Os Planos de Recuperação e Resiliência da União Europeia e dos Estados Unidos no contexto das Democracias em perigo – 2ª parte – O Plano de Recuperação e Resiliência em Itália: 2.6. Fundo de Recuperação e MEE: os sete pecados mortais da política de coesão. Por Walter Tortorella

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

 Por Walter Tortorella

Publicado por em 9 de Fevereiro de 2021 (ver aqui)

 

NOTAS POLÍTICAS E SOCIAIS

Enquanto prossegue o drama entre o Fundo de Recuperação e o MEE se agita, ou seja, sobre a condicionalidade e os subsídios pelo dinheiro que a maioria dos políticos gostaria que fosse “de graça”, num desinteresse parcial generalizado, o estado de progresso dos fundos SIE 2014-2020 da política de coesão (somos o quinto a contar do fim na Europa com 40% das despesas) [1] e do Fundo de Desenvolvimento e Coesão – que são essencialmente “de graça” – mostram uma vez mais uma crise no desempenho das despesas que é, acima de tudo, uma crise de capacidade institucional e administrativa. Obviamente, os objetivos foram alcançados também graças ao inesperado, bem como cinicamente providencial, Covid-19, o que permitiu o desvio de recursos e a redução de despesas em praticamente todos os programas, colocando assim o atual ciclo de programação num beco sem saída.

Isto confirma, caso ainda fosse necessário, a utilidade muito parcial da atividade de programação – uma atividade que dura nada menos que três/quatro anos, envolvendo uma multiplicidade de parceiros mais ou menos convencidos de uma participação salvadora – o que leva à definição a nível nacional e regional de um quadro de intervenções e medidas, heterogéneas direcionadas pelo nível comunitário, que é depois pontualmente ignorado ou, na melhor das hipóteses, adiado para o próximo ciclo de programação. Em suma, muito barulho por nada; na política de coesão, todos desempenham um papel com um grau de profissionalismo sem igual nos sistemas institucionais públicos europeus e nacionais.

No que diz respeito ao Fundo de Desenvolvimento e Coesão, 20% do qual deverá ser reconstituído pelo PNRR, acredita-se agora que o deprimente estado de progresso (8%) [2] não deriva tanto de uma falta de capacidade institucional e administrativa, mas sim do facto de os recursos (nacionais) programados serem substancialmente aparentes. Pelo contrário, seria bom se começássemos a considerá-los já nem sequer como disponíveis, evitando a todos aqueles que neles trabalham – durante o planeamento e implementação – a mortificação dos indicadores de desempenho da série D.

Mas voltemos ao conceito de recursos “livres” porque haveria muito a aprender com a política de coesão, e com os seus pecados mortais, nesta complexa negociação entre o Fundo de Recuperação e o MEE com uma crise governamental que faria troça da Ópera das Marionetas.

Orgulho. Quanto maior são os investimentos a realizar, em termos de dimensão financeira, maior é a probabilidade de fracasso, ou seja, a necessidade de pelo menos quinze anos para ver uma obra de mais de 25/30 milhões de euros concluída; o que não significa implicitamente que a obra concluída seja então também útil. Por outro lado, o desalinhamento do ciclo de planeamento-programação-concepção é amplificado pela não reconciliação entre as diretrizes da UE e os objetivos do país, que na maioria das vezes não se cumprem, e quando cumprem, é uma questão de promiscuidade instrumental. Antes e durante o início de cada período de sete anos, o tempo dedicado à preparação de documentos de planeamento, se não tiver na sua base um planeamento detalhado claro e concreto com uma clara identificação das necessidades e dos espaços onde intervir (isto é, lugares) e um planeamento semi-executivo, aparece frequentemente como um exercício operacional como um fim em si mesmo.

Lentidão. Quanto mais longa for a cadeia institucional que gere estes recursos, mais lento parece ser o processo de implementação. Quer a direção seja nacional (ministérios) ou regional, a música muda pouco. É todo o mecanismo de programação e despesa que se esforça por funcionar. Criou-se uma Hidra cuja derrota só é possível mediante um novo “Rup-Hercules” com uma licença para matar e ao qual se garanta imunidade para evitar passar os próximos quinze anos a vaguear por vários tribunais. Por outras palavras, sem uma aplicação deste mecanismo, sendo o último grande o caso do viaduto “Genova San Giorgio”, muitos contratos de certa envergadura financeira tornam-se um via sacra. É necessário recriar as condições para gastar rapidamente, bem e reativar os circuitos virtuosos da procura agregada – investimentos em primeiro lugar- tendo em conta que, sobretudo para a parte dos recursos dos subsídios do PNRR, estes parecem neste momento mal ser suficientes para provocar um choque, e imagine-se se continuam atolados nos caprichos da tecnocracia euro-italiana. É também necessário lembrar que as poupanças das famílias representam hoje cerca de 70% da dívida pública, alimentando um círculo vicioso de fraco consumo, baixo investimento e falta de confiança no futuro que só pode ser quebrado por uma bazuca de recursos públicos diretamente direcionada para o coração do sistema económico.

A inveja. Os factos mostram que apesar dos mais de 3 mil milhões de euros gastos em assistência técnica no atual ciclo de programação 2014-2020 para melhorar o desempenho das despesas, o sistema de competências e conhecimentos adquiridos nas administrações envolvidas, a todos os níveis, parece – como que por magia – dissolver-se no final de cada ciclo de programação. Por outras palavras, se por um lado a assistência técnica garante a eficiência do governo administrativo da intervenção, por outro lado é experimentada pelos beneficiários não como uma intervenção de capacitação institucional mas como uma verdadeira substituição do pessoal interno. O resultado é que praticamente apenas as poucas grandes empresas de consultoria que agarraram os principais lotes de assistência técnica estão a ganhar, também favorecidas por um processo de concentração desejado para 2014-2020 que – ao pressionar para baixar as tarifas da força de trabalho – muitas vezes desqualificaram o seu próprio trabalho.

Luxúria. Implosão da governação institucional; a sobreposição evidente de competências e a decomposição de uma visão estratégica unitária significa que a governação a vários níveis, especialmente na fase ascendente do planeamento comunitário e nacional, não representa um verdadeiro valor acrescentado, mas sim um multiplicador da complexidade que faz com que as despesas apareçam como uma espécie de miragem da qual se está cada vez mais longe quanto mais aumenta o número de interlocutores envolvidos. O papel de antecipador das necessidades e de berço dos cenários de crescimento potencial dos territórios onde a intervenção é suposta ter lugar, torna-se um campo de choque onde o interesse particular prevalece sobre o geral; o lado político sobre o da governação; o projeto único sobre a estratégia de desenvolvimento local.

Avareza. A natureza pesada do ciclo financeiro da coesão, que se concentra mais na forma do que na substância, é sem dúvida o pior de todos os pecados. De um ponto de vista estritamente funcional, o ciclo financeiro dos recursos necessários para o reequilíbrio territorial, Estado-Membro – Orçamento da União – Comissão – Estado-Membro – Autoridades Regionais – Autoridades Territoriais, tudo sob a forma de relatórios, parece em si mesmo um mecanismo longo, tortuoso e pouco económico; com uma dissonância entre os sistemas contabilísticos comunitários e os sistemas contabilísticos das autoridades nacionais e locais que forçam ajustamentos improváveis, bem como contínuos e artificiais. Não é possível pensar numa proposta de melhoria do desempenho da execução e da capacidade de absorção dos fundos estruturais – e por osmose do Fundo de Recuperação – se não reconsiderarmos esse ciclo financeiro “trocando” mais responsabilidade comunitária, mesmo sancionatória, contra – no entanto – uma maior agilização nas despesas.

Ira. A programação unificada tem sido o mantra de grande parte da política de coesão dos recentes ciclos de fundos estruturais e de investimento europeus. E isto é uma coisa boa quando parou ao nível da integração de intervenções e medidas de planeamento. É uma pena que a programação unitária também tenha sido frequentemente interpretada como um exercício financeiro digno do jogo das três cartas, exceto que o ás não estava entre as três cartas e, portanto, era impossível ganhar. Ou pior, se houvesse, a combinação para que pudesse “sair” e juntar-se aos outros recursos disponíveis da programação unitária era apenas porque “as duas cartas ” tinham estado distraídas. Diferentes regras de reporte, uma pletora de gestores de medidas/portfólio, diferentes tempos de recebimento e desembolso, rigidez do sistema de controlo, promiscuidade dos sistemas de monitorização, necessidade de mais ou menos planificação executiva, são apenas alguns dos principais elementos que muitas vezes representaram mais um obstáculo do que um efeito multiplicador (ver o caso da Estratégia Nacional para as Áreas Internas onde é crescente a desilusão dos presidentes de câmara).

Gula. A escassa adicionalidade dos recursos comunitários em comparação com os recursos ordinários, cúmplice de uma contração geral dos recursos ordinários para os investimentos e de um quadro instável das finanças públicas locais – revelou uma modalidade de planeamento de intervenções que apareceu, demasiadas vezes, como um planeamento financeiro “de quintal”. Um planeamento regional para os territórios que, baseando-se em recursos nacionais incertos, fez prevalecer as necessidades de emergência sobre as necessidades estruturais a satisfazer. Os dois últimos ciclos de programação mostraram um forte efeito de deslocação dos recursos ordinários para os extraordinários, o que implica uma deriva de missão que é preocupante para toda a política económica e que obrigou todo o sector público a rever a sua forma de implementar serviços e obras públicas. Por parte das autoridades territoriais, assistimos a um processo de planeamento que perseguiu o financiamento, tentando adaptar-se a ele ou, quando tal não foi possível, fazendo o contrário, causando inevitáveis atrasos e distorções.

 

Vale a pena fazer algumas perguntas a nós próprios neste momento. Mas porque é que nos preocupamos há meses com os salvíficos 80 mil milhões a fundo perdido do Next Generation EU e praticamente deixamos de fora um número muito próximo – o dos fundos estruturais, também a fundo perdido – que chegarão a Itália para 2021-2027? Que talvez os recursos dos fundos estruturais valham menos do que os da Next Generation ou certamente menos do que uma crise governamental? No entanto, um número semelhante caracterizou os últimos três ciclos de programação da UE, e foram sem dúvida desastrosos para grande parte do Sul, que com mais de 260 euros per capita anuais [3] financiou uma grande parte das despesas de capital da Administração Pública (em média mais de 40%) [4]. Infelizmente, porém, o Sul de Itália continua a estar entre as áreas mais atrasadas do país; a Sardenha e a Molise tornaram-se regiões menos desenvolvidas e a Úmbria e Marche entraram em transição. Mas isso não importa porque receberão mais financiamento e na política de coesão ganha-se quando se perde. Em suma, como um casaco velho, este assunto já não está na moda. De facto, para uma boa parte da política italiana nunca esteve; é demasiado complexo e intrincado para compreender mas, sobretudo, uma vez terminado o efeito de anúncio dos recursos “conquistados” em Bruxelas, começa todo o cerimonial de compromisso, despesas e relatórios, que é tão indigesto como a salada de reforço no jantar de Ano Novo; em suma, com muito pouca atratividade comunicativa.

E entretanto? Entretanto, há já que olhar para mais longe com a ilustração feita nas últimas semanas com a parceria económica e social do percurso e do estado do diálogo informal com a Comissão Europeia para os conteúdos estratégicos do novo Acordo de Parceria, após a conclusão das Tabelas de Parceria para os objetivos das políticas (duraram um par de anos), que definirão os limites da liturgia do próximo ciclo de programação 2021-2027. Uma liturgia experimentada e testada que certamente prevê a confissão e comunhão de todos os intervenientes envolvidos, mas raramente a  penitência, quanto mais absolvição.

 


Notas

[1] Fonte: elaboração IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati Cohesion, data de atualização em 30/06/2020.

[2] Fonte: elaboração IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati OpenCoesione em 31/08/2020.

[3] Media 2015-2017. Fonte: elaboração IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati Sistema Conti Pubblici Territoriali e Istat, vários anos.

[4] Ib.


O autor: Walter Tortorella, economista, é Chefe do Departamento de Economia Local e do Departamento de Serviços Municipais da Fundação IFEL-ANCI. Perito em políticas públicas e desenvolvimento económico, é autor de numerosos artigos sobre gestão pública, políticas de desenvolvimento e fundos estruturais. As suas publicações mais recentes incluem: “Città d’Italia”. Le aree urbane tra crescita, innovazioni ed emergenze”, Il Mulino, 2010; “Lo Stato dei Comuni”, Marsilio, 2012; “Città intelligenti”. Metodi, politiche e strumenti”, Maggioli, 2013; “Città metropolitane. La lunga attesa”, Marsilio, 2014; “Partenariato pubblico privato e project financing. Come uscire dalla crisi”, Maggioli, 2015; “Politica di coesione e questione urbana”, Carocci, 2015. Desde 2011 tem vindo a editar o relatório do IFEL-ANCI “La dimensione territoriale nel Quadro Strategico Nazionale 2007-2013”.

 

 

 

 

 

 

Leave a Reply