Ano de 2019, ano de eleições europeias. Parte I – Grandes planos sobre uma União Europeia em decomposição. 9º Texto: A evolução da proteção dada pelos rendimentos mínimos garantidos (Parte B)

A evolução da proteção dada pelos rendimentos mínimos garantidos – Parte B

(Antoine MATH, Janeiro de 2019)

RSI

Influência da UE e o papel dos sindicatos

Nenhum dos artigos desta edição discute o papel da construção ou das instituições europeias. Há que dizer que os regimes do RMG são da competência exclusiva dos Estados, o que explica que as configurações sejam extremamente diferentes de um país europeu para outro. A influência da UE, que, em todo o caso, é difícil de salientar, não parece ter sido decisiva. Os poucos textos da UE com força jurídica vinculativa não tiveram praticamente qualquer papel no desenvolvimento destes mecanismos sociais nos Estados-Membros, nem as muitas intervenções da UE sobre os RMG ao longo do último quarto de século no domínio das recomendações, da proclamação ou do intercâmbio. Em alguns países, a influência da UE pode ter sido canalizada através de medidas de supervisão orçamental, conduzindo a uma redução dos défices públicos e a cortes nas despesas sociais. Estes últimos podem ter tido um efeito na evolução dos RMG, pressionando diretamente para a limitação de montantes, ou mais seguramente indiretamente, levando ao enfraquecimento de outras proteções sociais, o que levou a um aumento da referência aos mínimos sociais (anexo).

Os sindicatos não estão muito envolvidos na questão dos mínimos sociais, questão que é muitas vezes considerada muito periférica das suas preocupações, especialmente porque não estão envolvidos na sua gestão. Prova disso é a ausência de posições sobre esta questão por parte da Confederação Europeia dos Sindicatos[21], que considera que a defesa dos rendimentos decorre, logicamente e sempre, em primeiro lugar e acima de tudo, da defesa dos salários e da segurança social e de outros rendimentos alternativos. Os trabalhadores e, a fortiori, os trabalhadores estáveis das grandes empresas, que tradicionalmente constituem o núcleo central dos sindicalistas, não estão muito preocupados com os RMG. Mas este desinteresse pelos RMG pode diminuir. Perante o enfraquecimento do seguro de desemprego e a deterioração de outros rendimentos de substituição, o aumento da subcontratação, dos empregos de serviços e/ou de pequenas unidades, dos baixos salários e da pobreza no trabalho, então os rendimentos de uma percentagem crescente de trabalhadores passam agora a depender de mínimos sociais.

Le Royaume-Uni offre un exemple d’implication plus poussée des organisations syndicales. Le Trades Union Congress (TUC), initialement plutôt favorable aux objectifs affichés par la réforme de l’Universal Credit, s’oppose de plus en plus à ses modalités concrètes et demande une amélioration du montant pour les familles, ainsi qu’une baisse de la réduction de l’aide lorsque les salaires augmentent pour les travailleurs pauvres, ainsi que l’extension de ce mécanisme incitatif au « second apporteur de revenu ».

O Reino Unido é um exemplo de um maior envolvimento das organizações sindicais. O Congresso dos Sindicatos (TUC), inicialmente bastante favorável aos objetivos estabelecidos pela reforma do Crédito Universal, opõe-se cada vez mais às suas modalidades concretas e apela a uma melhoria das verbas para as famílias, bem como a uma redução da ajuda quando os salários aumentam para os trabalhadores pobres assim como à extensão deste mecanismo de incentivo ao “segundo provedor de rendimento”.

Conclusão

Desde a recessão de 2008-2009, não se tem verificado uma tendência geral e inequívoca para uma deterioração da proteção dos beneficiários do RMG. Com base nos países examinados nesta edição e nas referências citadas neste artigo, vários pontos podem ser identificados.

Na maioria dos países, os montantes dos recursos garantidos foram, na melhor das hipóteses, reavaliados com base nos preços, ou seja, com poucas exceções, diminuíram ou continuaram a diminuir em relação aos indicadores de pobreza ou de riqueza da sociedade. A França é a exceção para o período 2012-2017 com o aumento de 10% no poder de compra do RSA, que reduziu a perda de poder de compra antes desse período. Por outro lado, noutros países, os RMG registaram baixas significativas, muitas vezes diferenciadas em função da idade, configuração familiar ou mesmo nível de educação ou antiguidade de residência. As pessoas mais afetadas por estas evoluções têm sido os desempregados de longa duração, incluindo aqueles que anteriormente estavam mais protegidos e durante mais tempo pela Segurança Social, em particular pelo seguro de desemprego, e, em alguns países como a Irlanda e a Dinamarca, os jovens cujas prestações sociais foram drasticamente reduzidas. Os estrangeiros, quer sejam cidadãos da UE ou nacionais de países terceiros, são visados em todos os países. O seu tratamento é objeto de debate e a tendência dominante é a de restringir o acesso aos RMG. Vários países também aumentaram os requisitos ou deveres exigidos aos beneficiários, apesar da ineficácia de uma tal orientação.


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Anexo

Qual o papel da União Europeia na evolução dos dispositivos de rendimentos mínimos garantidos?

A questão da europeização, que se coloca para todas as políticas sociais, refere-se a duas questões conexas: qual é a importância do papel desempenhado pela UE e através de que canais esta importância se exerceu ou está a exercer? Para responder a esta questão, é necessário distinguir as obrigações juridicamente vinculativas das recomendações e de vários outros métodos de intercâmbio ou coordenação, ou ainda das regras da União Económica e Monetária (UEM)[22].

Como todos os sistemas de proteção social, os RMG são da competência exclusiva dos Estados nos termos da lei e, por conseguinte, das opções nacionais, o que explica, em especial, porque razão, tal como outros sistemas de proteção social, estes sistemas são muito diferentes de um país para outro. Os tratados europeus previam competências para a UE em matéria social, mas em questões que nunca tiveram qualquer efeito real na configuração dos RMG.

Este é obviamente o caso das poucas questões sociais em que a UE tem competência e que não estão relacionadas com os RMG, por exemplo, a saúde no trabalho[23]. Mas o mesmo se aplica às competências em matéria social que decorrem dos princípios fundamentais e das liberdades económicas e que implicam obrigações jurídicas para os Estados. É o caso da igualdade entre mulheres e homens exigida pelos textos europeus, mas que nunca, tanto quanto sabemos, levou um Estado a ter de adaptar um RMG, uma vez que este tipo de sistema já está legalmente aberto a ambos em todos os países[24]. A liberdade de circulação dos trabalhadores (assalariados) e a liberdade de estabelecimento (dos trabalhadores independentes), bem como os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação que delas decorrem, apenas obrigam os Estados a suprimir as medidas que reservam determinadas prestações exclusivamente aos seus nacionais e a estendê-las aos europeus[25]. Estes mesmos princípios do direito da UE regem igualmente as possibilidades de os Estados excluírem dos direitos sociais certos cidadãos da União que não justificam um direito de residência e/ou uma presença prévia suficiente (ver infra). Os regulamentos relativos à coordenação dos sistemas de Segurança Social, destinados a facilitar a livre circulação através da eliminação dos obstáculos à mobilidade, criaram certamente obrigações para os Estados, mas apenas no domínio da própria segurança social, excluindo expressamente as prestações de assistência. E mesmo para certas prestações não contributivas da Segurança Social, incluindo os RMG, estes regulamentos tornaram possível derrogar certas regras comuns sobre a exportabilidade das prestações[26]. Em conclusão, neste ponto, não existe qualquer disposição juridicamente vinculativa que obrigue os Estados-Membros a ter RMG e muito menos a decidir sobre os montantes e as regras de atribuição que permanecem sob a sua jurisdição exclusiva.

Não terá a UE, através de recomendações, intercâmbios, cooperação ou mecanismos de soft law, tido uma influência mais indireta nas reformas nacionais no domínio do RMG? Os analistas sublinham o criação de quadros cognitivos e ideológicos que – particularmente através da aculturação de líderes, altos tecnocratas e especialistas nacionais para visões e soluções comuns – se espalham depois para o nível nacional.

Por outras palavras, todos estes textos europeus da ordem de uma recomendação nunca são certamente vinculativos, mas podem legitimar discursos e propostas a nível nacional, que são depois transformados em reformas eficazes. É mesmo este o caso? A resposta é incerta para todas as outras áreas da proteção social e se a questão foi estudada durante muito tempo, especialmente pelos políticos[27], a prova de um efeito decisivo sobre a evolução da proteção social ainda não está, a nosso ver, disponível[28]. Apesar dos numerosos textos e recomendações relativos à questão do rendimento mínimo adotados pelas várias instituições da UE (Comissão, Conselho, Parlamento, etc.)[29], é difícil detetar quaisquer efeitos nos sistemas nacionais. Um exemplo é a adoção pelo Conselho, em 1992, de uma recomendação para reconhecer um direito fundamental a recursos mínimos para todas as pessoas, que preconizava a criação de tais mecanismos[30]. Um quarto de século depois, países que assinaram esta recomendação, como a Itália e a Grécia, ainda não a aplicaram (e o mesmo se passa em Espanha, para além das medidas tomadas pelas regiões). Também não mudou muito desde 1992 com a profusão de “estratégias”, “processos” ou “pacotes” sobre questões sociais ou a luta contra a pobreza e a exclusão social (Peña-Casasas, Ghailani, 2013). Como parece pouco provável que altere a situação, a proclamação interinstitucional (Parlamento, Conselho, Comissão) no final de 2017 da “Base Europeia dos Direitos Sociais”, que prevê que “devem ser garantidas prestações de rendimento mínimo adequadas às pessoas que não dispõem de recursos suficientes para viver com dignidade em todas as fases da vida; deve ser-lhes garantido o acesso efetivo a bens e serviços. Para aqueles que podem trabalhar, as prestações de rendimento mínimo devem ser combinadas com incentivos à (re)integração no mercado de trabalho”. No entanto, as instituições europeias signatárias recordaram expressamente que esta base não teria força vinculativa (Laulom, Lhernould, 2017; Pataut, 2018a). Este texto é, além disso, uma espécie de reiteração ou actualização dos princípios da Carta Comunitária dos Direitos Sociais de 1989, sem qualquer outro valor jurídico. Já previa que “as pessoas excluídas do mercado de trabalho, seja porque não podiam ter acesso a ele ou porque não podiam reintegrar-se nele, e que carecem de meios de subsistência, deveriam poder receber benefícios e recursos suficientes, adaptados à sua situação pessoal”, sem mais esclarecimentos e sem mais impacto (Pataut, 2018b). Talvez se possa pensar que as recomendações da UE, mas também de outras organizações internacionais, como a OCDE, tiveram um impacto nas RMG, reforçando o quadro neoliberal de pensamento, desta vez no sentido de limitar os montantes atribuídos e aumentar as contrapartes ou os requisitos de ativação para os beneficiários (por exemplo, a ênfase no slogan “tornar o trabalho compensador”).

O papel decisivo mas muito indireto da UE nas políticas sociais nacionais é, em nossa opinião, mais eficaz através do reforço dos seus poderes no âmbito da UEM e do reforço da supervisão orçamental desde 2011 com os regulamentos “six packs” e “two packs” (Jolivet et al., 2013), cada vez mais associados às exigências das chamadas reformas “estruturais” do mercado de trabalho (Ires, 2016 ; Dupuch, 2017). Desde a viragem da curva de austeridade em 2010, as pressões sobre a despesa pública, em especial a despesa social, aumentaram, com intensidades e efeitos variáveis consoante os países. É provável que as pressões sobre os orçamentos sociais possam ter conduzido à deterioração dos dispositivos de RMG. No entanto, dada a natureza muito residual destes dispositivos e, consequentemente, da parte que representam relativamente a outras despesas sociais[31], a prova deste efeito pela parte da UE, provável no caso dos países mais sujeitos a injunções orçamentais, é difícil a administrar. Podemos até pensar em possíveis efeitos na direção oposta neste caso. Como compensação e para fazer com que as pessoas aceitem restrições dolorosas aos regimes de segurança social (seguro de desemprego, invalidez, pensões, etc.) que permitem poupanças orçamentais significativas, pode até ser recomendada a melhoria das “redes de segurança”. O impacto nos RMG, através da supervisão orçamental, poderia ser melhor alcançado através da redução da proteção proporcionada por outras medidas de proteção social (seguro de desemprego, invalidez, invalidez, invalidez, reforma antecipada, etc.) e da sua transferência para regimes de assistência social.


Notas:

[21]. Le sujet est absent des 47 déclarations, 106 positions, 100 résolutions et 42 « statements » de la CES figurant sur son site Internet (consultation le 28 novembre 2018).

[22]. Nous écartons le rôle du budget européen compte tenu de son extrême faiblesse et de la part congrue consacrée aux dépenses sociales.

[23]. Fondement sur lequel a été adoptée une directive de 1992 pour imposer à tous les États membres de disposer d’un congé de maternité d’une durée minimale de 14 semaines garantissant un retour dans l’emploi ou un emploi équivalent.

[24]. Ce qui ne veut pas dire que ces dispositifs soient indifférents au regard des inégalités entre femmes et hommes. N’étant à notre connaissance dans aucun des pays des droits individualisés, mais au contraire familialisés ou conjugalisés (attribués et calculés au niveau du ménage), ces dispositifs ont des effets très différenciés selon le genre. Pour des analyses sur ce point s’agissant du RSA, voir Périvier (2009), Périvier et Silvera (2009), Eydoux (2012).

[25]. Par exemple, sur ce fondement et non sans avoir été au préalable condamnée par la Cour de justice de Luxembourg, la France a dû étendre l’attribution de certaines prestations sociales aux « Européens », comme l’allocation aux adultes handicapés (CJCE, 16 décembre 1976, aff. 63/76), le minimum vieillesse pour les mères de famille (CJCE, 12 juillet 1979, aff. 237/78), la carte famille nombreuse de la SNCF (CJCE, 30 septembre 1975, aff. 32/75), etc.

[26]. Il s’agit des « prestations (de sécurité sociale) spéciales à caractère non contributif » comprenant pour la France le minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées), le minimum d’invalidité (allocation supplémentaire d’invalidité) et l’allocation aux adultes handicapés. Voir article 70, paragraphe 2, point c et annexe X du règlement (CE) n° 883/2004.

[27]. Voir par exemple Graziano et al. (2013). Les travaux universitaires sur l’impact de l’UE sont souvent marqués par un double problème, provenant d’une part de la tendance des chercheurs travaillant spécifiquement sur l’UE à rendre leur objet central et à en exagérer l’influence, d’autre part à être marqué par un biais en faveur de l’intégration européenne (Barbier, 2018).

[28]. La simple concomitance de réformes similaires dans plusieurs pays n’est pas une preuve, comme ne l’est pas non plus la congruence de discours et objectifs affichés au niveau de l’UE et de certains pays de l’UE.

[29]. Nous avons dénombré au moins une quarantaine de textes adoptés entre 1992 et une récente résolution du Parlement (résolution du Parlement européen du 24 octobre 2017 sur les politiques en matière de revenu minimum en tant qu’instrument de lutte contre la pauvreté). Voir European Parliament (2017).

[30]. Conseil des Communautés européennes (1992), recommandation 92/441/CEE du Conseil du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale (JO L 245 du 26 août 1992).

[31]. En France, les dépenses de RSA (11,1 milliards d’euros, soit 0,5 % du PIB) représentent 1,5 % des dépenses de protection sociale en 2016 (759 milliards d’euros) et en élargissant, l’ensemble des dépenses consacrées à la dizaine de « minima sociaux » (26,2 milliards d’euros, soit 1,2 % du PIB) pour 7 millions de personnes (plus de 10 % de la population) représente 3,4 % des dépenses de protection sociale. Source des données : Drees (2018a, 2018b).


O próximo texto desta série será publicado amanhã, 28/06/2019, 22h


Tradução de Júlio Marques Mota – Fonte aqui

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