Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
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Texto 9 – Dívida pública: como pôr fim à chantagem política?
Por Barbara Goldman
Publicado por 
em 21 de Outubro de 2024 (original aqui)
Enquanto o discurso de austeridade está de volta em pleno vigor, a esquerda está geralmente confiante quanto à sustentabilidade de grandes défices. Embora possa não estar totalmente errada, é necessária uma verdadeira reflexão sobre a política monetária, a inflação e o financiamento estatal para sair da armadilha da dívida pública criada pelos neoliberais.
Défice de 4,8% em 2022, 5,5% em 2023, provavelmente 6,1% em 2024. As finanças do Estado estão no vermelho. Durante algum tempo uma situação ofuscada por outros temas, a questão da sustentabilidade da dívida pública volta ao centro do debate político-mediático. A chantagem política que esteve em segundo plano durante décadas regressa ao primeiro plano. Contrariamente a este discurso, a França pode seguir outra trajetória orçamental.
O tema da dívida é, de facto, um clássico do discurso da direita austeritária: já em 2007, quando a dívida era de 65% do PIB, François Fillon, então chefe de governo, declarou “estar à frente de um estado em situação de falência no plano financeiro”. O catastrofismo financeiro não é, portanto, novo e sempre serviu a uma agenda política austeritária. E ainda mais desde que a crise de crédito pós-COVID operada pelo Banco Central Europeu, sem precedentes desde os anos 80, culminou num aumento das taxas de juro. Enquanto a França se endividava quase gratuitamente há alguns anos, está agora sujeita a taxas de juro de 3% para obrigações a 10 anos. A questão da sustentabilidade orçamental é, portanto, grave, mesmo que haja que separar o trigo do joio entre a situação real e o sentimento tendencioso do alarmismo turbulento da direita austeritária.
Longe da histeria do debate sobre a dívida – que não é novo, mas que está a atingir novos níveis em muitos meios de comunicação social franceses – o endividamento da França, embora problemático, não é catastrófico. O pânico neoliberal em torno da situação orçamental inegavelmente complicada da França indica sobretudo o impasse das políticas prosseguidas por esta corrente ideológica. Pelo contrário, é hora de delinear outras soluções para o problema da dívida, começando por não fazer dele uma obsessão, mas um meio ao serviço de um futuro económico mais saudável e sustentável, menos desigual e menos brutal.
Uma situação tensa, mas não desesperada
O atual método de financiamento do Estado está a atingir os seus limites. Na zona euro, apenas a Itália e a Grécia têm uma relação dívida/PIB mais elevada do que a França, dois países cuja situação económica não parece boa, devido (especialmente para a Grécia) à má gestão da dívida. Isso é realmente um problema? Alguns diriam à esquerda, como alguns Economistas Aterrados, que a dívida não representa um verdadeiro desafio. Poderíamos fazê-la “rolar” sem parar, até ao ponto de cair estupidamente na armadilha neoliberal de procurar encontrar uma solução para um falso problema que só teria o efeito de legitimar a austeridade procurada por alguns.
No entanto, a dívida apresenta muitos desafios. Com efeito, os juros pagos pelo Estado aos credores, em que mais de metade são não residentes, são dezenas de milhares de milhões não utilizados para investir na transição ecológica, na educação ou nos nossos hospitais. Agora atingindo mais de 50 mil milhões de euros anuais, estes juros representam 2% do PIB e devem subir para mais de 70 mil milhões em 2027, segundo o governo. A título de comparação, o orçamento nacional para a educação ascende a 64 mil milhões de euros. Por outras palavras, o contribuinte paga quase tanto em juros como paga para educar 12 milhões de Franceses. Um desperdício que não é sustentável.
Pior ainda, à medida que um terço da dívida do estado chega ao seu termo até 2027, o Estado francês irá fazer rolar a sua dívida através de re-empréstimos a taxas muito elevadas, tornando o peso da dívida um problema que durará para as finanças francesas. As obrigações francesas, anteriormente consideradas muito seguras, estão agora a ser pagas a um preço elevado. O “spread” (diferencial das taxas de juro) com as taxas de juro alemãs passou para 0,8 pontos. Assim, as taxas de juro a dez anos são de 2,2% para o Estado alemão e de 3% para o Estado francês.
O que é especialmente preocupante é que este défice e o elevado nível de dívida que dele resulta não é um “bom défice” que financiaria o futuro através de investimentos ecológicos ou educativos. Ter um défice estruturalmente elevado com tão pouca visão a longo prazo é inegavelmente um grande problema. Negá-lo, como por vezes alguns fazem à esquerda, é mostrar ingenuidade, abrindo caminho para os ataques de incompetência a que a direita está tão habituada.
No entanto, a situação não é tão catastrófica como Le Figaro e Michel Barnier gostariam que acreditássemos. Em primeiro lugar, o indicador há muito comentado da relação entre a dívida pública e o PIB não corresponde a nada. Comparar um stock (dívida) e um fluxo (PIB) é, na melhor das hipóteses, enganador, na pior das hipóteses falacioso. Se tem um empréstimo imobiliário, provavelmente está em dívida de várias centenas % do seu rendimento anual, enquanto a sua vida útil é a priori muito mais curta do que a do Estado francês. Dizer que a dívida pública atinge 112% do PIB francês serve, portanto, a uma agenda política, a de uma direita austeritária e é um bom exemplo de como podemos fazer com que os números digam não importa o quê.
Além disso, esta taxa (que não significa nada) não tem nada de excecional. O economista historiador Barry Eichengreen e os seus co-autores demonstraram, em particular, que o Reino Unido saiu de uma dívida de 200% do PIB no início do século XIX, sem incumprimento ou austeridade excessiva. A França estava endividada em 150% do PIB na década de 1920, endividamento do qual a França saiu renegociando a sua dívida, cancelando-a (muito) parcialmente em 1932 e desvalorizando a sua moeda várias vezes. Além disso, podemos recordar deste episódio histórico que as soluções de austeridade para o problema da dívida, tentadas, entre outras, por Paul Doumer, eram tão impopulares como ineficazes.
Acima de tudo, se a França está endividada, é também detentora de ativos. Assim, o que poderia ser descrito como património líquido das administrações públicas francesas é positivo, ascendendo a mais de 20% do PIB, subtraindo dos ativos do Estado o seu endividamento. Esta taxa tem vindo a deteriorar-se há 50 anos, de acordo com o aumento da dívida e das privatizações, mas continua a ser relativamente modesta em termos de stock.
A dívida ecológica é tão importante como a dívida pública
Então, no século XXI, o conceito de dívida económica deve ser ponderado contra o conceito de dívida climática. A equivalência entre os dois não é óbvia, mesmo que o relatório sobre a dívida climática publicado pelo Instituto Avant-Garde em junho de 2024 constitua um avanço notável. Ainda assim, é quase cómico ficar alarmado com uma dívida de 112% do PIB quando o atraso em termos de compromisso ecológico é tão colossal. Qual é o sentido de limitar a dívida se em 30 anos o próprio conceito de PIB já não tem qualquer interesse, já que a produção económica será difícil devido às alterações climáticas? Numa altura em que a crise ecológica se torna cada vez mais ameaçadora, a preocupação com a falta de solvência dos Estados-Membros recorda a parábola bíblica da palha e da trave. A questão da sustentabilidade orçamental é ridícula em comparação com a da sustentabilidade climática: podemos fazer rolar uma dívida financeira, não podemos fazer rolar uma dívida climática; podemos ir à falência do ponto de vista financeiro, obviamente não podemos permitir uma falência ecológica, como nos lembra o sócio-economista Antonin Pottier em Comment les économistes réchauffent la planète (2016).
A dívida pode – e deve – ser, portanto, uma força para o Estado. Se a direita está a tentar fazer da dívida um meio de chantagem política, é porque ela pode ser muito poderosa. Isto é demonstrado em particular pela economista Stephanie Kelton em O mito do défice. Com efeito, para além das virtudes redistributivas quando a dívida é gerida de forma inteligente, a dívida do Estado é poderosa porque o Estado é o agente económico mais adaptado ao endividamento. Por um lado, o Estado pode, se o fizer de forma inteligente, assumir dívidas muito grandes, sem estar sujeito aos caprichos dos credores. Isto decorre, em particular, do tempo de vida infinito a priori do Estado, do seu monopólio fiscal, da sua capacidade teórica de assumir dívidas de quem quiser com custos de transacção muito baixos, o que de facto lhe confere uma margem de manobra colossal. Quando o ministro da Economia Antoine Armand nos explica que a situação atual é o resultado de “50 anos de défices”, devemos ver o copo meio cheio: só o estado pode se dar ao luxo de acumular esses défices. Nenhuma empresa, nenhuma família, pode endividar-se durante tanto tempo sem ir à falência.
Assim, e nunca será demais dizê-lo, temos de aproveitar esta extraordinária capacidade de assumir dívidas. O mercado nunca financiará eficazmente a transição ecológica, porque o retorno do investimento não parece suficientemente rentável para os investidores privados. Pelo contrário, o Estado é o instrumento ideal: pode assumir dívidas melhor do que as empresas sem estar sujeito ao imperativo do lucro. Longe do “mito do défice” desconstruído por Kelton, temos de aproveitar a capacidade do Estado de assumir dívidas para financiar investimentos de longo prazo, em primeiro lugar a transição ecológica. Evidentemente, o endividamento não deve ser um fim em si mesmo, mas sim o meio para o Estado levar a cabo políticas ambiciosas que só ele pode levar a cabo.
A conclusão é pois clara: a França está longe de estar em situação de falência, e longe da situação grega durante a crise das dívidas soberanas, por razões múltiplas, a principal das quais é que a França tem uma economia bem mais competitiva e com capacidade de alavancar o imposto muito mais fiável, o que faz com que o espectro de um pânico nos mercados financeiros seja muito pouco provável no estado, como o admite aliás o economista macronista Alexandra Roulet em março de 2024: «La France est loin du chemin de la Grèce».
A dívida coloca uma série de problemas económicos, sem que por isso a situação seja dramática, insolúvel. De qualquer forma, ela não implica em nada que se destrua o país com uma austeridade tão brutal o que faria a inveja de ornaria David Cameron e George Osborne (ministro da economia britânica entre 2010 e 2016).
A catástrofe da austeridade
A direita propõe unanimemente a austeridade. No entanto, seria com toda a probabilidade uma catástrofe económica. De acordo com o princípio do multiplicador keynesiano, a despesa pública é crucial para a atividade económica. Uma redução das despesas públicas conduzirá a uma diminuição da atividade, aprofundando assim o défice. Ao impor a austeridade à Grécia, a Troika tornou ainda mais insolúvel a situação financeira da Grécia, como admite Olivier Blanchard, na época economista-chefe do FMI. A Grécia passou por uma recessão de seis anos, em grande parte devido à austeridade. A longo prazo, os efeitos da austeridade não são melhores, uma vez que os cortes são frequentemente efetuados em áreas onde o impacto se faz sentir mais tarde. Os britânicos têm tido a amarga experiência de um serviço público degradado após anos de austeridade particularmente violenta, nomeadamente durante os anos de Cameron.
No entanto, tudo depende da forma como o dinheiro é gasto ou poupado. Mas o governo Barnier poderia inspirar-se nas propostas do relatório do Conseil d’analyse économique de julho de 2024. Os autores, Auclert, Philippon e Ragot, que não são particularmente de esquerda, propõem a redução do crédito fiscal para a investigação e a redução das isenções fiscais para os empregadores, cuja eficácia económica é, no mínimo, questionável. Barnier não declarou o seu apoio a todas estas propostas quando apresentou o seu projeto de orçamento. A austeridade é preocupante em si mesma, mas a austeridade social que Barnier está a inventar irá, para além do choque social, reduzir significativamente a atividade económica francesa.
Perante a pseudossolução única e catastrófica que a direita pretende oferecer, a esquerda tem de propor algo melhor, sem encarar o problema de ânimo leve. A dívida é um problema, mas um problema que é solucionável.
Como nos libertarmos da dívida: o caminho para acabar com a chantagem política
Pode parecer tentador incumprir com o pagamento da dívida. Afinal, existem precedentes, como o pequeno incumprimento dos bancos americanos em dezembro de 1932, que teve consequências profundas, ou a “falência de dois terços” de 1797. No entanto, as consequências económicas seriam colossais e imprevisíveis. O incumprimento só pode ser uma solução de último recurso, que colocaria numerosas dificuldades. Não estamos ainda num nível de endividamento que nos permita pensar seriamente nisso, tanto mais que a anulação da nossa dívida não resolve a questão do financiamento do Estado a longo prazo. Temos de encontrar soluções duradouras.
Há dois cenários possíveis. O primeiro é efetuar essas mudanças no âmbito da zona euro. O grande problema é que parece difícil, se não impossível, convencer certos parceiros, em particular a Alemanha, a proceder a tais mudanças estruturais na zona euro. Poderíamos também imaginar aplicar estas políticas saindo do euro, mas isso colocaria outros problemas, quer em termos de custo de câmbios na Europa, quer em termos do custo mais elevado das nossas importações em caso de provável desvalorização, quer, de uma forma mais geral, porque as mesmas políticas neoliberais poderiam também ser aplicadas no contexto de um regresso ao franco.
No seu livro La dette au XXIe siècle, comment s’en libérer (2023), o economista Nicolas Dufrêne defende uma ideia original e inovadora para a política monetária. A ideia principal é que a moeda deve ser criada sem qualquer contrapartida. Em princípio, isto é sinónimo de inflação, de acordo com a teoria quantitativa da moeda. A menos que esse dinheiro seja investido diretamente em atividades produtivas, permitindo assim financiar o crescimento e a transição ecológica com uma inflação limitada. Uma criação de moeda bem orientada e sem contrapartidas pode, portanto, contribuir para limitar os défices e, consequentemente, a dívida.
Como extensão desta ideia, poderíamos imaginar o Estado detentor da sua própria dívida, fazendo com que o banco central comprasse diretamente os seus títulos, o que pressupõe ou uma reforma de fundo do BCE ou uma saída do euro. A diferença em relação à ideia de Dufrêne é que a dívida teria de ser reembolsada, o que normalmente evitaria qualquer efeito inflacionista. Por outro lado, o Estado não pagaria juros, ou pagá-los-ia a si próprio, o que é a mesma coisa. Durante muito tempo, o Estado francês financiou-se obrigando o Banco de França a permitir-lhe contrair empréstimos a juro zero. Atualmente, o governo federal dos EUA detém 20% da sua dívida (e os estados federais também detêm uma parte significativa), o que limita parcialmente o custo da dívida para o contribuinte americano.
Uma variante desta solução consiste em permitir que o Estado realize «empréstimos forçados», idealmente junto dos bancos ou na Caisse des dépôts et des consignations, empréstimos remunerados a uma taxa de juro estipulada pelo Estado. Os antecedentes históricos são numerosos em França em situações de dificuldades financeiras. A maior vantagem destes empréstimos forçados é que são mais aceitáveis socialmente do que o aumento dos impostos, mesmo que seja uma solução de curto prazo. Em 1976, por exemplo, face à hostilidade generalizada provocada pelo anúncio do “imposto da seca”, Raymond Barre transformou o imposto num empréstimo forçado remunerado a uma taxa de juro inferior à inflação da época.
Estas diversas soluções implicam a necessidade de retorno à «independência» do Banco Central. Em 2002, os economistas André Orléan e Michel Aglietta sublinharam em La Monnaie entre violence et confiance que a dita «independência» do Banco Central era um problema. Ao cortar qualquer vínculo entre democracia e política monetária, fica afetada a confiança das pessoas na legitimidade económica do Estado. Além disso, a flexibilidade das políticas económicas é agora submetida ao poder arbitrário do Diretor do banco central.
O fim da independência do Banco Central permitiria também uma melhor coordenação das políticas económicas, devendo toda e qualquer questão da dívida fazer intervir a dupla política orçamental/política monetária. A coordenação entre ambas é de efeito capital para garantir a solvabilidade do Estado. Assim, economistas tão liberais quanto Paul Krugman (e mesmo Olivier Blanchard numa medida menor) puderam declarar, a propósito da crise das dívidas soberanas, que “a inflação não é o problema mas a solução”. A ideia subjacente é que deve ser acoplada a uma política de relançamento orçamental extensiva (a fim de relançar a atividade) uma política monetária acomodativa que permite salvar a solvabilidade dos Estados, acabar com a geração da inflação.
O fim da independência dos bancos centrais permitiria pois levar a cabo uma política orçamental ambiciosa sem que esta faça explodir a dívida. Por outras palavras, ela permitiria o investimento na educação, nos serviços públicos e na transição ecológica sem ameaçar a solvabilidade do Estado. Uma mais alta taxa de inflação seria o preço a pagar. Se os salários são indexados sobre a inflação, como foi o caso em 1983, a inflação não penalizaria os trabalhadores e realizaria a “eutanásia suave dos rentistas” defendida por John Maynard Keynes tendo, pois, benefícios redistributivos interessantes. No entanto, é necessário garantir que esta inflação se mantenha controlada, pois, acima de 10%, torna-se difícil de gerir. Por outras palavras, a política orçamental e a sua coordenação com a política monetária poderiam também reduzir as desigualdades.
Em suma, se a dívida orçamental coloca problemas, coloca sobretudo desafios: como é que queremos articular o equilíbrio de poder entre o Estado e o Capital? Queremos continuar a fazer da inflação um objetivo prioritário em detrimento da nossa solvabilidade orçamental e do nosso investimento a longo prazo? Queremos colocar a dívida orçamental e a dívida climática no mesmo plano? Em vez de nos prendermos ao impasse da austeridade, temos de aproveitar a omnipresença da questão orçamental para encontrar uma resposta serena, séria, social e ecológica à questão do financiamento estatal.