Os Planos de Recuperação e Resiliência da União Europeia e dos Estados Unidos no contexto das Democracias em perigo – 1ª parte – Enquadramento da crise sistémica na Europa: 1.10. Os falcões da dívida começam a bater as suas asas. Por Adam Tooze

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

 Por Adam Tooze

Publicado por  em 17 de Maio de 2021 (The debt hawks are flapping their wings, ver aqui)

 

A Europa Post-pandémica, escreve Adam Tooze, não pode considerar a hipótese de voltar às regras orçamentais de antes da crise.

 

A questão da dívida pública paira sobre o futuro da Europa. Bruxelas prefere falar sobre outras coisas – o acordo verde ou a Europa social. O público europeu está mais urgentemente interessado em vacinas, confinamentos e imigração. Mas nada está mais próximo do coração do poder na União Europeia do que a dívida pública.

O simples facto de evocar isto traz-nos à cabeça memórias dolorosas da crise da zona euro. Após o choque de 2020, as dívidas são ainda maiores. E, goste-se ou não, o debate está a recomeçar. Mais do que qualquer outra questão, será este a decidir o futuro da Europa.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento passou por muitas fases de evolução desde que o Tratado de Maastricht foi assinado em 1992, mas dois pontos fixos permanecem. A relação entre a dívida pública e o produto interno bruto dos estados-membros da UE não deve exceder 60% e os défices orçamentais anuais não devem exceder 3%. Espera-se que aqueles que não cumpram estes critérios tomem medidas para assegurar o seu cumprimento.

A aplicação das regras tem-se revelado complexa e controversa. Mas a existência do pacto – independentemente da sua exequibilidade – é crucial para a legitimidade da união monetária na sua forma atual.

Face ao Covid-19 e à necessidade de uma ação governamental urgente, em Março de 2020, as regras fiscais foram suspensas. Atualmente, essa suspensão estende-se por dois anos, até 2022.

Com as restrições levantadas, as dívidas governamentais da Europa aumentaram como nunca antes em tempo de paz. No final de 2020, o rácio da dívida bruta consolidada das administrações públicas em relação ao PIB era de 90% para a UE e de 98% para a zona euro. Neste momento, apenas 14 dos 27 estados-membros cumprem o critério dos 60%.

 

Salvos do desastre

Em vez de ser vista como uma questão de pesar, a generosa resposta orçamental à pandemia deveria ser celebrada. Salvou a sociedade europeia da catástrofe. Mas coloca a questão do que vem a seguir. Se é a exceção, quando é o regresso à “normalidade” e em que termos? O regateio sobre o próprio orçamento da UE começou no Verão de 2020. Mas isso equivale, mesmo com a adição do fundo de recuperação, a menos de 2% do PIB da UE. A verdadeira questão é o limite máximo dos orçamentos nacionais.

A crise da Covid-19 não só aumentou as dívidas públicas como polarizou ainda mais a sua distribuição. Sete estados-membros, todos na Europa Ocidental e do Sul, têm agora dívidas superiores a 110 por cento do PIB e os rácios estão a aumentar. Decidir que quadro irá reger este terreno orçamental desigual tem implicações para todas as facetas da despesa pública, da política económica e da posição económica externa da Europa.

Por agora, o Eurogrupo de ministros das finanças da zona euro está feliz por deixar as torneiras  orçamentais abertas e apostar numa forte recuperação. Se acreditarmos nas estatísticas da Comissão Europeia, a posição orçamental da UE em 2021 é globalmente neutra: o apoio não se expande nem se contrai.

No entanto, isso pode subestimar o efeito contracionista do encerramento dos programas de emergência. Segundo a análise de Jérémie Cohen-Setton e Shahin Vallée, a Europa em 2021 já está a sofrer o início de uma consolidação.

 

Apelo dramático

Os falcões da dívida querem mais. Eles querem uma política de consolidação total a longo prazo.

O presidente do Bundesbank, Jens Weidmann, salientou a necessidade de a Alemanha e a Europa se prepararem para a consolidação orçamental. Nas páginas da folha de imprensa mais lida na Alemanha, o Süddeutsche Zeitung, uma coligação de altas figuras políticas dos partidos outrora dominantes da Alemanha – democratas-cristãos, sociais-democratas e liberais – lançou um apelo dramático ao regresso às regras da dívida, a nível nacional e europeu. O grupo é principalmente de gente reformada mas há poucas dúvidas de que a sua opinião é partilhada por grande parte do centro-direita.

As suas opiniões são previsíveis; mais intrigante é o ruído criado à volta delas. O governo de grande coligação de Berlim não nega a necessidade de consolidação orçamental. Nos planos atuais, pretende regressar ao cumprimento dos critérios de Schuldenbremse (travão da dívida) da Alemanha em 2023-24. Dada a escala dos défices da Alemanha em 2020 e 2021, isto implica um aperto dramático.

Tal como Vallée e Cohen-Setton advertem num artigo em co-autoria com  Dominik Buhl, uma contração tão acentuada teria implicações muito para além das fronteiras da Alemanha. A Alemanha representa 30 por cento do PIB da zona euro. Uma contração orçamental de 2% em 2022 equivaleria a cerca de 0,7% para a zona euro como um todo – um impulso negativo significativo. A Alemanha também não está sozinha a tramar a consolidação: A França e a Itália estão também a planear reduzir drasticamente os seus défices.

 

Crescimento atordoante

A versão otimista é que os défices diminuirão automaticamente à medida que as economias recuperam. A preocupação deve ser a de que um aperto abrangente dos orçamentos públicos irá dificultar o crescimento. A julgar pelo que se passou na década que se seguiu a 2010, o resultado será tornar a Europa ainda mais dependente das exportações para sustentar a procura agregada.

Isso irá exercer pressão sobre os parceiros comerciais da Europa. Após 2017 foi fácil culpar o antigo presidente, Donald Trump pela deterioração das relações entre a Europa e os Estados Unidos. Ao contrário de Trump, o seu sucessor, Joe Biden, é um atlantista – mas a sua administração não aceitará de bom grado o “parasitismo” europeu em relação ao estímulo americano.

Para o bem do equilíbrio interno e externo, a Europa faria bem em adiar a consolidação orçamental até que a recuperação esteja firmemente estabelecida. Se a Alemanha vai reaplicar o seu travão da dívida, então porque não em 2025, em vez de 2023 ou 2024? Independentemente da linha temporal, o que a consolidação não fará é inverter a acumulação da dívida de 2020-21.

Isso exigiria grandes e sustentados excedentes, o que poderia induzir uma espiral viciosa, na qual a recessão aumentaria o rácio dívida/PIB ao contrair o denominador. No que diz respeito à Grécia, Itália, Portugal, Chipre, França, Espanha e Bélgica – todas as suas dívidas públicas excedem 110 por cento do PIB – o limite de Maastricht de 60 por cento é, evidentemente, totalmente irrealista.

Ao contrário do que aconteceu em 2010, não há, contudo, risco de uma crise imediata. Em 2020, mesmo com o aumento das dívidas, as taxas de juro baixaram. As compras de ativos pelo Banco Central Europeu estão a acalmar o mercado obrigacionista.

Embora o BCE pretenda acabar com as suas compras de emergência em 2022, a sua presidente, Christine Lagarde, não é provável que se entregue aos jogos do gato e do rato com que o seu antecessor Jean-Claude Trichet desestabilizou os mercados obrigacionistas europeus em 2010 e 2011. As principais vozes no BCE, nomeadamente Isabel Schnabel da sua comissão executiva, apelaram à complementaridade entre a política monetária e orçamental.

 

Construção Peculiar

As regras orçamentais entraram em moda no auge dos “vigilantes de obrigações” nos anos 90, num ambiente de taxas de juro muito diferentes. Dadas as baixas taxas atuais, o peso do serviço da dívida é muito menor. É tentador dispensar completamente as regras. Mas a construção peculiar da união monetária e a desconfiança mútua que prevalece entre partes da população europeia exageram o seu preço. A Europa precisa de regras.

No entanto, os critérios derivados de Maastricht estão completamente desatualizados. Voltar a pôr em vigor o antigo Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2022 seria uma receita para disfunções e recriminações. Libertaria a incerteza e dificultaria a recuperação. Se tiver de haver um restabelecimento das regras, um pré-requisito seria um acordo sobre um novo sistema que correspondesse à realidade orçamental europeia.

Desde a decisão do Tribunal Constitucional alemão, em Maio de 2020, sobre as compras de ativos do BCE, os conservadores têm vindo a invocar o princípio da proporcionalidade em relação à política monetária. No entanto, bem se poderia aplicar isso à política orçamental – a começar com o fim do alarmismo. Colocar os problemas em termos de “à beira do abismo”, “encostas escorregadias”, “montanhas” de dívidas ou “inundações” de dinheiro encoraja o alarmismo, não a análise equilibrada.

 

Abordagem equilibrada

Como duas análises recentes – uma de Olivier Blanchard, Álvaro Leandro, e Jeromin Zettelmeyer, a outra de Philippe Martin, Jean Pisani-Ferry e Xavier Ragot – propõem, uma abordagem equilibrada não fetichiza os rácios absolutos de dívida e défice. O que importa acima de tudo é evitar as crises de dívida.

Isso depende de um compromisso credível para com a sustentabilidade da dívida. Mas estabelecer que nível de dívida é sustentável depende de um julgamento matizado das possibilidades orçamentais nacionais e das condições do mercado financeiro a longo prazo. Trata-se de um cálculo complexo, coberto por uma grande incerteza.

Além disso, quando a taxa de juro está próxima do limite inferior de zero, a política orçamental é o complemento essencial da política monetária do banco central. A percepção keynesiana básica de que os orçamentos públicos têm implicações macroeconómicas não pode ser ignorada. Tanto mais que um factor chave na sustentabilidade da dívida é o estado da economia, que por sua vez depende de uma procura agregada saudável. E isto também se repercute de um país para outro dentro do bloco europeu.

O aperto orçamental excessivo nas grandes economias é tanto um problema como o é o excesso de dívida. E uma vez que a dívida tem um serviço de longo prazo, o que importa não é apenas a procura agregada atual, mas o crescimento a longo prazo. Isso depende do investimento. Um sistema de regras orçamentais que asfixie o investimento reduz a sua própria sustentabilidade. E isto é duplamente verdade no contexto da crise climática, que requer investimento a longo prazo em descarbonização.

 

Avaliação individualizada

As análises acima citadas colocam ambas a sustentabilidade da dívida, neste sentido abrangente, no centro das suas propostas. Isto exige uma avaliação individualizada da viabilidade orçamental nacional, que reconhece a incerteza e a contingência, bem como a qualidade das decisões de despesa. Onde diferem é na sua arquitetura proposta para a vigilância e execução.

Blanchard et al propõem tornar a avaliação mais flexível, mas a execução mais rígida. Sugerem o envolvimento do Tribunal de Justiça Europeu para decidir sobre as violações das normas orçamentais. Martin et al são a favor de um modo mais convencional de vigilância e aplicação da lei através do Conselho da UE.

O que as suas respetivas arquiteturas políticas têm em comum é um sabor tecnocrático. Ambas dependem fortemente da capacidade analítica de organismos orçamentais independentes. As propostas orçamentais seriam, de facto, sujeitas a testes de stress macroeconómico, para avaliar a sua sustentabilidade na hipótese de diferentes taxas de crescimento e taxas de juro. Estes testes seriam uma questão de juízo de peritos, proferidos por organismos de supervisão orçamental a nível nacional e europeu.

O espírito de ambas as propostas é o de deixar para trás a rigidez dos critérios de Maastricht. Mas, em termos políticos, as propostas estão em plena consonância com o espírito original da regulamentação orçamental, que procurou despolitizar a tomada de decisões orçamentais e sujeitá-la ao controlo de peritos. Se a Europa enveredasse por este caminho, seria semelhante, no domínio orçamental, à evolução da prática do banco central, desde as regras monetaristas mecânicas do início da década de 1980 até à discrição especializada da banca central desde os anos 90.

A diferença é que enquanto os banqueiros centrais manipulam o sistema de crédito privado através das taxas de juro, a política orçamental é o domínio clássico da política parlamentar e as suas decisões afetam toda a estrutura das despesas e receitas do Estado. É, portanto, um ato de usurpação tecnocrática muito mais dramático. E como sabemos de rondas anteriores de batalhas orçamentais europeias, as suas condições prévias só podem ser políticas – dependerá do acordo entre os governos nacionais.

 

Posição de força

As eleições federais deverão realizar-se na Alemanha em Setembro. Quem irá controlar a chancelaria e o ministério das finanças serão as questões chave. Os Verdes favorecem uma política de investimento forte, isenta de disposições sobre o travão da dívida, e uma revisão da arquitetura orçamental e monetária da Europa. Seriam parceiros promissores para um programa de reforma orçamental  europeia. Um cenário muito diferente surgiria se a ala direita da União Democrática Cristã acabasse por substituir o social-democrata Olaf Scholz no Ministério das Finanças.

Aconteça o que acontecer, a Alemanha estará a negociar a partir de uma posição de força. O seu parceiro estratégico, como demonstrado mais uma vez em 2020, é a França. Não é por coincidência que os economistas franceses – quer estejam localizados em Paris, Berlim ou Washington – estão a fazer a primeira corrida desta conversa.

Com um rácio dívida/PIB de 115,7%, os antigos critérios de Maastricht já não estão ao alcance da França. Para Paris, portanto, moldar as novas regras é de importância estratégica. Ela decidirá se é capaz de prosseguir uma estratégia de crescimento orientada para o investimento ou se será forçada a fazer cortes humilhantes no seu grande sector público.

O ano que vem anuncia-se como um momento de grande drama. Nos calendários atuais, o programa de compra pandémica do BCE e a suspensão do Pacto de Estabilidade e Crescimento chegam ao fim na Primavera. Na primeira metade de 2022, a França exercerá a presidência rotativa do Conselho da UE e, como se isso não fosse suficiente, a primeira volta das suas eleições presidenciais terá lugar em Abril.

Toda a Europa assistirá ansiosamente às Presidenciais em França, com o titular centrista, Emmanuel Macron, mais uma vez, contra Marine Le Pen do Rassemblement National de extrema-direita. Macron vai sem dúvida querer concorrer numa plataforma de reforma europeia. O resto da Europa deve apoiá-lo. Uma opção que realmente não está disponível é uma continuação do status quo. Contudo, também não é um regresso às regras da era pré-crise.

 


O autor: Adam Tooze, é professor de História na Universidade de Columbia e autor de Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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