Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte IV – A titularização como meio para continuar na trajetória da crise
4. Dez anos depois – O pacote legislativo de 2017 sobre o sistema bancário: um passo à frente, dois passos atrás (3ª parte).
Por Christian M. Stiefmüller, Analista
Publicado por Finance Watch, em junho de 2017
(3ª parte)
B. Observações gerais
(…)
2. A grande imagem: O “demasiado grande para falir” ainda está para resolver
Os tesouros (Inter) Nacionais
Os G-SIBs (Global Systemically Important Banks)
A UE é a casa de aproximadamente 3.200 instituições de crédito com um total de 34 milhões de milhões em ativos (12), o equivalente a cerca de duas vezes o PIB agregado da UE-28. Apesar da proporção ter diminuído 12% desde 2008, o setor bancário da UE ainda é significativamente maior em relação ao PIB do que o dos Estados Unidos ou o do Japão (13). Ao mesmo tempo, os bancos da União Europeia continuam a sofrer de uma falta estrutural de rentabilidade e de uma fraca capitalização, ambas as situações amplamente documentadas e discutidas nos últimos tempos (14). Eles também acumularam um impressionante milhão de milhões de créditos de má qualidade (NPLs). Quase dez anos após o início da crise financeira, estes três fatores combinados continuam a colocar sérios desafios à estabilidade financeira na Europa
No final de 2015, treze instituições “globais sistemicamente importantes” (G-SIBs) representavam quase metade de todos os ativos bancários da UE. Juntamente com cerca de 200 “outras instituições de importância sistémica” (ditas D-SIB) (15), que incluem cerca de 125 grupos bancários “significativos” domiciliados na zona do euro e supervisionados pelo BCE (16), eles representam apenas 7% do número total de instituições de crédito da UE, mas com cerca de 75% de todos os ativos bancários (17).
Na sequência imediata da crise financeira, parecia haver um amplo consenso político de que estes maiores bancos, considerados “demasiado grandes para falirem”, não deveriam continuar a beneficiar de uma garantia incondicional subscrita pelo contribuinte, ou seja pelo Estado. E porque se tornou óbvio durante a crise que os bancos “demasiado grandes para falirem” eram apenas uma parte do problema, muito se refletiu também sobre a questão de como abordar as questões relacionadas com os bancos “demasiado complexos para falirem” e “demasiado interconectados para falirem”. A partir da perspetiva de hoje, e em vista de eventos recentes, parece justo dizer-se que esses problemas continuam em grande parte por resolver.
Dimensão
A soma total dos ativos do balanço dos treze G-SIBs domiciliados na UE ainda é igual a cerca de 110% do PIB agregado da UE-28 (18). Um resgate patrocinado pelo Estado, semelhante ao que foi feito durante a última crise financeira, provavelmente testaria as capacidades económicas e políticas dos Estados membros até ao ponto de rutura. A maioria, se não todos, dos G-SIB europeus são “bancos universais”, mas apenas um pequeno número deles adotou reformas estruturais que transformaram esses grandes grupos monolíticos em unidades mais pequenas sob uma holding conjunta. Se mais G-SIB europeus adotassem uma estrutura de holding, dessa forma não só reduziriam a sua dimensão, mas também ofereceriam uma oportunidade de separar legalmente as operações bancárias das operações do mercado de capitais, uma medida que poderia melhorar significativamente a resiliência e, se necessário, a resolubilidade do grupo e das suas partes constituintes em tempos de crise, além de reduzir a sua garantia implícita subscrita pelo contribuinte (19).
Complexidade
Considerando que alguns progressos foram feitos, os G-SIB (e alguns D-SIBs) ainda compreendem centenas de subsidiárias espalhadas por todo o mundo e ligadas por uma infinidade de interdependências legais, financeiras e operacionais. Em 2012, os sete maiores grupos bancários dos Estados Unidos juntos tinham cerca de 14.600 subsidiárias, ou seja, cerca de 2.000 entidades jurídicas por grupo, em média, e cerca de três quartos de todas as entidades jurídicas controladas pelos 4.660 grupos que compõem o setor bancário dos Estados Unidos. Os G-SIB europeus são estruturados de maneira muito semelhante.
Estas estruturas, que cresceram ao longo de décadas, muitas vezes através de inúmeras fusões e aquisições, tornam extremamente difícil a tarefa de criar um plano de resolução viável – que depende da identificação e separação estrutural das principais linhas de negócios e das suas funções críticas. A tecnologia, na forma de serviços de TI partilhados, acrescenta outra camada de complexidade: os principais bancos operam com uma vasta gama de sistemas que evoluíram ao longo de décadas, frequentemente introduzindo as novas tecnologias em cima dos sistemas anteriores, sistemas esses muitas vezes escassamente documentados.
Interconectividade
Existem poucas indicações de que os G-SIB hoje estejam menos interconectados que antes e, portanto, estão mais propensos ao contágio sistémico do que imediatamente após a última crise financeira quando o problema foi articulado (20). São treze os bancos G-SIB europeus que ainda representam mais de um quarto de todas as participações cruzadas de ativos entre bancos globais e um terço das exposições globais de produtos derivados do mercado de balcão, ditos mercados OTC (21). Dentro da zona euro, pensa-se que um terço dos títulos de dívida não garantidos, que seriam suscetíveis de serem resgatados, por resgate interno (bail-in), são detidos pelo setor bancário (22). O risco de contágio entre os bancos europeus, bem como entre o setor bancário e outras partes do setor financeiro, é ainda muito alto (23).
Outros bancos demasiado importantes: os chamados bancos D-SIBs (domestic systemically important banks)
Os grandes bancos de “segundo nível” que não são G-SIB, ou seja, que não são bancos globais, mas são sistemicamente importantes num ou em vários Estados-Membros, representam, pelo menos, uma ameaça para a estabilidade financeira idêntica à dos próprios G-SIB. No entanto, eles atraem apenas uma fração da atenção que está a ser concedida aos G-SIBs. Até agora, o foco da legislação da UE tem sido a transposição, com algumas modificações, do regime G-SIB do Conselho de Estabilidade Financeira, enquanto a regulação dos D-SIBs foi deixada principalmente para as autoridades nacionais. Isso produziu inúmeras inconsistências, por exemplo, na identificação de D-SIBs: nalguns casos, os grupos bancários que foram identificados como “significativos” a nível europeu pelo BCE e colocados sob a supervisão do Mecanismo Único de Supervisão, e portanto do BCE, não foram considerados “sistemicamente importantes” pelo supervisor do país de origem e, portanto, não estão sujeitos aos requisitos de proteção dos D-SIB.
Discrepâncias semelhantes podem ser observadas nas abordagens dos Estados-Membros para a aplicação e calibração das taxas tampão sobre D-SIB, bem como na duração dos períodos de aplicação progressiva: várias autoridades designadas ainda não definiram quaisquer taxas tampão para os D-SIB, ou mantiveram-nas a zero, ao passo que outras têm imposto uniformemente taxas tampão ao nível máximo de 2% para todos os D-SIB sob a sua jurisdição (24). Parece um tanto contra-intuitivo que as ferramentas macro prudenciais, tais como a configuração de amortecedores sistémicos, devam continuar a ser uma prerrogativa das autoridades nacionais. É nossa convicção que as medidas macros prudenciais devem ser coordenadas e, tanto quanto possível, devem ser centralizadas a nível da UE para assegurar que a política macro prudencial seja aplicada de forma consistente. No âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, o BCE tem já um direito subsidiário de impor taxas de amortecimento mais elevadas do que as estabelecidas pelas autoridades nacionais para cobrir riscos sistémicos ou macro prudenciais (Art. 5/2 da regulamentação do MUS). A fim de coordenar e harmonizar ainda mais a política macro prudencial em toda a UE, incluindo os Estados-Membros que não são participantes do MUS, o papel do Comité Europeu do Risco Sistémico necessita ser substancialmente fortalecido (25).
“Risco Moral” (continuado)
O risco moral, que se encontra no coração do problema “demasiado grande para falir”, ainda é profundo:
Um estudo publicado pelo Comité Europeu do Risco Sistémico em junho de 2015 concluiu que o custo total de má conduta dos bancos da UE para o período de cinco anos de 2010 a 2014, incluindo multas regulamentares e pagamentos de liquidação, situou-se em cerca de 50 mil milhões de euros e continua a dizer-se que “as multas passadas e num futuro próximo anulam virtualmente todo o capital fresco obtido pelos G-SIBs europeus ao longo dos últimos cinco anos “. O relatório também concluiu que as coimas “se concentravam entre os principais intervenientes – os chamados bancos importantes sistemicamente globais (G-SIBs). Por volta de 2013, cerca de 85% destas multas tinham sido aplicadas a dez bancos dos três primeiros escalões da classificação G-Sib. Tanto esta concentração como o fenómeno da indústria em geral acentuam a relevância sistémica da questão” (26).
Além disso, muitos bancos europeus mantiveram altos níveis de pagamentos, através de dividendos, cupões e remunerações variáveis aos seus quadros, os ditos bónus, mesmo ao longo de períodos de perdas severas, em vez de reconstruirem as suas bases de capital. Os cálculos do Banco de Pagamentos Internacionais mostram-nos que um grupo de 90 grandes bancos da zona euro pagou mais de 70% dos seus lucros líquidos acumulados como dividendos entre 2008 e 2015, sem contar com outras distribuições discricionárias, tais como cupões em instrumentos AT1 (adicional Tier-One – capital adicional nível 1) e recompra de ações (27). Não é de surpreender, por conseguinte, que os bancos G SIBs continuam a arrastar-se atrás dos seus pares no estrangeiro em termos de capitalização (28).
Até mesmo a crise dos créditos de má qualidade em certos Estados-membros da UE não pode ser separada totalmente da questão da governação. Embora os fatores macroeconómicos possam ter contribuído substancialmente para a concentração particularmente elevada de créditos de má qualidade nestes países, foram, em última análise, as práticas de concessão de empréstimos e a gestão dos riscos das instituições financeiras individuais que provocaram a acumulação dos créditos de má qualidade. E continuarão a fazê-lo enquanto os bancos tiverem a expectativa de que poderão sempre ser resgatados pelos contribuintes, independentemente do seu registo de crédito.
Em última análise, o problema de risco moral também curto-circuita a lógica subjacente do regime de capital de Basileia II/III assente na ponderação dos riscos dos ativos (RWA-risk weighted assets). O argumento principal para permitir que os bancos mantenham quantidades variadas de capital dependentes do risco do ativo é baseado na suposição de que, todas as outras coisas sendo iguais, a gestão do banco tenderia naturalmente a alocar o capital limitado do banco em ativos de maior rendimento e, portanto, como regra geral, em ativos de maior risco. Para compensar, e para incentivar os bancos a envolverem-se no que é percebido como uma atividade de baixo risco/baixo rendimento, o quadro de Basileia II/III introduziu o conceito de cálculo dos requisitos de capital dos bancos ponderado pelo risco dos ativos (RWA). O regime RWA e em particular a sua abordagem baseada no modelo interno (IRB) veio adicionar uma enorme complexidade à regulação e encorajou uma verdadeira corrida entre os participantes do mercado para conceberem modelos de risco interno que “otimizassem”, ou seja, minimizasse, o montante do capital necessário para apoiar os seus balanços. Treze anos – e uma crise financeira global- mais tarde, mesmo um olhar superficial para os resultados diz muito sobre o sucesso desta abordagem: o risco médio ponderado dos G-SIBs – oficialmente, e por definição, os bancos de maior risco – está, de forma contra-intuitiva, entre os mais baixos de todos (29). A falácia subjacente de toda a construção, no entanto, permaneceu por resolver: enquanto a gestão do banco e os investidores são protegidos do único e mais poderoso fator de correção para a tomada de risco fornecida pelo próprio mercado -risco de falência- pela expectativa de apoio do governo na forma de resgate pelo contribuinte, nenhuma possibilidade de manipulação com os mecanismos de mercado e com os incentivos é suscetível de remover o problema do risco moral. Provavelmente, uma grande parte da micro-gestão extremamente complicada, intrusiva e potencialmente distorcida contida na legislação atual e nas propostas que estão a ser colocadas no terreno, incluindo isenções, classificações, fatores de suporte etc., pode tornar-se redundante, sem qualquer perda importante de estabilidade e diversidade do sistema financeiro, se os decisores políticos e os reguladores estivessem decididos a tratar os bancos como empresas comerciais normais – e deixá-los falir.
Resolvendo o problema dos bancos “Demasiado grandes para falirem”
Existem essencialmente três categorias de medidas que ainda precisam de ser implementadas de forma adequada:
- A Resolução deve tornar-se uma opção credível para lidar com um banco grande e falido. A experiência recente mostrou, infelizmente, que os decisores políticos e os reguladores ainda hesitam em pôr em prática o novo quadro de resolução (30). O apoio estatal contínuo ao setor bancário encoraja a administração dos bancos a adiar a aplicação de ações corretivas, aumenta o risco moral e retarda o processo de recuperação do sector bancário da UE para que este se torne saudável e rentável. Para melhorar a segurança jurídica e tornar credível o quadro de ação da diretiva BRRD, recomendamos vivamente a eliminação da cláusula de “recapitalização preventiva” no Art. 32/4 BRRD.
- De modo a colocar a resolução em prática e aumentar a confiança entre os decisores políticos e os reguladores de que os bancos podem ser resolvidos sem com isso desencadear uma resolução sistémica de contágio, as autoridades devem ser incentivadas a utilizar os seus poderes, já disponíveis na Diretiva BRRD (Art. 17), para impor mudanças estruturais sobre os bancos, se necessário para garantir a sua resolução. As operações bancárias centrais e as funções fundamentais devem ser estruturalmente separadas e colocadas em entidades independentemente capitalizadas.
- As políticas macros prudenciais devem ser harmonizadas e serem suficientemente rígidas. Um recente relatório (31) do Comité Europeu do Risco Sistémico confirma que o regime macroeconómico na Europa carece de rigor e consistência. A responsabilidade pela designação e categorização de G-SIBs e D-SIBs, bem como pela aplicação de ferramentas macro-prudenciais, incluindo a calibração do regime “amortecedores ligados “, deve ser centralizada a nível da UE. As competências e os recursos do Comité Europeu do Risco Sistémico podem e devem ser atualizados em conformidade.
(continua)
Texto disponível em http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/Reports/Finance-Watch-Policy-Brief-June-2017.pdf
Notas
(12) European Central Bank, ECB publishes Consolidated Banking Data for end-September 2016, 14 February 2017; https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2017/html/pr170214.en.html
(13) European Systemic Risk Board, Is Europe Overbanked?, Report of the Advisory Scientific Committee No. 4, June 2014; https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/asc/Reports_ASC_4_1406.pdf
(14) e.g. Joint Committee of the European Supervisory Authorities, Report on Risks and Vulnerabilities in the European Financial Sector – April 2017, 20 April 2017; https://esas-joint-committee.europa.eu/Publications/Reports/Spring%20Joint%20Committee%20Risk%20Report%20(JC%202017%2009).pdf; International Monetary Fund, Global Financial Stability Report: Getting the Policy Mix Right, Washington D.C., April 2017, pg. 27; http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2016/01/; European Central Bank, Financial Stability Review, November 2016, pg. 63; https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/financialstabilityreview201611.en.pdf
(15) European Systemic Risk Board, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, April 2017, pg. 32; https:// www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20170413_esrb_review_of_macroprudential_policy.en.pdf
(16) European Central Bank, Full List of Supervised Entities (as of 1 January 2017), 03 April 2017; https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/list_of_supervised_entities_201701.en.pdf
(17) European Banking Authority, Report on the Leverage Ratio Requirements under Art. 511 of the CRR (EBAOp-2016-13), 03 August, 2016, pg. 15; https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1360107/EBA-Op-2016-13+(Leverage+ratio+report).pdf
(18) As of year-end 2015, total assets of the thirteen EU G SIBs amounted to EUR 17 trn, compared to total GDP for the EU 28 of ca. 16 trn
(19) Finance Watch, Policy Note: The Importance of Being Separated. Making the Public Interest Sovereign over Banks, 08 April 2013; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/580-importance-of-being-separated
(20) For a graphical representation of estimated intra-sectoral spillover effects cf. International Monetary Fund, Financial Sector Assessment Programme: Germany. Stress-Testing the Banking and Insurance Sectors – Technical Note, IMF Country Report No. 16/191, Washington D.C., June 2016, pg. 43; https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16191.pdf
(21) Author’s calculations, based on Basel Committee on Banking Supervision, G-SIB Framework: Denominators (End2015 Exercise), November 2016; http://www.bis.org/bcbs/gsib/denominators.html and individual banks’ G-SIB disclosures
(22) Pigrum, Claudia / Reininger, Thomas / Stern, Caroline, Bail-in: Who Invests in Non-Covered Debt Securities Issued by Euro Area Banks?, Oesterreichische Nationalbank Financial Stability Report No. 32, December 2016, pg. 111; https://www.oenb.at/en/Publications/Financial-Market/Financial-Stability-Report/2016/financial-stability-report-32.html
(23) Joint Committee of the European Supervisory Authorities, Report on Risks and Vulnerabilities in the European Financial Sector – April 2017, 20 April 2017; https://esas-joint-committee.europa.eu/Publications/Reports/Spring%20Joint%20Committee%20Risk%20Report%20(JC%202017%2009).pdf
(24) European Systemic Risk Board, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, April 2017, pgs. 37-38; https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20170413_esrb_review_of_macroprudential_policy.en.pdf
(25) Schoenmaker, Dirk, Written evidence for the Public Hearing on the Review of the EU Macro-Prudential Framework by the European Commission, 07 November 2016; http://bruegel.org/wp-content/uploads/2016/11/WrittenEvidence-Schoenmaker-Macroprudential-5-11.pdf
(26) European Systemic Risk Board, Report on Misconduct Risk in the Banking Sector, pg. 14; https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/150625_report_misconduct_risk.en.pdf
(27) Shin, Hyung-Song, Market Liquidity and Bank Capital, Speech at the AQR Asset Management Institute Conference ‘Perspectives 2016: Liquidity Policy and Practice’, London, 27 April 2016; http://www.bis.org/speeches/sp160506.pdf ; Shin, Hyung-Song, Bank Capital and Monetary Policy Transmission. Panel Remarks at the XVII. ‘ECB and its Watchers’ Conference, Frankfurt, 07 April 2016; http://www.bis.org/speeches/sp160407.pdf ; Acharya, Viral V. / Pierret, Diane / Steffen, Sascha, High Time to Tell European Banks: No Dividends, 04 August 2016; http://pages.stern.nyu.edu/~sternfin/vacharya/public_html/pdfs/dividends_v4Aug2016.pdf
(28) Schoenmaker, Dirk, What Happened to Global Banking after the Crisis?, Bruegel Policy Contribution No. 7/2017, 02 March 2017; http://bruegel.org/wp-content/uploads/2017/03/PC-07-2017-140317.pdf
(29) Finance Watch, Response to the BCBS Consultation on the ’Revisions to the Basel III leverage ratio framework’, 19 July 2016, pg. 4 and Fn. 13; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/1271-response-bcbs-leverageratio
(30) Bloomberg, Monte Paschi Bailout Plan Has Some ECB Supervisors Grumbling, 27 March 2017; https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-03-27/italy-s-monte-paschi-bailout-has-some-ecb-supervisors-grumbling
(31) European Systemic Risk Board, A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, April 2017; https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20170413_esrb_review_of_macroprudential_policy.en.pdf