Ano de 2019, ano de eleições europeias. Parte II – Imagens soltas de uma União Europeia em decomposição a partir de alguns dos seus Estados membros. 8º Texto – Alemanha: Um texto final, um texto de síntese. Parte VII

A Convergência elusiva – 7ª Parte

(Fritz W. Scharpf, 18 de Fevereiro de 2018)

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O que está atualmente em erosão não é o compromisso com a União Monetária, mas a crença na eficácia final do regime assimétrico para alcançar um futuro económico viável para todas as suas economias membros. E estas dúvidas aumentam num momento em que o desempenho da zona euro em termos de crescimento está finalmente a melhorar e está a tornar-se claro que o regime está, de facto, a alcançar os seus objetivos imediatos nas economias do sul da Europa.

Ajustamento, mas não convergência

Oito anos após o início da crise financeira mundial, as taxas de inflação no Sul são tão baixas quanto ou mesmo inferiores às do Norte. As economias deficitárias da primeira década da UEM reduziram drasticamente os seus défices da balança de transações correntes, e a maioria delas está agora a obter pequenos excedentes. Ao mesmo tempo, os seus custos unitários de trabalho, que aumentaram em comparação com a Alemanha depois de 1999, também diminuíram significativamente após a crise. Por outras palavras, os objetivos imediatos do regime do euro estão a ser aproximadamente alcançados, e todos os “estados-programa” – incluindo a Grécia – recuperaram ou estão prestes a recuperar o acesso ao financiamento regular do mercado de capitais.

Estas alterações, que foram conseguidas devido a restrições impostas externamente à procura interna, ainda não podem ser consideradas como indicadores de uma mudança estrutural autossustentada. Mas, mesmo em termos estruturais, as alterações estão na direção pretendida (Quadro 3).

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O exemplo extremo é a Grécia, onde o PIB diminuiu 27 por cento desde o início da crise, enquanto o peso das exportações no PIB aumentou 29 por cento. E em todas as antigas economias deficitárias, as exportações aumentaram mais rapidamente do que o PIB (e mais rapidamente do que nos antigos países excedentários). Por outras palavras, a dimensão relativa do setor exportador está de facto a aumentar, enquanto o setor de bens e serviços não negociáveis internacionalmente está a reduzir-se, como pretendido. Ao mesmo tempo, porém, o declínio significativo nos níveis de emprego e o aumento do endividamento do setor público fazem com que a transformação estrutural das economias do sul impulsionadas pela procura esteja longe de estar completa. Com a possível exceção da Irlanda, eles ainda têm um longo caminho a percorrer antes de serem capazes de ter sucesso em termos de crescimento económico e no emprego impulsionados pelas exportações.

A questão reside em saber se esse objetivo pode ser alcançado ao abrigo das atuais regras do regime do euro. Embora os países deficitários tenham corrigido os seus desequilíbrios externos e reduzido os seus custos unitários de trabalho, a convergência ainda não foi alcançada, e a zona do euro como um todo ainda não está em equilíbrio – exceto que agora a divergência deve ser atribuída não ao défice, mas às economias excedentes, e à Alemanha em particular (Figura 22).

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Um aspeto do problema é ilustrado na Figura 22. Como explicado acima, a balança corrente alemãs passou da situação de défice para a de excedente com o início da UEM, enquanto o resto da zona euro entrou em défice no início dos anos 2000, mas depois recuperou após a crise. Mas embora posteriormente, a divergência extrema tenha diminuído, a mudança deve-se principalmente à redução dos défices no resto da zona euro, o que pode ser plausivelmente atribuído à crise e às restrições impostas pelo regime do euro após 2010. De qualquer modo, o aumento dos excedentes alemães foi apenas brevemente interrompido pela crise. Neste momento, ambas as trajetórias parecem estar a evoluir em paralelo e o fosso entre elas continua a ser muito grande.

Por outras palavras, os desequilíbrios externos na zona euro persistem, mas já não se devem aos défices excessivos do Sul, mas sim aos excedentes do Norte – e, em particular, da Alemanha. Ao contrário dos défices e, por enquanto, estes excedentes não poriam imediatamente em causa a estabilidade da moeda comum. Mas podem ainda ser considerados uma vulnerabilidade estrutural em condições de futuras crises do sistema financeiro internacional. Entretanto, no entanto, o foco deslocou-se das preocupações com os desequilíbrios externos para as discussões sobre o impacto prejudicial dos excedentes alemães noutras economias da zona euro (Lapavitsas et al. 2012; Krugman 2013).

Do ponto de vista analítico, é evidentemente claro que os excedentes de um país devem corresponder aos défices de outros; que os excedentes da balança de capital devem corresponder às exportações de capital; e que os défices da balança de capital devem ser financiados por entradas de capital. Mas, naturalmente, essas equações não podem resolver questões de causalidade – se é a balança de capital que está a determinar a balança corrente ou vice-versa (Obstfeld 2012); ou, mais especificamente, se durante o início e meados dos anos 2000 os desequilíbrios da zona euro foram impulsionados pela atração de devedores (mutuários) irresponsáveis do sul ou pelo impulso de financiadores gananciosos do norte (ver, por exemplo, Benigno, Converse e Fornaro 2015; Kollmann et al. 2015; Perez 2017). Mas, independentemente da atribuição causal, ou mesmo moral, é verdade que, durante a primeira década da UEM, os excedentes comerciais alemães foram em parte alcançados através de trocas dentro da área do euro (ver Figura 21). Nessa medida, em todo o caso, o aumento do excedente alemão está plausivelmente associado a défices comerciais noutras economias da zona euro. No entanto, também é verdade que, à medida que os défices do Sul diminuíram na crise e ao abrigo do regime do euro, os excedentes comerciais intra-área do euro diminuíram, enquanto o excedente da Alemanha em relação ao resto do mundo continuou a aumentar.

No contexto atual do debate sobre a convergência estrutural na zona euro e as perspetivas de prosperidade das economias do Sul através do crescimento orientado para as exportações e do emprego, a afirmação de que os excedentes alemães têm um impacto negativo no resto da zona euro não pode ser rejeitada apenas por referência às trocas bilaterais. Embora os perfis de exportação se sobreponham apenas em grau limitado (Grabka 2015), o hiato persistente nos custos unitários do trabalho e nas taxas de câmbio efetivas reais implica que as indústrias exportadoras alemãs estejam a manter uma vantagem significativa em termos de custos sobre as empresas francesas, espanholas ou italianas que estão a competir nos mesmos mercados. Além disso, os excedentes alemães têm um impacto na taxa de câmbio do euro que afeta o comércio externo de todas as economias da zona do euro. Assim, mesmo que todas as trocas internas estivessem em equilíbrio, os excedentes alemães persistentes constrangeriam a perspetiva de estratégias de crescimento lideradas pelas exportações que as economias da zona euro do Sul são instadas a prosseguir.

Após o início da UEM, o movimento dos custos unitários nominais do trabalho — que está intimamente associado ao aumento da inflação (Höpner e Lutter 2017) — divergiu fortemente entre a Alemanha e o resto da zona do euro. E embora os caminhos tenham sido mais ou menos em paralelo desde a crise, a diferença entre a Alemanha e o resto da zona do euro permanece grande e não parece estar a diminuir (Figura 23). As explicações causais e morais da divergência inicial ainda são alvo de grande disputa — os sindicatos alemães terão eles praticado a contenção salarial “mercantilista”, enquanto os aumentos salariais do Sul foram um efeito secundário dos aumentos da procura interna financiados pelo crédito? Mas, independentemente de qua a causa, não há dúvida de que a própria diferença tem um enorme impacto na competitividade internacional.

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Uma vez que as diferenças entre os membros da UEM já não podem afetar as taxas de câmbio nominais, [a taxa de câmbio nominal entre eles é 1, pois a moeda é a mesma- o euro] refletem-se agora em taxas de câmbio efetivas reais divergentes (TCER). Após um declínio comum até 2002, as trajetórias das TCER da Alemanha e da zona euro divergiram dramaticamente (Figura 24). Enquanto a competitividade alemã face aos seus parceiros comerciais mundiais se manteve mais ou menos constante até à crise financeira mundial, para a zona euro no seu conjunto, o aumento acentuado da TCER representou uma perda substancial de competitividade. Após 2009, ambas os valores diminuíram mais ou menos em paralelo, mas em comparação com a média da zona euro, as exportações alemãs continuam a beneficiar de uma subvalorização significativa da taxa de câmbio real.

No contexto de uma discussão sobre a eficácia do atual regime do euro, as implicações destas divergências persistentes são dramáticas. Se a convergência estrutural for considerada uma condição prévia necessária para a estabilidade da UEM, e se a prosperidade na zona euro tiver de ser alcançada através da aproximação estrutural do modelo de crescimento liderado pelas exportações das economias do Norte, não basta que as economias do Sul tenham, por enquanto, eliminado os seus antigos défices da balança corrente e impedido o aumento dos custos unitários. Ainda que o seu desempenho se tenha aproximado da média da zona euro (incluindo a Alemanha!), a posição anómala da economia alemã, combinada com a sua dimensão excecional e o seu impacto na taxa de câmbio do euro, continua a impedir a competitividade internacional dos países do Sul. Com efeito, o desempenho alemão continua a elevar a fasquia que os concorrentes de outras economias da zona euro teriam de ultrapassar para terem êxito nos mercados mundiais de exportação.

Por outras palavras, para que o regime assimétrico do euro atinja o seu objetivo, o persistente défice de desempenho teria de ser colmatado através de esforços muito maiores por parte das economias do Sul para alcançar a convergência, não com a média da zona euro, mas com os padrões alemães. Mas, independentemente da viabilidade política das medidas necessárias, procurei aqui mostrar que o desempenho alemão não é o resultado de opções políticas recentes que possam ser imitadas com efeitos semelhantes noutras economias políticas da zona euro, mas sim da co-evolução historicamente única de oportunidades e de limitações externas, com ajustamento interno facilitado e limitado por constelações económicas e institucionais específicas.

O modelo alemão — demasiado desviante para ser imitado

Com efeito, a via especial (Sonderweg) estrutural alemã começou com a mudança para taxas de câmbio flexíveis no início dos anos 70 (ver secção 3 supra). Em linha com outras economias médias-grandes, o sector exportador alemão era, na altura, bastante pequeno, representando apenas cerca de 20 por cento do PIB. Em teoria, isso teria favorecido o crescimento impulsionado pela procura interna e a evolução para uma economia de moedas fracas. Em vez disso, o Bundesbank, que sob Bretton Woods tinha lutando contra a inflação importada, usou a oportunidade para finalmente impor a estabilidade de preços contra todos os impulsos inflacionários, independentemente de sua origem – aumentos dos preços do petróleo, défices governamentais, aumentos salariais ou revalorização do dólar. Assim, a procura interna foi restringida e o marco alemão sobrevalorizado nos anos 70, enquanto as moedas da Itália, França e Reino Unido, juntamente com as da maioria das outras economias europeias, desvalorizaram face à Alemanha (ver Quadro 1 e Figura 4). No entanto, as exportações alemãs continuaram a aumentar moderadamente até meados da década de 80, uma vez que as empresas conseguiram especializar-se em mercados menos sensíveis aos preços dos bens de investimento e dos bens de consumo duradouros de alta qualidade.

A segunda fase da evolução do modelo alemão começou com a queda da Cortina de Ferro (ver secção 4 acima). À medida que o antigo mundo socialista se tornou “seguro para o capitalismo”, a procura global aumentou para precisamente aqueles produtos em que a indústria alemã se tinha especializado. Ao mesmo tempo, a abertura das regiões industriais na Europa Central e Oriental permitiu que as empresas alemãs deslocalizassem parte da produção para locais próximos com mão-de-obra qualificada e salários muito abaixo dos níveis alemães. Além disso, sob a ameaça de terceirização, o aumento dos salários industriais na Alemanha foi condicionado pelo exterior. Em meados da década de 1990, as exportações alemãs também conseguiram competir em termos de preços nos mercados internacionais.

A terceira e última fase foi marcada pela entrada da Alemanha na União Monetária – que começou com uma recessão e um aumento acentuado do desemprego. Ao contrário do que acontecia em décadas anteriores, o declínio da procura interna e, por conseguinte, das importações, deixou de ser compensado por um aumento da taxa de câmbio nominal, que também teria atenuado o aumento contínuo das exportações. Em consequência, a diferença entre as exportações e as importações do início da década de 2000 manteve-se sem correção, tendo mesmo aumentado posteriormente (ver secção 5 supra). No entanto, não é o aumento das exportações enquanto tal, mas sim o excedente persistente e mesmo crescente da Alemanha que atualmente explica os desequilíbrios externos na zona do euro. Em futuras crises financeiras, estas podem voltar a ameaçar a estabilidade da União Monetária. No entanto, o que mais importa atualmente é o impacto negativo desta divergência na competitividade internacional de outras economias da zona euro e na sua capacidade de alcançar a prosperidade através de um crescimento económico impulsionado pelas exportações.

Não se pode esperar que esta diferença de desempenho possa ser colmatada pelas economias do Sul através de uma aplicação mais rigorosa da austeridade orçamental ou da imitação das regras e práticas alemãs. As vantagens comparadas da economia alemã são produto de uma evolução económica e institucional que não pode ser imitada. E não foram provocadas por escolhas políticas recentes que agora poderiam ser imitadas. Em particular, as Reformas da Agenda de Schröder de 2003-2004 trataram de deficiências específicas do Estado-Providência alemão, e tinham pouca relevância para a competitividade internacional (ver Secção 5 acima). Assim, se a convergência estrutural for vista como uma condição prévia para a viabilidade futura da União Monetária, o atual regime do euro, com a sua insistência assimétrica no ajustamento estrutural das economias do Sul, parece ter atingido os limites da sua eficácia.

Regras simétricas para a Alemanha?

Pela lógica do regime assimétrico do euro, o hiato remanescente entre o desempenho alemão e a média da área do euro teria de ser colmatado através da imposição de restrições ainda mais severas à procura interna e aos salários nas antigas economias de moeda fraca. À luz do que precede, porém, essa perspetiva parece não só ser económica e politicamente realizável.

À medida que os “Estados-Programa” recuperam o acesso aos mercados de capitais, o poder de negociação dos Estados credores no Conselho está a diminuir. E à medida que a ameaça de crises do euro decorrentes das contas correntes do Sul e dos défices do sector público vai diminuindo, as exigências de um crescimento mais rápido da economia e do emprego tornaram-se mais urgentes.

Embora os governos holandês e finlandês (e os Estados Bálticos) estejam a apoiar as exigências alemãs de regras mais rígidas e aplicação mais rigorosa, a Itália e a França estão agora a desafiar as regras de austeridade, enquanto a Comissão e o BCE têm vindo a favorecer algum tipo de estímulo fiscal que induz o crescimento (Comissão 2016b; Draghi 2016). Ao mesmo tempo, a “flexibilização quantitativa” do BCE tem, de facto, contrariado os efeitos do regime do euro sobre a procura agregada, e a Comissão Juncker tem vindo a flexibilizar a aplicação das regras orçamentais com considerável discricionariedade política. Não há dúvida de que qualquer flexibilização das atuais restrições à procura interna nas economias do Sul – seja através da expansão monetária ou da expansão orçamental – é suscetível de contrariar o objetivo do atual regime do euro de reforçar a convergência estrutural na área do euro. Mas quanto mais o governo alemão enfatizar esses avisos, mais enfraquecerá a sua defesa simultânea dos persistentes excedentes de exportação alemães.

O argumento é económica e moralmente simples: se não se pode permitir que as economias do Sul procurem a retoma das suas economias através de uma expansão da procura interna, também não se lhes pode negar a elas o alívio do lado da procura por um crescimento económico impulsionado pelas exportações – que poderia e deveria ser alcançado através da redução do hiato entre as exportações alemãs e as importações- por meio de medidas para aumentar a procura das suas exportações. Por um lado, o aumento da procura interna na Alemanha aumentaria as suas importações e, portanto, teria algum efeito direto sobre as exportações do Sul. Por outro lado, isso deverá levar ao aumento dos preços e dos salários e à que diminua a competitividade dos preços das exportações alemãs. Com efeito, a desvantagem relativa das exportações do Sul nos mercados internacionais seria reduzida e estas poderiam também beneficiar de uma taxa de câmbio do euro um pouco mais baixa.

Em teoria, portanto, a lógica económica que justificou o regime do euro impõe que a transformação estrutural das economias deficitárias teria que ser aplicada simetricamente para exigir uma transformação estrutural complementar que expandisse o setor interno das economias com excedentes (Bénassy-Quéré, 2017). Contudo, em comparação com as suas análises de 2010, a Comissão (2010b) foi lenta a chegar a esta conclusão. No seu “Primeiro Relatório sobre o Mecanismo de Alerta” no âmbito do Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos, justificou a fixação de um limiar de alerta mais baixo para os défices da balança corrente (4% do PIB) do que para os excedentes (6%), argumentando que apenas os défices implicavam uma ameaça para a estabilidade do euro (Comissão 2012a; 2012b).Mas quando o excedente alemão também excedeu o padrão mais elevado, o Relatório de 2014 sugeriu que poderia indicar uma má afetação de recursos e perdas de bem-estar para a Alemanha – que deveria ser corrigida não através da redução das exportações, mas através de um maior investimento, menor poupança do setor privado e aumento dos salários (Comissão 2014). O relatório de 2016, porém, observando que os excedentes alemães tinham aumentado ainda mais, repetiu as recomendações anteriores, mas alterou o argumento: os excedentes na Alemanha e nos Países Baixos devem ser reduzidos a fim de aumentar a procura agregada na área do euro. Isto ajudaria os Estados-Membros altamente endividados que precisam de reduzir a procura interna e, ao mesmo tempo, impulsionar o crescimento impulsionado pelas exportações (missão 2015a, 8). Assim, os excedentes persistentes já não são vistos apenas como um problema para a Alemanha; são agora declarados como um problema para a área do euro como um todo.

Mas, apesar de o FMI e outros (incluindo a administração Trump) terem aumentado as repetidas advertências da Comissão, o Ministério das Finanças alemão continuou a contestar a relevância económica do excedente comercial para outras economias da zona euro[1] e, por conseguinte, a necessidade de ajustamentos na Alemanha. Na sua opinião, “a única forma de criar emprego e estimular o crescimento [nas economias do Sul] é concentrar-se em impulsionar o dinamismo económico”, ou seja, através do cumprimento rigoroso das regras de consolidação orçamental e das reformas estruturais (Chief Economist 2017). Assim, apesar de a Alemanha ter sido classificada como estando numa situação de “desequilíbrios macroeconómicos” desde 2014, no seu relatório de Setembro de 2017, a Comissão concluiu que quase nenhum progresso tinha sido alcançado em relação às recomendações específicas por país no ano anterior (Comissão 2017, anexo 4).

Por conseguinte, é legítimo perguntar por que razão a Comissão não reclassificou a Alemanha como estando numa situação de “desequilíbrios macroeconómicos excessivos” – o que, em princípio, poderia também permitir ativar a “vertente corretiva” do procedimento relativo aos desequilíbrios? Uma explicação pode ser o poder de negociação alemão. Mas também se pode perguntar se um governo alemão mais conforme teria a capacidade de eliminar o excedente comercial, ou se uma Comissão Europeia mais corajosa poderia especificar e aplicar medidas corretivas que permitiriam uma convergência simétrica da economia alemã para a média da área do euro.

A este respeito, uma análise das recomendações da Comissão de 2017 é dececionante: apenas uma delas (“reduzir a elevada carga fiscal para os trabalhadores com baixos salários”) é suficientemente específica e praticável para permitir a sua aplicação – mas também teria um impacto reduzido na balança externa. Se fossem concretizadas, três outras recomendações poderiam ter um impacto maior (“utilizar políticas orçamentais e estruturais para apoiar o crescimento potencial e a procura interna, bem como … o investimento”, “acelerar o investimento público a todos os níveis de governo” e “criar condições para promover um maior crescimento dos salários reais, respeitando o papel dos parceiros sociais”). Contudo, a este nível de abstração, não é possível avaliar a praticabilidade e uma aplicação direta estaria a fora de questão. Pode não ser por culpa da Comissão.

Em geral, é mais fácil definir e implementar ações estatais que deprimam efetivamente a procura interna, o consumo e o investimento, enquanto é muito mais difícil para os governos ou bancos centrais estimular a procura do setor privado e o crescimento económico. Isso também se aplica, mais ou menos, à recomendação de maior crescimento dos salários reais. De qualquer modo, na Alemanha, o governo teria de respeitar a autonomia constitucional dos parceiros sociais para definir aumentos salariais nos acordos coletivos. Dada a redução da cobertura de tais acordos, o governo poderia contribuir para tornar os acordos existentes geralmente vinculativos; poderia também aumentar o salário mínimo. Mas, para um aumento dos salários que pudesse ter um impacto significativo na procura agregada, o governo teria de deferir a negociação coletiva entre empregadores e sindicatos sectoriais.

Uma vez que é provável que os empregadores resistam, os acordos salariais que aumentam os custos unitários do trabalho muito acima da média da zona euro dependeriam do poder de negociação relativo dos sindicatos da indústria. Atualmente, de facto, esta situação é reforçada pela perceção da escassez de competências. E se os sindicatos alemães poderiam ser acusados de praticar a contenção salarial “mercantilista” (por exemplo, Flassbeck e Lapavitsas 2013; Baccaro e Pontusson 2016), porque é que não deveriam agora ser encorajados a adotar políticas salariais agressivas no interesse comum das economias da zona euro? Mas mesmo que, na ausência de coordenação salarial europeia (Höpner e Seeliger 2017), os sindicatos na Alemanha fossem suficientemente altruístas e poderosos para elevar os custos unitários do trabalho alemão para a média da zona do euro (ver Figura 23), o impacto potencial sobre os equilíbrios externos permanece incerto.

Durante a maior parte dos anos 90 e 2000, os aumentos salariais negociados foram significativamente superiores aos aumentos salariais efetivos (IW 2012). Pelas razões discutidas acima (Secção 4), portanto, os acordos sobre-expansionistas nas indústrias de exportação são suscetíveis de gerar uma “tendência salarial negativa” em muito maior medida. Ao mesmo tempo, os empregadores poderiam ter antecipado e reagirem externalizando ainda mais a sua produção para locais de baixo custo, o que reduziria o impacto dos salários alemães nos preços de exportação. Além disso, do lado da procura, [do ponto de vista do efeito de dinamização sobre a economia] o efeito de rendimentos salariais mais elevados teria de ser descontado pelas perdas de rendimento decorrentes do aumento do desemprego e por um aumento das poupanças preventivas em resposta ao receio de perda de postos de trabalho. No entanto, os salários reais e os custos unitários do trabalho estão a aumentar de forma significativa, mas não estão a aumentar em nenhum lugar a taxa que seria necessária para reduzir significativamente o hiato entre as exportações e as importações alemãs (Horn e Watt 2017) ou o fosso entre as taxas de câmbio reais da Alemanha e a média da zona euro (Figura 25).

Mas mesmo que seja improvável que o hiato entre as exportações e as importações seja colmatado através de um aumento dramático dos custos unitários do trabalho, quer através de ações governamentais quer de estratégias sindicais, algo poderá ser feito, em relação ao declínio contínuo da procura interna, indiretamente através de políticas que afetam os investimentos e o consumo do sector privado ou diretamente através de investimentos, emprego e transferências do sector público. Atualmente, as poupanças estão de facto a exceder as despesas em todos os três sectores – empresas, famílias e governo – ao mesmo tempo (Figura 26). Mas qual é a probabilidade de estas tendências poderem ser efetivamente invertidas através de medidas que a Comissão poderia exigir que o Governo alemão adotasse?

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No sector empresarial, a poupança líquida na Alemanha não implica necessariamente uma diminuição do investimento. Com o alongamento das cadeias de valor globais, as exportações alemãs deixaram de depender dos investimentos produtivos internos. Mesmo após quase duas décadas de contenção salarial relativa, os salários brutos nominais na indústria continuam a ser os mais elevados da zona euro, exceto na Bélgica. Além disso, até 2015, os salários nominais na Hungria, República Checa e Polónia correspondiam a 21 a 29 por cento do nível alemão (IW 2015, Tabela 12.13; Myant 2017). Para os investimentos industriais em termos de expansão da capacidade, portanto, a Alemanha com salários elevados não tem sido uma localização promissora, uma vez que as empresas têm sido capazes de produzir no estrangeiro com a mesma qualidade e a custos muito mais baixos. De um modo geral, I&D, design, gestão, marketing e importantes funções de controle e serviços ainda são mantidos perto de casa (Herrigel, Voskamp, e Witte 2017; Voskamp 2017). Mas, além desses “centros de competência” e de instalações necessárias para a produção de protótipos e para a otimização contínua dos processos de produção, os investimentos em larga escala que expandem a produção industrial tendem a ser deslocados ou criados em locais de baixo custo – a menos que os processos sejam tão altamente automatizados que os custos relativos de mão-de-obra deixem de ser importantes. De uma perspetiva empresarial, é difícil ver como isso deve mudar no futuro próximo – ou o que o governo poderia fazer a esse respeito. Mais cortes fiscais, de qualquer forma, dificilmente fariam diferença num momento em que (em contraste com as décadas do pós-guerra) os lucros após impostos já não precisam de ser reinvestidos em casa.

As poupanças das famílias são tradicionalmente elevadas na Alemanha, mas recentemente diminuíram um pouco, e o consumo é atualmente visto como o principal fator que impulsiona uma taxa modesta de crescimento económico. Apesar das taxas de juro extremamente baixas e do aumento dos preços da habitação em muitas cidades, não há, no entanto, sinais de uma habitação financiada por crédito e de uma grande expansão das despesas. Um fator explicativo esta situação é o rápido envelhecimento da população e o facto de que os cortes nas pensões impostos pelas reformas da Agenda contribuíram para um aumento na poupança-reforma (Kollmann et al. 2014). Além disso, no entanto,este comportamento é mais bem explicado por explicações sociológicas. Em um amplo estudo histórico e institucional, cujos resultados são adequadamente resumidas pelo seu título (“Poupe em vez de gastar”), Daniel Mertens (2015) identificou condições institucionais e legados políticos que ressoam com a aversão culturalmente arraigada das famílias alemãs ao endividamento e a abordagem cautelosa dos bancos alemães à concessão de crédito ao consumo e à habitação. Assim, a Alemanha é o único país europeu onde a proporção da dívida das famílias no PIB foi consideravelmente menor em 2014 do que em 2000 (Comissão 2016, 13, Gráfico 6a).

Com isto, não se pretende sugerir que o governo não poderia influenciar a procura dos consumidores. Tal como a OCDE, a Comissão tem repetidamente sugerido que a carga fiscal excessiva no segmento inferior do mercado de trabalho deve ser reduzida. Se fosse corrigida através de uma isenção de base das contribuições para a segurança social financiada por impostos (ver Secção 3 acima), os salários, os rendimentos e a despesa dos consumidores deveriam, de facto, aumentar. Mas ainda aqui, esta solução não está na agenda política alemã. Além disso, a discussão académica atual virou-se para a possibilidade de reduzir as taxas de IVA (von Weizsäcker 2017). Isso certamente estimularia a procura interna, mas os críticos observam que a perda de receitas seria grande em relação ao efeito sobre as importações. Assim, pode-se considerar reduzir apenas as taxas de IVA sobre as importações (europeias) – embora isso possa entrar em conflito com as regras do mercado interno da UE (Scharpf 2016). Em qualquer caso, no entanto, as receitas do IVA tornaram-se ainda mais centrais no regime extremamente complexo do federalismo fiscal alemão. Elas são agora totalmente partilhadas entre a União Europeia, o Estado Federal, os Länder e o governo local, e após anos de controversas negociações intergovernamentais, as relativas exigências individuais dos Länder foram recentemente incorporadas no direito constitucional. Para reduzir as taxas de IVA, em primeiro lugar, seriam necessárias renegociações extremamente complexas e conflituosas a vários níveis sobre a obtenção de receitas de outras fontes e novos tipos de transferências intergovernamentais.

A Comissão Europeia, talvez consciente dos limites da ação estatal que aumentaria os salários do sector privado, o investimento industrial e as despesas das famílias, sublinhou principalmente o potencial da Alemanha para expandir as despesas e os investimentos do sector público. E, de facto, do ponto de vista político, há muitas boas razões para que o governo alemão modere o seu empenho, “schwarze Null” num orçamento equilibrado e até mesmo de um pequeno excedente (Fratzscher 2014; 2016): A manutenção de ferrovias, rodovias, pontes e prédios escolares, em particular na região ocidental da Alemanha, tem sido muito prejudicada desde a unificação; as forças policiais, os serviços sociais, as creches, as escolas e os lares de idosos estão seriamente com falta de pessoal e, além disso, sofrem com a migração; e, naturalmente, as despesas militares e a ajuda externa devem ser aumentadas.

Até agora, porém, o governo não respondeu às exigências políticas externas ou internas. Uma razão óbvia é a coerência: depois de ter insistido na adoção de um pacto orçamental nos Estados-Membros da UE e imposto um “travão à dívida” constitucional aos Länder alemães, o Governo teria de pagar um preço político elevado se invertesse publicamente a sua posição. Ao contrário da década de 1990, a sua campanha para a consolidação orçamental não foi e não é justificada pelo medo da inflação ou pelas exigências neoliberais de reduzir a dimensão do Estado. O que importa, em vez disso, é a convicção, endurecida na crise do euro, de que os Estados devem evitar tornar-se vulneráveis aos caprichos dos mercados de capitais internacionais [2], o que se encaixa bem com o apelo de Angela Merkel sobre as virtudes da “sábia dona de casa” schwäbische Hausfrau. Além disso, em termos económicos, as justificações teórico-estabilizadoras keynesianas do défice orçamental não parecem aplicar-se a uma economia nacional que opera perto da plena capacidade e se aproxima do pleno emprego. Assim, o argumento teria de ser apresentado no quadro da “teoria da locomotiva” de 1978 – como uma obrigação política ou moral de contrair dívidas no interesse da zona euro no seu conjunto[3].

No entanto, mesmo que todas essas objeções normativas e cognitivas fossem ignoradas, o principal problema da inação orçamental é a expectativa de que o governo não poderia, de facto, fazer muita coisa. De acordo com a Constituição alemã, a maioria dos investimentos do sector público e praticamente todo o emprego nos serviços públicos e sociais – professores, assistentes sociais, prestadores de cuidados, agentes da polícia e cobradores de impostos – são financiados pelos Länder e pelo governo local. Estes, no entanto, praticamente não têm controle sobre as suas receitas: os impostos de rendimento, sobre as empresas e o consumo (IVA) são partilhados entre os diferentes níveis de governo, e até mesmo as estruturas de tributação de impostos exclusivos dos Länder são definidos por uma legislação federal uniforme. Além disso, alguns Länder e muitos municípios estão atualmente sobreendividados e todos devem cumprir as regras de equilíbrio orçamental do “travão da dívida”, que entrará em vigor em 2020. Por conseguinte, os governos locais e regionais na Alemanha não poderiam, por si sós, aumentar significativamente o nível de emprego e investimento do setor público através da expansão fiscal.

No entanto, o governo federal, que ainda tem alguma limitada autonomia na tributação e um pouco mais de margem de manobra quanto ao travão da dívida, é diretamente responsável apenas por um pequeno segmento da administração pública e dos serviços públicos e por uma parte um pouco maior dos investimentos em vias rodoviárias e ferroviárias assim como em telecomunicações. Além disso, as reformas constitucionais recentes reduziram ou até eliminaram a possibilidade de usar subsídios federais para facilitar a expansão dos serviços públicos e sociais na educação, nos cuidados infantis ou na segurança pública a nível local e estadual (Scharpf 2005; Benz 2016). Em teoria, é claro, mudanças adicionais na constituição fiscal podem novamente estender os limites do financiamento conjunto, ou podem geralmente transferir as receitas do centro para a periferia. Mas tais mudanças não estão atualmente na agenda do federalismo federal alemão, e poderiam, na melhor das hipóteses, ser alcançadas através de esforços políticos determinados ao longo de anos de negociações multipartidárias repletas de conflitos – por outras palavras, em processos que seriam totalmente inadequados como uma resposta às atuais pretensões europeias por uma expansão orçamental sustentada, mas presumivelmente temporária, na Alemanha.

Paradoxalmente, portanto, seria técnica e politicamente menos difícil para o governo federal gastar mais no estrangeiro — em equipamento militar, ajuda externa, contribuições para o orçamento da UE, ou mesmo transferências transnacionais na zona euro – do que aumentar a procura interna, investindo e gastando mais em casa. E este pode ser o resultado mais provável da resistência da Alemanha à mudança sob o atual regime do euro.


Notas:

[1] A este respeito, o governo tem o apoio total dos principais economistas alemães (Felbermayr, Fuest e Wollmershäuser 2017).

[2] Outra reserva da esquerda política coloca em destaque os efeitos redistributivos negativos do financiamento do crédito – que equivale a usar os impostos sobre o trabalho e o consumo para pagar os rendimentos do capital.

[3] Tais obrigações são enfaticamente rejeitadas pelos economistas neoliberais que definem os princípios do ordoliberalismo alemão e os aplicam à concorrência entre as economias nacionais: “Faz parte dessas regras que as empresas e, por implicação, as economias como um todo devem competir por mercados e clientes. Não há regras dizendo que, acima de uma certa vantagem competitiva, as empresas devem se ajustar aumentando os seus custos ou reduzindo a sua produtividade” (Felbermayr, Fuest, e Wollmershäuser 2017, 196, o itálico é nosso). Essa posição dogmática ignora, é claro, as regras da “concorrência desleal” e a sua potencial aplicabilidade à concorrência entre os Estados membros de uma união monetária em que as práticas de transferir para os outros Estados-membros os custos das suas soluções de política económica (beggar-my-neighbor practices) já não podem ser neutralizadas pelo ajustamento das taxas de câmbio.


A oitava parte deste texto desta série será publicada amanhã, 04/11/2019, 22h


Tradução de Júlio Marques Mota – Fonte aqui

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