Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte IV – A titularização como meio para continuar na trajetória da crise
4. Dez anos depois – O pacote legislativo de 2017 sobre o sistema bancário: um passo à frente, dois passos atrás (6ª parte).
Por Christian M. Stiefmüller, Analista
Publicado por Finance Watch, em junho de 2017
(6ª parte)
C. Comentários sobre determinadas medidas
(…)
2. A Diretiva relativa aos Requisitos de Capital (CRD V)
Pilar 2
Finance Watch concorda, em princípio, com o objetivo declarado pela Comissão de harmonizar a prática das autoridades competentes em relação à aplicação dos acréscimos de requisitos de capital do Pilar 2 nos Estados-Membros. As alterações propostas às disposições (Art. 102 – 107 CRD IV) são tão extensas, no entanto, que representam uma reformulação por atacado do quadro prudencial do Pilar 2.
As novas regras propostas que regem os requisitos de capital do Pilar 2 (novo Art. 104 – 104c CRD) colocam inúmeras restrições qualitativas e quantitativas sobre a capacidade das autoridades de supervisão de ajustarem os requisitos de capital para instituições individuais ou grupos de instituições para contabilizarem os riscos que foram identificados pelo supervisor, mas não estão adequadamente cobertos pelas provisões genéricas estabelecidas noutro lugar, na CRR e no CRD (52). Pensamos que essas restrições são demasiadamente restritivas e que provavelmente afetarão gravemente a capacidade dos supervisores de exercerem adequadamente o seu mandato. Em particular, as autoridades devem poder ter em conta os testes de esforço, incluindo cenários adversos, no quadro de P2 vinculativo e não P2G, (Pilar 2 mais mecanismos de amortecimento) de acordo com o objetivo declarado da provisão original.
As novas regras propostas restringem explicitamente as autoridades competentes de imporem os requisitos de capital do Pilar 2 para cobrir riscos macro prudenciais ou sistémicos (supressão do Art. 103 e inserção do novo Art. 104a CRD). Concordamos que isso seria consistente, de um ponto de vista puramente metodológico, com a separação conceptual das responsabilidades micro e macros prudenciais e dos poderes de supervisão. Mas, considerando o estado atual do desenvolvimento da supervisão macro prudencial na UE, o esforço, por mais bem-intencionado que seja, parece claramente não realista. A iniciativa também nos parece estranhamente inoportuna: na sequência da consulta lançada pela Comissão em outubro de 2016 (53), sobre uma revisão do quadro político macro-prudencial e do recente relatório do Comité Europeu do Risco Sistémico sobre a política macro-prudencial na UE, que salientava ainda as deficiências institucionais e estruturais significativas e as divergências materiais na implementação de instrumentos prudenciais. Seria aconselhável, na nossa opinião, aguardar o resultado das reformas propostas de coordenação macro-prudencial e de processos decisórios a nível europeu, que deveriam, esperamos, resultar numa aplicação mais uniforme e efetiva do conjunto de ferramentas macro-prudenciais, em especial o regime de amortecedores ou de mecanismos tampão (54) pelas autoridades competentes e segundo a orientação Comité Europeu do Risco Sistémico.
Orientações do Pilar 2
A proposta da Comissão incorpora o conceito de “orientações do Pilar 2″ (P2G, também conhecido como ” brando Pilar 2″) no CRD (novo Art. 104b CRD). Isso exige que os supervisores formulem certas medidas de capital, em particular as necessárias para compensar as insuficiências expostas pelo cenário adverso de um teste de esforço, como uma recomendação não vinculativa (“orientação”) em vez de poder impor requisitos obrigatórios de capital imediatamente. O pilar P2G foi introduzido na prática de supervisão pela ABE e pelo BCE já em 2016 com resultados dramáticos: com um simples gesto e de uma só penada, os requisitos obrigatórios de capital de nível 1 para os bancos “significativos” da zona euro no Mecanismo Único de Supervisão foram, em média, reduzidos em 23%! (55) Este movimento enfraquece materialmente o regime do Pilar 2 existente e compromete ainda mais a eficácia já muito duvidosa dos testes de esforço.
Existem poucas provas até agora para poder-se sugerir que a benevolência regulatória para com os bancos que faliram em testes de esforço teve qualquer outro efeito para além de adiar, eventualmente, a aplicação das medidas corretivas necessárias (56).
Além disso, como o P2G não é vinculativo, os bancos não conformes podem continuar a fazer distribuições discricionárias de dividendos aos acionistas e detentores de títulos AT1 (títulos contingentes convertíveis ou CoCos – vd. adiante parte 7ª-conclusão), bem como continuar a fazer pagamentos de bónus à administração e ao pessoal, efetivamente sem quaisquer restrições. Isto é particularmente preocupante, uma vez que os bancos europeus foram severamente criticados pelo BIS e por muitos académicos de referência por manterem generosos pagamentos de dividendos em tempos de perdas graves, ainda que à custa da erosão das suas bases de capital (57). Estamos preocupados que com a adoção do P2G se possa gerar um retorno à noção de 1990 de “uma regulação minimalista “, que pensávamos ter sido já totalmente desacreditada pela última crise financeira. Não existe, na nossa opinião, nenhum motivo convincente para esta ferramenta: é difícil conceber um resultado regulatório que não possa ser alcançado com uma segurança igual, senão mesmo maior, estabelecendo um requisito claro e vinculativo do Pilar 2 que poderia ser sujeito à sua aplicação por fases, quando isso fosse apropriado.
É surpreendente que a Comissão proponha mudanças fundamentais no regime de adequação de capital sem ter produzido, que o saibamos, uma qualquer análise empírica detalhada das divergências quanto à prática dos Estados-Membros, em particular, quanto à estrutura e calibração dos requisitos adicionais micro e macro prudenciais do Pilar 2, ou uma avaliação de impacto quantitativo que permitiria aos legisladores da UE avaliar adequadamente as medidas propostas. Tendo em conta a importância deste assunto para a eficácia da supervisão prudencial e para a preservação da estabilidade financeira, consideramos urgente que a Comissão adie as alterações propostas de que aqui falamos e até que: a) a revisão em curso do quadro macro-prudencial tenha sido concluída e b) seja feita uma avaliação de impacto quantitativa adequada do novo regime Pilar 2 proposto e que esta seja disponibilizada para consulta pública. Em particular, aos legisladores deve ser dado tempo e informações suficientes para considerar a proposta de incorporação do regime P2G na legislação de nível 1, se o processo legislativo deve equivaler a algo mais do que carimbar automaticamente um ato regulatório consumado.
Existem já inúmeros mecanismos em vigor, como as linhas de orientação da ABE, (58) os colégios de supervisores e os grupos de supervisão conjunta (dentro do MUS) para promoverem a convergência regulatória. Com esta proposta a Comissão parece estar mais preocupada em restringir, em vez de alinhar, os poderes das autoridades competentes. Apoiamos fortemente o objetivo da Comissão para trabalhar na harmonização das práticas de supervisão nos Estados-Membros e no sentido de uma igualdade de condições para as instituições financeiras da UE. Mas colocar um cadeado na caixa de ferramentas dos reguladores não é, de forma nenhuma, a maneira de o fazer.
(continua)
Texto disponível em http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/Reports/Finance-Watch-Policy-Brief-June-2017.pdf
Notas
(52) Capital requirements a defined by the CRR are explicitly limited to covering “entirely quantifiable, uniform and standardised elements of credit risk, market risk, operational risk and settlement risk” (Art. 1 lit. a CRR) whereas Chapter 4 of CRD IV provides for a set of capital buffers intended to cover macro-prudential risks. All other risk factors, in particular risks that are specific to an individual bank or a group of banks, are meant to be captured by Pillar 2 capital requirement add ons.
(53) European Commission, Consultation Document: Review of the EU Macro-Prudential Policy Framework, 01 August 2016; http://ec.europa.eu/finance/consultations/2016/macroprudential-framework/index_en.htm ; see also Finance Watch, Response to the European Commission’s Consultative Document on the Review of the EU Macroprudential Policy Framework, 24 October 2016; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/1304-response-macroprudential
(54) Chapter 4 of Title VII CRD IV (‘Capital Buffers’) defines the capital conservation buffer (Art. 129), the counter-cyclical buffer (Art. 130), the G-SIB / D-SIB buffer (Art. 131) and the systemic risk buffer (Art. 133 CRD IV).
(55) Average for 123 of the 129 ‘significant’ Eurozone banking groups supervised by the ECB in 2016; European Central Bank, SSM SREP Methodology Booklet: 2016 Edition, November 2016, pg. 5; https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/srep_methodology_booklet_2016.en.pdf
(56) The Italian bank Monte dei Paschi di Siena failed two EBA stress tests in sequence, 2014 and 2016, before being bailed out by the Italian government in December 2016 after suffering a run on deposits. Financial Times, Monte dei Paschi Shares Suspended After Liquidity Warning, 21 December 2016; http://www.ft.com/fastft/2016/12/21/monte-dei-paschi-shares-suspended-after-liquidity-warning/
(57) Shin, Hyung-Song, Market Liquidity and Bank Capital, Speech at the AQR Asset Management Institute Conference ‘Perspectives 2016: Liquidity Policy and Practice’, London, 27 April 2016; http://www.bis.org/speeches/sp160506.pdf; Shin, Hyung-Song, Bank Capital and Monetary Policy Transmission. Panel Remarks at the XVII. ‘ECB and its Watchers’ Conference, Frankfurt, 07 April 2016; http://www.bis.org/speeches/sp160407.pdf; Acharya, Viral V. / Pierret, Diane / Steffen, Sascha, High Time to Tell European Banks: No Dividends, 04 August 2016; http://pages.stern.nyu.edu/~sternfin/vacharya/public_html/pdfs/dividends_v4Aug2016.pdf
(58) European Banking Authority, Guidelines on Common Procedures and Methodologies for the Supervisory Review and Evaluation Process (SREP) (EBA/GL/2014/13), 19 December 2014; https://www.eba.europa.eu/documents/10180/935249/EBA-GL-2014-13+(Guidelines+on+SREP+methodologies+and+processes).pdf