Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança.
5. Representação do interesse público no sistema bancário (8ª parte)
Por Finance Watch com o apoio da Fundação Hans-Böckler, dezembro de 2016
Autores: Duncan Lindo e Aline Fares
Editores: Greg Ford e Christophe Njdam
(8ª parte)
5. Os reguladores (continuação)
(…)
Complexidade do processo de regulação
Para muitas OSCs o processo de regulação parece tão complexo como as próprias regras
Finalmente, temos de olhar para o próprio processo de regulação. Iniciar, escrever e implementar a regulação bancária é um processo longo e complexo, abrangendo muitos anos, agências e geografias (e refletindo a complexidade das atividades bancárias e das próprias regulações em si mesmas). Os outros bloqueios descritos neste relatório podem ser vistos a funcionar quando se examina o processo de regulação: a coesão relativa da gestão bancária em comparação com a do público em geral; os recursos muito maiores que a administração do banco pode mobilizar; o domínio de alguns bancos bem providos e bem conectados e da sua administração; a natureza auto-regulatória da regulação bancária; e a complexidade das atividades e da regulação. Tomadas em conjunto, o resultado é que diretamente e através de associações de negócios as administrações dos bancos estão muito mais aptos para negociar o longo e complexo processo regulatório do que o grande público. O longo e complexo processo regulatório atua como um novo bloqueio à participação pública e à representação de interesses.
Longo e complexo
O processo regulatório dá aos bancos uma vantagem adicional
Em primeiro lugar, o processo é longo: mover-se da pré-agenda e do estabelecimento de normas através da legislação para a supervisão, para a sua aplicação e para os processos judiciais pode levar de 15 a 20 anos [77]. A dado momento, muito provavelmente haverá muitas peças diferentes da regulação a diferentes níveis do processo regulatório. Tendo em conta os respetivos orçamentos e dispositivos de coordenação, é obviamente mais fácil para a gestão do banco participar com sucesso do que para outras partes interessadas, quer seguindo uma única parte da regulamentação desde o início ao fim ou participando em vários debates ao mesmo tempo.
Segundo, o processo é complexo. É composta de muitas etapas discretas envolvendo várias agências, muitas vezes com sobreposição e/ou mandatos [78] contraditórios e uma variedade de geografias (por exemplo, nacional, supra-nacional e internacional). Além disso, diferentes tipos de regulamentação tomam diferentes caminhos ao longo do processo.
Não só existem muitas agências oficiais, mas os organismos privados ou semiprivados também estão muitas vezes envolvidos na regulação e regulamentação do sistema bancário como, por exemplo, as agências de notação de crédito [79] , ISDA [80] , organismos de normas contabilísticas e assim por diante, que fornecem mais ou menos explicitos contributos para a regulação. Os esforços de lóbi devem consequentemente tomar estes orgnismos como alvo. Mais uma vez, a alta administração bancária tem uma grande vantagem sobre outras partes interessadas, por exemplo ISDA é explicitamente uma associação dos operadores em produtos derivados que, como vimos, é na sua maior parte composta por grandes bancos.
Oportunidades limitadas para intervenção pública e política
Além disso, o público é geralmente muito pouco solicitado formalmente para intervir no processo de regulação. Os estudos académicos sobre a participação pública no processo [81] são obrigados a examinar as fases de consulta pública de regulação como um dos poucos lugares onde a clara participação pública explícita é possível. Poucas provas podem ser recolhidas a respeito da participação pública noutros lugares no processo porque pouca participação é formalmente possível.
“É inútil: mesmo quando as OSCs participam no processo de regulamentação, o resultado é pobre” – participante nas workshops
Além disso, quando o momento da regulação chega à fase de consulta o seu campo de ação já está definido, as oportunidades para uma qualquer mudança significativa são reduzidas e a linguagem utilizada é tipicamente uma linguagem que no plano técnico é já complexa.
Por outro lado, a natureza diversa do público e as dificuldades de o mobilizar significam que, mesmo quando se está interessado, a forma necessária da sua participação é menos eficaz do que as intervenções da alta administração dos bancos. As respostas estandardizadas em massa, onde os membros do público enviam cartas quase idênticas, ou cartas sinceras mas não-técnicas, não têm tanto peso para os reguladores como a ampla gama de argumentos técnicos tipicamente apresentados pelas administrações da banca. [82] Em geral, a complexidade do assunto e os muito maiores recursos podem levar a uma participação mais efetiva pela parte dos bancos, mesmo nos casos em que eles fornecem numericamente menos respostas [83].
Oportunidades restritas para os políticos eleitos participarem
Mesmo os políticos eleitos têm relativamente poucas possibilidades de intervir no processo. Os modelos académicos da regulamentação bancária às vezes começam com a ideia de que os políticos iniciam a regulação e os reguladores apenas implementam os seus aspetos técnicos. Na realidade, frequentemente a regulação e regulamentação começam e concluiem-se com os técnicos especialistas e com os próprios bancos (através de inovações financeiras que provocam uma resposta regulatória). A nível internacional, o processo começa com as autoridades internacionais de normalização, tais como o Comité de Basileia sobre Supervisão Bancária (BCBS) e IOSCO, estabelecem a agenda e com isso estabelecem os termos do próprio debate. Na Europa, a Comissão Europeia propõe, em primeiro lugar, diretivas e regulamentos e o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia trabalham com base nessas propostas. No final do processo de regulação, os técnicos especialistas escrevem novamente as regulações e aplicam-nas. De permeio os políticos têm uma janela para participar, mas esse momento o processo oferece apenas um alcance limitado para alterar o regulação proposta, em grande parte porque as decisões tomadas no início do processo regulatório estabeleceram o que está e não está no âmbito da matéria a regular e, portanto, limita-se severamente as opções disponíveis para os tomadores de decisão, muitas vezes deixando a rejeição definitiva como a única escolha efetiva disponível, uma escolha que raramente é produtiva e tipicamente alonga ainda mais o processo de regulamentação. [84]
Além disso, a Europa às vezes é testemunha de decisões aparentemente políticas que são delegadas em organismos técnicos – um resultado compreensível dada a natureza diversa dos atores políticos da UE (como os diferentes estados-nação no Conselho ou as delegações nacionais e os grupos políticos no Parlamento) combinados com uma regulamentação longa e complexa [85] . Como pode ser visto, o complexo processo de regulamentação não pode ser separado dos outros elementos que bloqueiam a participação pública discutidos neste relatório.
A título de ilustração, a Figura 9 mostra uma descrição estilizada e simplificada do processo regulatório para a regulamentação do capital adequado. Note-se que a discussão de Basileia 3 começou ainda antes da crise e que mesmo agora não está totalmente aplicada. Muito é decidido em agências a montante, como o Comité de Supervisão Bancária da Basileia, que admite pouca participação formal do público ou de políticos eleitos. Além disso, as próprias regulações de capital baseiam-se nas agências de notação de crédito privadas e noutros organismos privados, o que complica ainda mais as questões. As OSCs, como a Finance Watch, têm relativamente poucas oportunidades para intervir: responderam a consultas públicas no BCBS (com impacto limitado) e nas instituições europeias e continuam a advogar junto dos eurodeputados, inclusive na fase de implementação, mas têm pouca capacidade de intervir noutros lugares (embora a Finance Watch se tenha juntado aos grupos de partes interessadas da EBA e da ESMA pela primeira vez em 2016), e não tem capacidade para acompanhar as regras, à medida que são traduzidas, implementadas e aplicadas nos Estados Membros. Em comparação, os bancos são conhecidos por fazerem lóbi direta e indiretamente na maioria ou em todas as etapas ao longo do processo.
Em jeito de conclusão: mudanças no processo de regulação para promover uma participação efetiva mais ampla
Enquanto o próximo capítulo abordará as propostas de políticas mais detalhadamente, há várias áreas que claramente decorrem desta análise nas quais poderiam ser introduzidas melhorias:
- Simplificar e democratizar o processo regulatório, tornando-o mais transparente
- Melhorar o processo de consulta na Comissão Europeia para reduzir a barreira à participação
- Financiar as organizações da sociedade civil de forma adequada e tomar medidas para melhorar os órgãos existentes visando a representação de partes interessadas não bancárias
- Conceder mais / melhores oportunidades para o envolvimento público formal no processo de regulamentação, especialmente na fase de definição da agenda
- Mover a regulamentação da ideia de que “os bancos sabem melhor” (como por exemplo o caso da abordagem dos modelos internos) para a ideia “os reguladores/representantes eleitos sabem melhor” e assim limita-se o acesso dos bancos ao processo regulador.
(continua)
Texto disponível em http://www.finance-watch.org/our-work/events/1284-public-interest-banking
Notas
[77] O ciclo político integral na UE é tipicamente de 15-20 anos, mas um breve relatório de Enlighten mostrará que este foi comprimido para 8-12 anos em sectores de alta pressão, como a banca e a finança pós-crise. Veja-se:http://enlightenproject.eu/
[78] Nos Estados Unidos, por exemplo, o Federal Reserve (composto por muitas entidades), a SEC, a CFTC, o Office of the Comptroller of the Currency (OCC) e a Agência Federal de Seguro de Depósitos (FDIC), entre outras agências, partilham alguma responsabilidade pela regulação dos bancos (Baxter, 2012). Outras agências diferentes geralmente têm mandatos diferentes, algumas apoiam explicitamente o setor, outros indiretamente / implicitamente através da estabilidade financeira e assim por diante
[79] As classificações concedidas pelas agências de rating de crédito ainda são-apesar das críticas (ver Finanças Watch 2014) centrais para o cálculo do capital regulatório para os bancos.
[80] ISDA, the International Swaps and Derivatives Association, define os padrões e a documentação legal para os mercados de balcão sobre derivados.
[81] e.g. Pagliari & Young, 2014, 2015
[82] Num exemplo, a fase de consulta pública da Lei Dodd-Frank, a participação pública foi alta e menos de 10% das respostas eram dos bancos. No entanto, 91% de todas as respostas eram tipo carta padrão, quase idênticas, originárias de grupos de interesse público e, como resultado, o regulador deu a cada letra muito menos peso do que as respostas que proporcionavam diferentes argumentações. As respostas do público que não eram estandardizadas eram muitas vezes cartas sentidas e escritas com o coração, mas faltava-lhes um empenhamento técnico com as questões a serem abordadas, além de terem sido igualmente menos consideradas pelos reguladores. Facto importante, na fase seguinte da regulamentação, os bancos acompanharam 93% de todos os contatos (por exemplo, reuniões) com agências federais sobre o assunto, com apenas 7% para grupos de interesse público e similares, já que os bancos aproveitaram os seus recursos disponíveis muito mais altos e as suas relações potencialmente estreitas com os reguladores. (Krawiec, 2013; Krawiec & Liu, 2015).
[83] Benjamin & Rai, 2008 também questionam o valor dos comentários públicos durante a consulta regulamentar e eles notaram uma grande duplicação com poucos novos argumentos trazidos pelo processo de comentários.
[84] No que diz respeito à regulamentação relativa ao capital adequado, por exemplo, o Banco de Pagamentos Internacionais (BIS), no âmbito do “Programa de Avaliação de Consistência Regulamentar”, compromete-se e publica a “Monitorização da Implementação das Normas de Basileia” e “Avaliações de Consistência” que impedem o desvio das normas originais. http://www.bis.org/bcbs/implementation.htm
[85] Estas ocorrem mais explicitamente através de ‘atos delegados’ que, por exemplo, ocorreram durante o processo de regulamentação de CRD4.Veja-se nota 103.