zettelmeyer (eds.), European Financial Infrastructure in the Face of New Challenges, published by the European University Institute, 2019.

[10] Veja-se  Giampaolo Galli, Perché non è ragionevole chiedere alla BCE di risolvere il problema dello spread, Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani, 16 novembre 2018.

[11] Veja-se o comunicado do BCE de 6 de Setembro de 2012.

[12] Veja-se a decisão de 16. 6. 2015 do Tribunal de Justiça  da União Europeia – Causa C-62/14 Gauweiler and Others v Deutscher Bundestag.

[13] Veja-se o comunicado do BCE de 6 setembro de  2012: “The liquidity created through Outright Monetary Transactions will be fully sterilized”.

 

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O autor: Giampaolo Galli [1951-] é um economista e académico italiano, licenciado cum laude em Economia Política (1975) na Universidade Bocconi de Milão. Doutorado em Economia (1980) pelo MIT, Massachusetts, onde fez investigação com Franco Modigliani e Robert Solow sobre teoria do risco e sistemas financeiros.

Em 1979, fez investigação no Fundo Monetário Internacional, Washington. Entre 1980 e 1995, no Departamento de Estudos do Banco de Itália, trabalhou no mercado monetário, na investigação econométrica e em previsões económicas. De 1992 a 1995, como chefe do Departamento Internacional do departamento de investigação do Banco de Itália, trabalhou nas relações monetárias internacionais no seio do SME (Sistema Monetário Europeu) e com outras áreas importantes. Também representou a Itália em organismos internacionais, nomeadamente: Comité Monetário da União Europeia, Comité de Política Económica da OCDE, Comité de Substitutos do G10.

De Março de 1995 a Fevereiro de 2003, foi economista-chefe da Confindustria. De Março de 2003 a Janeiro de 2009 foi Director Geral da ANIA (Associação Nacional de Companhias de Seguros). Entre 1995 e 2003 foi: membro do Instituto Nacional de Investigação Económica (Londres); consultor da Comissão dos Assuntos Monetários e Financeiros do Parlamento Europeu sobre questões de política monetária europeia; membro do Emu Monitor em Frankfurt; membro do grupo de consultores económicos do Presidente da Comissão Europeia (Romano Prodi). De 2003 a 2012 foi conselheiro do CNEL (Conselho Nacional de Economia e Trabalho). De 2009 a 2012 foi membro do conselho de administração de Il Sole 24 ORE, a Fundação Mai e Cerved. De Fevereiro de 2009 a Julho de 2012, foi director-geral da Confindustria.

Foi também professor de econometria, política monetária, política económica e economia e finanças internacionais na Universidade Bocconi em Milão, Universidade La Sapienza em Roma e Universidade Luiss-Guido Carli em Roma.

É o autor de numerosos artigos em jornais e revistas científicas.

De Fevereiro de 2013 a Março de 2018 foi deputado no grupo do Partido Democrático. A 6 de Março de 2013 teve lugar a proclamação oficial da eleição pelo gabinete eleitoral do círculo eleitoral. De 26 de Março a 7 de Maio de 2013 foi membro do Comité Especial para o Exame dos Actos Governamentais; de 7 de Maio de 2013 foi membro do Quinto Comité (Orçamento, Tesouro e Planeamento).

É membro sénior da Escola de Economia Política Europeia da LUISS (LUISS-SEP).

A 18 de Setembro de 2018, sob proposta do Reitor Franco Anelli e Carlo Cottarelli, foi nomeado Director Adjunto do Observatório das Contas Públicas na Università Cattolica del Sacro Cuore. É docente de Economia Política na Università Cattolica del Sacro Cuore (Roma).

(consultado em Wikipedia, aqui)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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