Dos conhecimentos básicos em finança à opacidade e complexidade do mundo financeirizado – Uma exposição e uma análise crítica. Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança – 1. O trilema bancário da Europa (6ª parte). Por Finance Watch

Jan Brueghel the Younger Satire on Tulip Mania c 1640

Jan Brueghel the Younger, Satire on Tulip Mania, c. 1640

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança.

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Cascatas do Roški Slap, Krka National Park, Croácia

1. O trilema bancário da Europa (6ª parte)

Porque é que a reforma do sistema bancário é essencial para uma União Bancária bem sucedida

Um texto editado por Finance Watch com o apoio da Fundação Hans-Böckler, setembro de 2013. Autores: Duncan Lindo e Katarzyna Hanula-Bobbitt. Editores: Thierry Philipponnat e Greg Ford

 

 

(6ª parte)

 

2. Análise do Trilema 

Bloqueando o mecanismo de recuperação e resolução. Como é que as instituições financeiras demasiado grandes para falir são também demasiado grandes para resolver. (continuação)

(…)

Demasiado-interligado para falir é ser demasiado interligado para ser resgatado internamente

A falência de um banco pode propagar-se

A salvaguarda dos depósitos é a primeira forma de isolar o resto do sistema financeiro e a economia do risco sistémico, o objetivo do primeiro conjunto de ferramentas de resolução. Mas a atribuição de perdas aos credores para evitar o resgate pago pelos contribuintes, o objetivo do segundo conjunto de ferramentas, também pode ser uma fonte de risco sistémico para outros bancos demasiado grandes, demasiado interligados – especialmente se estes outros bancos não têm a capacidade de absorver grandes perdas.

Os bancos estão necessariamente interligados a outras empresas financeiras e ao resto da economia, mas essas conexões podem ser um canal de contágio – por onde o resto da economia se torna infetada por um banco falido. O resgate interno visa ordinariamente impor as perdas sobre os credores de bancos falidos. Mas é importante para quem são essas perdas e quão grandes são. Se forem consideradas como demasiado elevadas, ou serem estas perdas passadas ao lugar errado, a seguir o risco sistémico pode realmente ser maior ou, pelo menos, ser percebido como sendo maior, se tais perdas forem impostas. Bancos demasiado grandes, bancos demasiado interligados ameaçam passar perdas insuportáveis para muitos outros lugares no sistema financeiro. A crise até agora demonstrou que se a imposição de perdas aos credores envolve a passagem de perdas para bancos potencialmente frágeis, em outros lugares do sistema financeiro, então as autoridades muitas vezes sentem-se incapazes de dar esse passo.

Na presença de bancos demasiado grandes para falir, o segundo objetivo da resolução, designadamente a atribuição de prejuízos aos credores e não aos contribuintes, é suscetível de comprometer o primeiro objetivo, protegendo o sistema financeiro. Por outro lado, sem uma reforma das estruturas bancárias, o resgate interno pode ameaçar a estratégia de absorção da falência do banco. O problema é duplo: se as perdas são muito grandes, e se a capacidade de absorção de perda de credores é muito pequena, então as autoridades bancárias não vão sentir-se capazes de impor os custos da falência do banco aos seus credores.

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Nos Estados Unidos, a experiência da FDIC [Federal Deposit Insurance Corporation] mostra que quanto maior é um banco, mais difícil é a sua resolução

A experiência dos EUA ilustra que os pequenos bancos podem ser facilmente resolvidos: a FDIC resolveu mais de 400 desde 2008 (FDIC, 2013). Esta instituição usou várias ferramentas de resolução para preservar o dinheiro dos depósitos e evitar o resgate dos contribuintes. No entanto, mesmo a FDIC tem limites quando se trata de bancos maiores. Em 2008, foi forçada a intervir para evitar uma corrida ao banco Washington Mutual. Organizou uma rápida venda do banco, com o JPMorgan a comprar a maioria do banco. «[Uma] aquisição pela FDIC teria dado um golpe esmagador ao fundo de seguro de depósito do governo federal. O fundo, que ficou em US $ 45,2 mil milhões no final de junho, foi severamente depauperado depois de sofrer uma perda devido a um colapso repentino do IndyMac Bank. Os analistas dizem que uma falência do banco Washington Mutual teria custado ao fundo até US $ 30 mil milhões ou mais.» (Dash & Ross Sorkin, 2008). Na verdade, parece provável que transferir depósitos de pequenos bancos em falência para outros bancos (geralmente maiores) está a alimentar o problema dos bancos demasiado grandes para falirem, pois são os maiores bancos que podem absorver os depósitos de bancos em situação de falência. Cada vez mais legisladores e reguladores estão a exigir que sejam tomadas medidas sobre os bancos demasiado grandes para falir (Nasiripour & Braithwaite, 2013).

Durante a crise até ao momento não foi apenas, ou mesmo principalmente, a falta de uma diretiva DRRB que impediu os governos de imporem perdas aos credores. Foi também a perceção de aumento do risco sistémico, no caso das perdas serem espalhadas para o resto do sistema financeiro. Como muito pouco terá fundamentalmente mudado nas atividades bancárias e nas suas formas, é improvável que a publicação da Diretiva BRRD solucione esse problema sozinha. Como será exposto a seguir, a credibilidade de um regime de resolução é fundamental para o seu sucesso. Em resumo, se os investidores acreditam que serão eles a suportar as perdas, e não o contribuinte, eles irão cobrar uma taxa de juro mais alta para financiar as próprias atividades que tornam difícil a resolução dos bancos. Sem alterar a estrutura económica a dos bancos demasiado grandes para falirem é improvável que um conjunto de ferramentas de resolução por si só possa ser credível. Vários exemplos recentes ajudam a ilustrar o ponto.

Os bancos de Chipre tinham reduzida interligação sistémica com outros bancos, o que tornaria mais fácil aplicar o bail-in

A recente crise bancária em Chipre colocou em destaque várias características da falência bancária que são instrutivas. O banco Laiki tinha estado insolvente por algum tempo. A liquidez do BCE manteve-o vivo, tanto que a Assistência de liquidez de emergência (ELA) forneceu à UE uma capacidade de negociação crítica no pico da crise (Pollack, 2013). O segundo arranjo proposto em Chipre pode ser visto para ilustrar como é que um processo de recuperação e resolução poderia funcionar. Esse processo envolve mais do que um simples resgate interno, uma variedade de instrumentos de resolução permite a venda de ativos, instituições ponte e assim por diante. Em Chipre, os depósitos foram transferidos do Laiki Bank para o Banco de Chipre. Algumas perdas foram impostas aos credores, incluindo os detentores de títulos de capital próprio, dívida subordinada e dívida sénior, e incluindo de forma controversa depositantes não segurados. Estas medidas foram acompanhadas por um resgate do MEE de 10 mil milhões de euros (Mecanismo Europeu de Estabilidade, 2013) – um montante que presumivelmente teria sido maior se as perdas não fossem alocadas aos credores bancários [11].

A primeira coisa a observar é que as etapas de recuperação e resolução não conseguiram fazer a quadratura do círculo dos depósitos sem risco e de um resgate não suportado pelos contribuintes: houve perdas para depositantes não segurados e um resgate pago pelos contribuintes.

Em segundo lugar, mesmo sem a diretiva DRRB e sem o Mecanismo Único de Resolução foram feitos movimentos para colocar os bancos de Chipre num regime especial de insolvência.

Em terceiro lugar, em grande medida, o que tornou possível este grau de resolução em Chipre foi o facto de ter havido pouca conexão com o resto do sistema financeiro da Europa. O montante de credores seniores não garantidos (para além dos depositantes) foi particularmente reduzido: títulos de dívida emitidos ascenderam a 1,746 mil milhões de euros, em comparação com os 73,5 mil milhões de euros de depósitos em dezembro de 2012 (BCE, 2013). Assim, o prejuízo a infligir ao resto do sistema financeiro europeu era pequeno. Os bancos eram muito grandes para falir para a economia cipriota; mas, na perspetiva da maioria dos bancos europeus, eles não eram muito grandes para falir. Como o Financial Times afirmou: “O risco sistémico está ausente“. [12] (Cotterill, 2013b). As perdas do incumprimento puderam ser absorvidas. Para os políticos da Europa, era, portanto, seguro prosseguir.

O aparente sucesso dos resgates internos alertou o ministro das Finanças holandês, e Presidente do Eurogrupo, Jeroen Dijsselbloem, para argumentar que mais resgate interno era o caminho a seguir quando se lhe perguntou se o resgate de Chipre era um “modelo de resolução bancária” (Spiegel, 2013). No entanto, os perigos e as dificuldades em aplicar esse modelo a todos os bancos da Europa no caso da sua falência ajuda a explicar porque razão apenas algumas horas depois ele fez uma declaração de esclarecimento: “Chipre é um caso específico com desafios excecionais que exigiu o resgate interno, medidas sobre as quais concordamos ontem” (Presidente do Eurogrupo, 2013)[13]. E para o Presidente do BCE Mario Draghi afirmar:”Deixe-me sublinhar que Chipre não é um modelo! Não tive oportunidade de falar com o Presidente do Eurogrupo, mas tenho a certeza absoluta de que foi mal compreendido“(Draghi, 2013).

Mas em Espanha, os bancos falidos concentravam interligações com outras partes do sistema financeiro. Aí considerava-se que o bail-in aumentaria e não diminuiria os riscos sistémicos

O BCE argumentou que o problema com a aplicação geral do resgate interno no momento era simplesmente uma questão de regras desconhecidas ex ante. No entanto, as crises e a resposta a elas são sempre desconhecidas antes da tempestade rebentar. O BCE admitiu que “uma peculiaridade era o facto de que esses ativos eram realmente bastante limitados em comparação com o volume dos ativos dos bancos” e que o tamanho dos ativos em Espanha, em contraste, era diferente e que a situação na Espanha e na Irlanda ocorreu em tempos completamente diferentes. Por outras palavras, nos momentos críticos durante a recente crise, aparentemente, o resgate interno fez aumentar e não diminuir o risco sistémico. Esse risco sistémico surgiu porque os bancos em dificuldade eram relativamente grandes (as perdas eram grandes e a capacidade dos credores para absorvê-los era pequena) e concentravam interligações com outras partes do sistema financeiro. No inflamado calor da crise, as perdas não poderiam ser transferidas para os credores, como prevê o resgate interno [14].

Na Irlanda, o bail-in foi totalmente evitado

A Irlanda fornece um exemplo revelador. O resgate interno foi efetivamente evitado através do atraso ou do evitar do incumprimento, através de um resgate direto pelo contribuinte e através da substituição das responsabilidades privadas do banco falido por responsabilidades públicas, sobretudo dos bancos centrais. O resgate direto da UE-FMI foi de 67,5 mil milhões de euros, (Peston, 2011). Os títulos seniores não garantidos dos 4 grandes bancos irlandeses reembolsados entre 2008 e 2012 totalizam 70,6 mil milhões de euros, com outros 20,8 mil milhões de euros pendentes nessa altura. No mesmo período, foram reembolsados 33,1 mil milhões de euros de títulos seniores com 19,8 mil milhões de euros a ficarem pendentes (Departamento de Finanças, 2012). Além disso, a liquidez de emergência do do BCE e do Banco Central da Irlanda sob várias formas/instrumentos ascendeu a mais de 180 mil milhões de euros (Peston, 2011). Essa liquidez permitiu que os bancos da Irlanda permanecessem vivos, em vez de entrarem em resolução. Desta forma, o montante do dinheiro devido ao sistema financeiro foi fortemente reduzido (reembolsado ao par), e o dinheiro devido aos bancos centrais foi fortemente aumentado. Além disso, e como foi explicado num relatório anterior sobre recuperação e resolução bancária, se um banco finalmente entrar em resolução após provisão significativa de liquidez de emergência pelos bancos centrais, as ferramentas de resolução tendem a ser muito menos efetivas. [15]

A liquidez de emergência do banco central deixa os bancos mais sobrecarregados. Isto tona a resolução menos efetiva

No lado do ativo, muitos ativos são acumulados em excesso porque eles são utilizados como garantia com o banco central e, portanto, não estão disponíveis para venda ou transferência. Do lado do passivo, os empréstimos dos bancos centrais são superiores e são garantidos, tornando-os indisponíveis para resgate interno. Desta forma, é improvável que as ferramentas de resolução da diretiva DRRB sejam suficientes para alcançar os objetivos duplos de depósitos sem risco e de resgates sem recurso ao contribuinte. Os bancos credores aproveitaram plenamente os mecanismos de liquidez da zona do euro para reduzirem a sua exposição aos bancos da Irlanda. No entanto, ao mesmo tempo, isso equivale a uma decisão política de não passar perdas para outros bancos a meio de uma crise.

As posições de risco decorrentes de derivados são uma importante fonte de interligação entre grandes bancos

Mais uma vez, deve-se ressaltar que são os maiores bancos que são os mais interligados à medida que se envolvem em atividades de mercado financeiro com outros bancos. Em particular, os derivados OTC aumentam a interligação. Mais de noventa por cento dos derivados OTC estão entre um banco negociante de produtos derivados e uma outra empresa financeira. Por definição, enquanto as posições de derivados OTC estão abertas, existe uma interligação entre as contrapartes envolvidas – ao contrário dos negociadores de valores mobiliários pois que uma vez que a transação está concluída, não há mais nenhuma ligação entre vendedor e comprador e este último está exposto apenas ao risco de crédito do próprio título [16].

 

Em resumo, as ferramentas de resolução são um primeiro passo necessário para proteger os depositantes e alocar perdas para credores e não para os contribuintes. As regras ex ante claras podem começar a eliminar o risco moral porque os credores começarão a ter medo das perdas e, principalmente através de maiores custos de financiamento, serão levados a tomar medidas para controlar as próprias atividades bancárias. Mas para que isso funcione, a ameaça de resgate interno deve ser credível. Os investidores têm de acreditar que, no calor de uma grande crise, o resgate interno será aplicado. A crise até agora mostrou que, quando a crise estava no seu ponto mais agudo, as autoridades não se sentiram capazes de passar perdas para todo o sistema financeiro. Poucas ações foram tomadas para mudar as atividades e, portanto, a forma dos bancos muito interligados. Para tornar a resolução credível, devem ser tomadas novas medidas para que se torne credível que no calor de uma crise as autoridades não hesitarão em passar as perdas para os credores, incluindo outros bancos. Essas medidas devem abordar mais diretamente as atividades e a forma dos maiores bancos. Estas medidas devem enfrentar os problemas em ambas as extremidades das interligações, as perdas devem ser menores e a capacidade de as absorver deve ser maior.

 

(continua)

 

Finance Watch, Europe’s banking trilemma. Why banking reform is essential for a successful Banking Union. Texto disponível em: http://www.finance-watch.org/our-work/publications/687-europe-banking-trilemma

Notas

[11] Note-se que o montante a encontrar a partir dos credores bancários aumentou entre a primeira solução proposta (incluindo um “imposto de depósito”) e a segunda proposta. Como o FT informou: “O montante que Chipre tem de encontrar a partir dos depositantes aumentou em 5 mil milhões de euros nos nove dias seguintes entre a ideia estúpida inicial e o acordo que a todos chegaram. Chipre é uma economia (aproximadamente) de 18 mil milhões de euros”. (Cotterill, 2013a)

[12] Isto foi no contexto do primeiro plano de resgate com dinheiros públicos, mas é aplicável em geral dada a dimensão e as características do sistema bancário cipriota.

[13] Se esta afirmação se refere ao resgate interno, aos programas de ajustamento macro ou a ambas as coisas não é claro na declaração, mas especialmente à luz da controvérsia envolvendo o resgate interno a partir dos credores não garantidos e especialmente dos depositantes, é-se geralmente levado a referir-se ao resgate interno aplicado aos depositantes, quando geralmente se referia o termo bail in.

[14] O próprio Chipre pode ser utilizado para ilustrar os problemas de se impor grandes perdas concentradas sobre outras partes do sistema financeiro. ‘ s Os problemas de Laiki Bank vieram em grande parte da sua exposição à Grécia: “este tinha sido fatalmente enfraquecido pela exposição a títulos gregos soberanos, que perderam 70 por cento do seu valor num incumprimento parcial, e uma alta percentagem de maus empréstimos concedidos pela  sua filial na Grécia.” (Hope, 2013)

[15] Note-se que a disposição de liquidez de emergência aqui inclui muitos instrumentos dos bancos centrais, incluindo, mas não limitado a assistência de liquidez de emergência oficialmente designado (ELA ) concedida pelo banco central nacional.

[16] Note-se que a compensação central visa reduzir esta interconexão, mas os riscos que o fazem a um aumento da taxa de negociação de derivados OTC. Uma medida adicional que possa ser considerada seria a (re) introduzir entidades derivadas da bancarrota remota dentro dos bancos, separando a troca de derivados de todas as outras atividades bancárias. A compensação central como está sendo implementado também foi argumentada pelo pessoal do FMI para ser simplesmente transformar o problema muito grande para falhar para incluir as casas de compensação de derivativos concorrentes.

 

 

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